19.02.2015
Как Россия потеряла Германию
№1 2015 Январь/Февраль
Штефан Майстер

Штефан Майстер – руководитель исследований Восточной Европы, России и Центральной Азии Германского общества внешней политики.

И как она может ее вернуть

Кризис на Украине высветил три основополагающих факта, касающихся внешней политики Евросоюза.

Во-первых, ЕС в целом не является ключевым игроком, способным справиться с урегулированием, сдвинуть мирный процесс с мертвой точки или вести переговоры с Россией. Переговоры скорее двигает коалиция отдельных стран-членов. До сих пор единственным исключением был энергетический сектор, где Еврокомиссия играла ключевую роль посредника между Украиной и Россией относительно поставок газа зимой этого года. Однако это в основном заслуга бывшего комиссара ЕС по энергетике Гюнтера Эттингера.

Во-вторых, основные западные игроки при разрешении данного кризиса – не Соединенные Штаты или НАТО. Президент Барак Обама сделал краеугольным камнем своей политики санкции против России и выражение символической поддержки союзникам в Европе, особенно балтийским странам и Польше, а также новому правительству Украины. Но Вашингтон считает, что ответственность за разрешение кризиса лежит на Евросоюзе в целом и на Германии в частности. Однако санкции не подменят собой активную политику. Незаинтересованность Обамы в переговорах с Владимиром Путиным показывает, что он рассматривает этот кризис скорее как средство демонстрации соотечественникам своей жесткости во внешней политике. Экономические издержки и риски для безопасности США гораздо ниже, чем в случае с Евросоюзом. С точки зрения Соединенных Штатов, Европе следует больше думать о собственной безопасности и наращивать оборонный бюджет. НАТО приостановила сотрудничество с Россией и снизила взаимодействие до минимального уровня. В этом смысле альянс скорее можно рассматривать как инструмент защиты европейских стран от российских провокаций, нежели как платформу для поиска выхода.

В-третьих, Германия с самого начала взяла на себя роль лидера во всех переговорах. В феврале 2014 г. она реанимировала Веймарский треугольник, пытаясь вместе с Францией и Польшей остановить раскручивание спирали насилия между украинскими силами безопасности и Майданом. В июне во время празднования 70-летия высадки союзников в Европе она сыграла главную роль в создании Францией, Россией и Украиной «нормандского формата». Кроме того, канцлер Ангела Меркель и министр иностранных дел Франк-Вальтер Штайнмайер регулярно поддерживают контакты с президентом Путиным и министром иностранных дел Сергеем Лавровым. В то же время канцлер одобрила санкции против России после аннексии Крыма и поддержки войны на части территории Донбасса. Именно Меркель объединила страны Европейского союза в их решимости ужесточить давление после незаконных выборов в Донецкой и Луганской областях в ноябре 2014 года.

Новая роль Германии в мире

Конфликт на Украине разворачивается в то время, когда политическая элита Германии активно формулирует более эффективную и творческую внешнюю политику не только в Европе, но и в мире. Сигналом послужили выступления Штайнмайера, президента Йоахима Гаука и министра обороны Урсулы фон дер Лейен на Мюнхенской конференции по безопасности в начале 2014 года. Пересмотр внешней политики стал одной из главных задач Штайнмайера во время его нынешнего пребывания на посту министра иностранных дел.

Вне всякого сомнения, растущая экономическая и политическая мощь  на фоне общего экономического и институционального кризиса Евросоюза усилила позиции Берлина в Европе. Хотя Германия всегда определяла себя как экономическую державу, в последние годы активизировалось обсуждение и ее внешнеполитического профиля. Политическая элита осознает: страна должна брать больше международной ответственности за урегулирование кризисов и миротворчество. Это связано и с экономическими интересами Германии, которой для процветания нужны стабильные и открытые рынки, власть закона и функционирующая государственность. Тот факт, что переосмысление внешней политики происходит на фоне растущего скептицизма немецкой общественности относительно участия Германии в международных конфликтах или даже военных миссиях, является вызовом внешнеполитическому истеблишменту.

Нелишне обратить пристальное внимание на общественное мнение. Опрос, опубликованный Фондом Кёрбера в мае 2014 г., показывает, что 60% немцев против более активного участия Германии в мировой политике, тогда как 37% поддерживают такую роль. Это почти прямо противоположно тому, что выявил опрос 1994 г., когда 62% граждан выступали за большую активность Германии во внешней политике, а 37% возражали. Отвечая на вопрос о приоритетах немецкой внешней политики, респонденты сейчас поставили на первое место защиту прав человека (66%), на второе – охрану окружающей среды и борьбу с изменением климата (59%), на третью позицию – обеспечение энергетической безопасности (57%). Отстаивание экономических интересов Германии оказалось лишь на 13-м месте (25%), после поддержки более слабых стран в случае внешней агрессии против них (26%).

За исключением вопросов, связанных с обеспечением энергетической безопасности, исследование свидетельствует о явном неодобрении российской политики. Опрос Алленсбаха в апреле 2014 г. для газеты Frankfurter Allgemeine Zeitung продемонстрировал резкое снижение поддержки более тесного сотрудничества с Россией (32% по сравнению с 55% в 2009 г.). Он также показал все более негативное восприятие Владимира Путина, популярность которого в немецком обществе достигла самого низкого уровня с 2000 г. (65% опрошенных высказались о нем отрицательно).

Почему меняются взаимоотношения

Пересмотр политики в отношении России стал частью текущей ревизии, проводимой Министерством иностранных дел Германии, но эмоциональный тон дискуссии показывает, как важны отношения с Москвой и до какой степени они поляризованы. Отчуждение начало расти после окончания президентского срока Дмитрия Медведева, став особенно явным с возвращением Владимира Путина в президентское кресло в 2012 году. Когда в 2005 г. канцлером Германии вместо Герхарда Шрёдера стала Ангела Меркель, изменилась не только атмосфера. Важность России для немецкого руководства заметно снизилась. Отчасти это было вызвано весьма скромными успехами в улучшении делового климата в России, застоем в борьбе с коррупцией и отсутствием прогресса по установлению верховенства закона, а также растущим напряжением в странах, являющихся соседями России и Германии. Но в первую очередь именно кризис на Украине и аннексия Крыма положили конец российской и восточной политике Германии, проводившейся после холодной войны. Провал «партнерства ради модернизации» – поражение политических наследников Вилли Брандта, которые продолжали его восточную политику 1970-х гг., служившую их политическим целям еще четверть века после падения Берлинской стены. «Перемены через сближение» – ключевой лозунг, призванный поддерживать демократизацию, правовое государство и интеграцию России в Европу через экономическое сотрудничество.

Полная утрата доверия к нынешнему российскому руководству и особенно ухудшение личных отношений между Меркель и Путиным сильно повредили двусторонним связям. Для немецкой политической элиты катаклизм на Украине стал кризисом отношений с Россией – проверкой всех существующих предположений суровой реальностью. Украина превратилась в лакмусовую бумажку, показывающую общее состояние отношений с Россией. В результате даже самый убежденный немецкий социал-демократ вынужден признать, что по фундаментальным вопросам Москва и Берлин не разделяют общих ценностей и интересов. Внутренняя и внешняя политика современной Германии опирается на правовой подход, при котором во главу угла ставится верховенство закона и защита международного права. Для немецкой политической элиты, остро реагирующей на уроки нацистского прошлого, нарушение Россией международного права и посягательство на суверенитет другой страны, как это произошло в случае с аннексией Крыма, неприемлемы. Это ключевой посыл, даже если некоторые слои общества и деловые круги не вполне согласны с последовательной политикой Меркель.

Пересмотр Германией курса в отношении России

В такой проверке реальностью есть и положительный момент: Германия избавилась от наивных ожиданий и после многих лет заблуждений уяснила, в чем заключаются интересы России. При этом долгосрочная цель сохраняется: поддержка стабильности и процветания в Европе. Нельзя и дальше пытаться «помочь России стать похожей на нас». Оглядываясь назад, мы понимаем, что эта политика не соответствовала целям Путина: защищать любой ценой сферу влияния Москвы, даже если это противоречит экономической логике и выгоде.

Сегодня налицо все основания для более прагматичного курса. Переосмысление германским политическим истеблишментом отношения к России прошло три этапа. Во-первых, отказ Дмитрия Медведева от второго президентского срока и возвращение Путина в 2012 г. разочаровали немецкую элиту, возлагавшую большие надежды на риторику Медведева о модернизации. Во-вторых, аннексия Крыма вызвала глубокий шок, заставивший германское внешнеполитическое ведомство переоценить политику Кремля и собственные предположения (т.е. растет осознание того, что российский президент совершенно иначе видит будущее европейского порядка). В-третьих, с ноября 2014 г. Германия приступила к третьему этапу разработки новой российской и восточной политики, отражающей изменившиеся условия, одновременно помогая Украине преодолеть последствия кризиса.
Пять важных моментов предопределят развитие событий в будущем.

Первый состоит в признании того, что Россия – не единственная страна на Востоке. Существуют также Украина, Белоруссия, Молдавия и другие постсоветские государства. Немцы, по сути, впервые рассматривают украинцев отдельно от россиян как народ, заинтересованный в европейской интеграции и разделяющий европейские ценности. Это по-своему всколыхнуло память о нацистских преступлениях в Европе: жертвами бесчеловечной кампании против Советского Союза были не только евреи и русские, но также украинцы, белорусы и многие другие народы. Такой взгляд подводит черту под восточной политикой Берлина последних двух десятилетий, которую можно охарактеризовать как «Россия превыше всего». Ей на смену приходят более сбалансированные отношения с другими постсоветскими странами. Следовательно, политика в отношении соседних с ЕС государств и, в частности, «Восточное партнерство» станет важнее для Германии – не в последнюю очередь потому, что Берлин заинтересован в стабилизации стран, являющихся непосредственными соседями Евросоюза.

Во-вторых, одна из мантр немецкой внешней политики заключалась в том, что мир и стабильность в Европе возможны только с Россией, но никак не против России. Теперь же немцы поняли, что в настоящий момент мира в Европе не может быть ни с Россией, ни против нее. Это означает, что Германия и другие страны Европейского союза должны иначе оценить риски. Им необходимо наращивать оборонный бюджет, чтобы защитить себя. В то же время среди политиков имеется четкий консенсус, что прямая военная поддержка Украины или интервенция ухудшат отношения с Москвой и не помогут в разрешении конфликта. Государствам Евросоюза придется разработать планы совершенствования самообороны с НАТО и без НАТО на случай различных жестких и мягких рисков безопасности. США продолжат играть важную роль в Европе в контексте альянса, но с их стороны заметно все меньше желания компенсировать ограниченные оборонные бюджеты стран – членов ЕС.

В-третьих, с учетом новых рисков безопасности подход Германии к отношениям с Россией в дальнейшем будет заключаться в «сотрудничестве там, где это возможно; снижении рисков и активной обороне там, где это необходимо», как выразился Карстен Фогт, в прошлом один из ведущих советников в области внешней политики. Это означает сочетание кооперации и сдерживания. Сотрудничество и взаимодействие с Россией всегда останется важной частью восточной политики Германии, но, как Меркель и Штайнмайер выяснили в последние месяцы, с российским руководством чрезвычайно трудно найти общий знаменатель, когда дело касается общих соседей. У немецких лидеров нет российских визави, которые были бы правомочны и заинтересованы говорить о том, как уменьшить урон. В то же время асимметричные войны на территории стран, являющихся и соседями Европы, российские пропагандистские кампании против многих государств – членов ЕС (в том числе и Германии) и нарастающая рецессия внутри России – угрозы европейской безопасности и стабильности, которые требуют новой реакции Берлина и Евросоюза.

Преимущественно внутренний экономический кризис в России видится особенно серьезной угрозой для стабильности. Вызван он не столько санкциями Евросоюза, сколько утратой рынками веры в способность Кремля реагировать на внутренние экономические и политические вызовы (в сочетании с растущей зависимостью экономики от падающих цен на нефть).

В-четвертых, с немецкой точки зрения, инструменты коллективной безопасности будут играть все более важную роль. Немцы исключают военное решение текущего конфликта. Нам придется заново договариваться с Россией о безопасности в Европе и совершенствовать инструменты, при помощи которых можно строить доверительные отношения. Но для Германии (и Евросоюза) это означает восстановление принципов Будапештского меморандума с акцентом на целостность границ, согласие с суверенитетом государств и отсутствие нового раздела Европы. Германия использует год председательства Сербии в ОБСЕ (2015 г.) и особенно собственное председательство в 2016 г. для укрепления роли этой организации в поддержании мира в Европе. Как указал министр иностранных дел Штайнмайер на совещании Совета министров ОБСЕ в декабре 2014 г., в краткосрочной перспективе Берлин воспользуется всеми имеющимися инструментами ОБСЕ для прекращения эскалации военных действий в Донбассе и обеспечения безопасности украинско-российской границы с помощью контактной группы и миссии мониторинга. В среднесрочной же перспективе ОБСЕ должна снова стать похожей на Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе: актуальным форумом для организации диалога, сотрудничества и принятия мер по укреплению доверия. ООН со своей стороны не может играть ключевую роль в этом конфликте, поскольку работа ее Совета Безопасности нередко блокируется его постоянными членами – Россией и США. Кроме того, было бы удивительно, если бы Москва согласилась на миротворческую миссию ООН, предполагающую размещение солдат из стран НАТО в непосредственной близости от российско-украинской границы.

Также возрастет роль НАТО как оборонительного альянса, призванного защищать своих членов от любых провокаций или угроз со стороны России и обеспечивать безопасность в соседних странах (также от имени государств, не входящих в альянс). В то же время Совет НАТО –  Россия должен стать антикризисным форумом для общения, практического сотрудничества и выстраивания доверительных отношений, а также платформой для обмена между НАТО и ОДКБ.

В-пятых, Германии/ЕС придется заново определить свои интересы в Восточной Европе и научиться ориентироваться в новых условиях, установить, в каких областях сотрудничество с Россией возможно, а в каких нет. Это касается как Европы и наших общих соседей, так и остального мира. Целями остаются поиск совместного решения по Ирану, стабилизация обстановки в Сирии и Афганистане, а также борьба с исламистским террором. На этом фоне государства, соседствующие с Евросоюзом и Россией, становятся главной ареной столкновения и конфликта с Москвой. Интересы в этом регионе расходятся, хотя плодотворное сотрудничество в других местах возможно. В то время как Германия и ЕС стремятся к либерализации и демократизации таких стран, как Украина, Молдавия и Грузия, Россия хочет защищать свою сферу влияния и, похоже, предпочитает иметь вдоль своих границ непрозрачные и слабые государства.

Евразийский экономический союз (ЕАЭС) мог бы послужить инструментом взаимодействия между Брюсселем и Москвой. Но до тех пор, пока Россия будет рассматривать эту организацию в качестве протекционистского инструмента, направленного против стандартов Евросоюза и свободного рынка, трудно выработать общую позицию по зоне свободной торговли от Лиссабона до Владивостока. Не имеет смысла возрождать в рамках Евросоюз – ЕАЭС столь же бессмысленный инструмент, каким зачастую оказывались в недавнем прошлом саммиты ЕС – Россия. Нужна платформа для конкретных переговоров. Но для этого необходимо общее видение и планы.

Новое временное соглашение

Величайший вызов для обеих сторон – восстановить доверие и достичь нового временного соглашения. Целью правительства Германии не может быть новая Ялта. Это не сдерживание, основанное на очередном разделе Европы, а новые Хельсинкские договоренности, предусматривающие одинаковую безопасность для всех и признание суверенитета и границ каждого государства. Ялтинский тип соглашения еще больше изолирует Россию, ускорит ее экономический упадок и превратит наше общее окружение в хрупкую и опасную зону – едва ли это в интересах Германии. С другой стороны, отстаивание ценностей Хельсинкского акта будет отражать реалии XXI века, способствовать экономическому развитию и взаимозависимости в Европе, обеспечивать безопасность для всех и свободу передвижения.

Быть может, именно этого больше всего и боится нынешнее российское руководство: открытое общество и свободный обмен людьми, идеями и товарами. Для российских граждан это, вероятно, куда более привлекательно, чем экономический упадок, снижение благосостояния и безопасности на родине и в Европе.
Первый шаг для достижения этих целей – выполнение Минского соглашения. Москве, Киеву и сепаратистам следует предпринимать конкретные и видимые шаги для деэскалации конфликта на востоке Украины. Это означает отвод тяжелых вооружений с обеих сторон, четкую демаркацию границ сепаратистских регионов, размещение международных наблюдателей по обе стороны новой границы и прекращение поставки российских вооружений сепаратистам. Временное замораживание конфликта и сохранение Украиной нейтрального статуса по отношению к НАТО – приемлемые условия, если Москва прекратит свою асимметричную войну и военную помощь мятежникам. Все это могло бы положить конец второму и третьему этапу санкций, введенных как реакция на российские действия на востоке Украины. Конкретные и видимые шаги по деэскалации дали бы возможность укрепить или выстроить платформу для обсуждения будущего безопасности в Европе с Россией, а не наоборот. Принципы, которые должны лежать в основе всех нынешних переговоров, определены в Будапештском меморандуме 1994 г.: территориальная целостность и суверенитет Украины.

В давно ушедшем прошлом, в годы холодной войны, важными факторами укрепления доверия было сотрудничество в экономике и особенно энергетике. Сегодня они снова могли бы улучшить отношения в контексте консультаций с Евразийским экономическим союзом. Но без ясно выраженной готовности Москвы снизить градус противостояния на востоке Украины и прекратить провокации в других странах, которые являются нашими общими соседями, экономическое сотрудничество останется ограниченным. Растущая политизация и секьюритизация всех областей германо-российских отношений знаменуют конец восточной политики, проводившейся Германией после холодной войны. Возврат к практике отношений «как раньше» невозможен для обеих сторон. Но общей целью должна стать выработка прагматичного решения по Украине и новая модель для ЕС и России. Только это принесет мир, безопасность и благополучие во все регионы Европы.

Содержание номера
В прошлое и обратно
Фёдор Лукьянов
История без конца
Европа: поражение из рук победы?
Сергей Караганов
Двойной кризис Европы
Алан Кафруни
Центральная держава
Не просто ухаб на дороге
Ханс-Йоахим Шпангер
Как Россия потеряла Германию
Штефан Майстер
Оставить Запад позади
Ханс Кунднани
В другом направлении
Зачем России БРИКС?
Георгий Толорая
Чего хочет Азия?
Тимофей Бордачёв, Анастасия Лихачёва, Чжан Синь
Труба зовет
Диспетчерская для всей Евразии
Станислав Притчин
Вдвоём на «хартленде»
Петр Стегний
Будем как шелковые
Глобализация в головах
Иван Сафранчук
Евразия справа налево
Александр Воронцов
Путешествие на запад
Игорь Денисов
Приручить дракона
Александр Габуев
Проснувшийся лев
Имперский лидер Китая
Элизабет Экономи
Приспособиться к «новой нормальности»
Александр Ломанов
Политика vs экономика
Российская экономика: надолго ли устойчивость?
Мартин Гилман
Импортозамещение без самоизоляции
Владимир Евтушенков