Кризис на Украине высветил три основополагающих факта, касающихся внешней политики Евросоюза.
Во-первых, ЕС в целом не является ключевым игроком, способным справиться с урегулированием, сдвинуть мирный процесс с мертвой точки или вести переговоры с Россией. Переговоры скорее двигает коалиция отдельных стран-членов. До сих пор единственным исключением был энергетический сектор, где Еврокомиссия играла ключевую роль посредника между Украиной и Россией относительно поставок газа зимой этого года. Однако это в основном заслуга бывшего комиссара ЕС по энергетике Гюнтера Эттингера.
Во-вторых, основные западные игроки при разрешении данного кризиса – не Соединенные Штаты или НАТО. Президент Барак Обама сделал краеугольным камнем своей политики санкции против России и выражение символической поддержки союзникам в Европе, особенно балтийским странам и Польше, а также новому правительству Украины. Но Вашингтон считает, что ответственность за разрешение кризиса лежит на Евросоюзе в целом и на Германии в частности. Однако санкции не подменят собой активную политику. Незаинтересованность Обамы в переговорах с Владимиром Путиным показывает, что он рассматривает этот кризис скорее как средство демонстрации соотечественникам своей жесткости во внешней политике. Экономические издержки и риски для безопасности США гораздо ниже, чем в случае с Евросоюзом. С точки зрения Соединенных Штатов, Европе следует больше думать о собственной безопасности и наращивать оборонный бюджет. НАТО приостановила сотрудничество с Россией и снизила взаимодействие до минимального уровня. В этом смысле альянс скорее можно рассматривать как инструмент защиты европейских стран от российских провокаций, нежели как платформу для поиска выхода.
В-третьих, Германия с самого начала взяла на себя роль лидера во всех переговорах. В феврале 2014 г. она реанимировала Веймарский треугольник, пытаясь вместе с Францией и Польшей остановить раскручивание спирали насилия между украинскими силами безопасности и Майданом. В июне во время празднования 70-летия высадки союзников в Европе она сыграла главную роль в создании Францией, Россией и Украиной «нормандского формата». Кроме того, канцлер Ангела Меркель и министр иностранных дел Франк-Вальтер Штайнмайер регулярно поддерживают контакты с президентом Путиным и министром иностранных дел Сергеем Лавровым. В то же время канцлер одобрила санкции против России после аннексии Крыма и поддержки войны на части территории Донбасса. Именно Меркель объединила страны Европейского союза в их решимости ужесточить давление после незаконных выборов в Донецкой и Луганской областях в ноябре 2014 года.
Новая роль Германии в мире
Конфликт на Украине разворачивается в то время, когда политическая элита Германии активно формулирует более эффективную и творческую внешнюю политику не только в Европе, но и в мире. Сигналом послужили выступления Штайнмайера, президента Йоахима Гаука и министра обороны Урсулы фон дер Лейен на Мюнхенской конференции по безопасности в начале 2014 года. Пересмотр внешней политики стал одной из главных задач Штайнмайера во время его нынешнего пребывания на посту министра иностранных дел.
Вне всякого сомнения, растущая экономическая и политическая мощь на фоне общего экономического и институционального кризиса Евросоюза усилила позиции Берлина в Европе. Хотя Германия всегда определяла себя как экономическую державу, в последние годы активизировалось обсуждение и ее внешнеполитического профиля. Политическая элита осознает: страна должна брать больше международной ответственности за урегулирование кризисов и миротворчество. Это связано и с экономическими интересами Германии, которой для процветания нужны стабильные и открытые рынки, власть закона и функционирующая государственность. Тот факт, что переосмысление внешней политики происходит на фоне растущего скептицизма немецкой общественности относительно участия Германии в международных конфликтах или даже военных миссиях, является вызовом внешнеполитическому истеблишменту.
Нелишне обратить пристальное внимание на общественное мнение. Опрос, опубликованный Фондом Кёрбера в мае 2014 г., показывает, что 60% немцев против более активного участия Германии в мировой политике, тогда как 37% поддерживают такую роль. Это почти прямо противоположно тому, что выявил опрос 1994 г., когда 62% граждан выступали за большую активность Германии во внешней политике, а 37% возражали. Отвечая на вопрос о приоритетах немецкой внешней политики, респонденты сейчас поставили на первое место защиту прав человека (66%), на второе – охрану окружающей среды и борьбу с изменением климата (59%), на третью позицию – обеспечение энергетической безопасности (57%). Отстаивание экономических интересов Германии оказалось лишь на 13-м месте (25%), после поддержки более слабых стран в случае внешней агрессии против них (26%).
За исключением вопросов, связанных с обеспечением энергетической безопасности, исследование свидетельствует о явном неодобрении российской политики. Опрос Алленсбаха в апреле 2014 г. для газеты Frankfurter Allgemeine Zeitung продемонстрировал резкое снижение поддержки более тесного сотрудничества с Россией (32% по сравнению с 55% в 2009 г.). Он также показал все более негативное восприятие Владимира Путина, популярность которого в немецком обществе достигла самого низкого уровня с 2000 г. (65% опрошенных высказались о нем отрицательно).
Почему меняются взаимоотношения
Пересмотр политики в отношении России стал частью текущей ревизии, проводимой Министерством иностранных дел Германии, но эмоциональный тон дискуссии показывает, как важны отношения с Москвой и до какой степени они поляризованы. Отчуждение начало расти после окончания президентского срока Дмитрия Медведева, став особенно явным с возвращением Владимира Путина в президентское кресло в 2012 году. Когда в 2005 г. канцлером Германии вместо Герхарда Шрёдера стала Ангела Меркель, изменилась не только атмосфера. Важность России для немецкого руководства заметно снизилась. Отчасти это было вызвано весьма скромными успехами в улучшении делового климата в России, застоем в борьбе с коррупцией и отсутствием прогресса по установлению верховенства закона, а также растущим напряжением в странах, являющихся соседями России и Германии. Но в первую очередь именно кризис на Украине и аннексия Крыма положили конец российской и восточной политике Германии, проводившейся после холодной войны. Провал «партнерства ради модернизации» – поражение политических наследников Вилли Брандта, которые продолжали его восточную политику 1970-х гг., служившую их политическим целям еще четверть века после падения Берлинской стены. «Перемены через сближение» – ключевой лозунг, призванный поддерживать демократизацию, правовое государство и интеграцию России в Европу через экономическое сотрудничество.
Полная утрата доверия к нынешнему российскому руководству и особенно ухудшение личных отношений между Меркель и Путиным сильно повредили двусторонним связям. Для немецкой политической элиты катаклизм на Украине стал кризисом отношений с Россией – проверкой всех существующих предположений суровой реальностью. Украина превратилась в лакмусовую бумажку, показывающую общее состояние отношений с Россией. В результате даже самый убежденный немецкий социал-демократ вынужден признать, что по фундаментальным вопросам Москва и Берлин не разделяют общих ценностей и интересов. Внутренняя и внешняя политика современной Германии опирается на правовой подход, при котором во главу угла ставится верховенство закона и защита международного права. Для немецкой политической элиты, остро реагирующей на уроки нацистского прошлого, нарушение Россией международного права и посягательство на суверенитет другой страны, как это произошло в случае с аннексией Крыма, неприемлемы. Это ключевой посыл, даже если некоторые слои общества и деловые круги не вполне согласны с последовательной политикой Меркель.
Пересмотр Германией курса в отношении России
В такой проверке реальностью есть и положительный момент: Германия избавилась от наивных ожиданий и после многих лет заблуждений уяснила, в чем заключаются интересы России. При этом долгосрочная цель сохраняется: поддержка стабильности и процветания в Европе. Нельзя и дальше пытаться «помочь России стать похожей на нас». Оглядываясь назад, мы понимаем, что эта политика не соответствовала целям Путина: защищать любой ценой сферу влияния Москвы, даже если это противоречит экономической логике и выгоде.
Сегодня налицо все основания для более прагматичного курса. Переосмысление германским политическим истеблишментом отношения к России прошло три этапа. Во-первых, отказ Дмитрия Медведева от второго президентского срока и возвращение Путина в 2012 г. разочаровали немецкую элиту, возлагавшую большие надежды на риторику Медведева о модернизации. Во-вторых, аннексия Крыма вызвала глубокий шок, заставивший германское внешнеполитическое ведомство переоценить политику Кремля и собственные предположения (т.е. растет осознание того, что российский президент совершенно иначе видит будущее европейского порядка). В-третьих, с ноября 2014 г. Германия приступила к третьему этапу разработки новой российской и восточной политики, отражающей изменившиеся условия, одновременно помогая Украине преодолеть последствия кризиса.
Пять важных моментов предопределят развитие событий в будущем.
Первый состоит в признании того, что Россия – не единственная страна на Востоке. Существуют также Украина, Белоруссия, Молдавия и другие постсоветские государства. Немцы, по сути, впервые рассматривают украинцев отдельно от россиян как народ, заинтересованный в европейской интеграции и разделяющий европейские ценности. Это по-своему всколыхнуло память о нацистских преступлениях в Европе: жертвами бесчеловечной кампании против Советского Союза были не только евреи и русские, но также украинцы, белорусы и многие другие народы. Такой взгляд подводит черту под восточной политикой Берлина последних двух десятилетий, которую можно охарактеризовать как «Россия превыше всего». Ей на смену приходят более сбалансированные отношения с другими постсоветскими странами. Следовательно, политика в отношении соседних с ЕС государств и, в частности, «Восточное партнерство» станет важнее для Германии – не в последнюю очередь потому, что Берлин заинтересован в стабилизации стран, являющихся непосредственными соседями Евросоюза.
Во-вторых, одна из мантр немецкой внешней политики заключалась в том, что мир и стабильность в Европе возможны только с Россией, но никак не против России. Теперь же немцы поняли, что в настоящий момент мира в Европе не может быть ни с Россией, ни против нее. Это означает, что Германия и другие страны Европейского союза должны иначе оценить риски. Им необходимо наращивать оборонный бюджет, чтобы защитить себя. В то же время среди политиков имеется четкий консенсус, что прямая военная поддержка Украины или интервенция ухудшат отношения с Москвой и не помогут в разрешении конфликта. Государствам Евросоюза придется разработать планы совершенствования самообороны с НАТО и без НАТО на случай различных жестких и мягких рисков безопасности. США продолжат играть важную роль в Европе в контексте альянса, но с их стороны заметно все меньше желания компенсировать ограниченные оборонные бюджеты стран – членов ЕС.
В-третьих, с учетом новых рисков безопасности подход Германии к отношениям с Россией в дальнейшем будет заключаться в «сотрудничестве там, где это возможно; снижении рисков и активной обороне там, где это необходимо», как выразился Карстен Фогт, в прошлом один из ведущих советников в области внешней политики. Это означает сочетание кооперации и сдерживания. Сотрудничество и взаимодействие с Россией всегда останется важной частью восточной политики Германии, но, как Меркель и Штайнмайер выяснили в последние месяцы, с российским руководством чрезвычайно трудно найти общий знаменатель, когда дело касается общих соседей. У немецких лидеров нет российских визави, которые были бы правомочны и заинтересованы говорить о том, как уменьшить урон. В то же время асимметричные войны на территории стран, являющихся и соседями Европы, российские пропагандистские кампании против многих государств – членов ЕС (в том числе и Германии) и нарастающая рецессия внутри России – угрозы европейской безопасности и стабильности, которые требуют новой реакции Берлина и Евросоюза.
Преимущественно внутренний экономический кризис в России видится особенно серьезной угрозой для стабильности. Вызван он не столько санкциями Евросоюза, сколько утратой рынками веры в способность Кремля реагировать на внутренние экономические и политические вызовы (в сочетании с растущей зависимостью экономики от падающих цен на нефть).
В-четвертых, с немецкой точки зрения, инструменты коллективной безопасности будут играть все более важную роль. Немцы исключают военное решение текущего конфликта. Нам придется заново договариваться с Россией о безопасности в Европе и совершенствовать инструменты, при помощи которых можно строить доверительные отношения. Но для Германии (и Евросоюза) это означает восстановление принципов Будапештского меморандума с акцентом на целостность границ, согласие с суверенитетом государств и отсутствие нового раздела Европы. Германия использует год председательства Сербии в ОБСЕ (2015 г.) и особенно собственное председательство в 2016 г. для укрепления роли этой организации в поддержании мира в Европе. Как указал министр иностранных дел Штайнмайер на совещании Совета министров ОБСЕ в декабре 2014 г., в краткосрочной перспективе Берлин воспользуется всеми имеющимися инструментами ОБСЕ для прекращения эскалации военных действий в Донбассе и обеспечения безопасности украинско-российской границы с помощью контактной группы и миссии мониторинга. В среднесрочной же перспективе ОБСЕ должна снова стать похожей на Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе: актуальным форумом для организации диалога, сотрудничества и принятия мер по укреплению доверия. ООН со своей стороны не может играть ключевую роль в этом конфликте, поскольку работа ее Совета Безопасности нередко блокируется его постоянными членами – Россией и США. Кроме того, было бы удивительно, если бы Москва согласилась на миротворческую миссию ООН, предполагающую размещение солдат из стран НАТО в непосредственной близости от российско-украинской границы.
Также возрастет роль НАТО как оборонительного альянса, призванного защищать своих членов от любых провокаций или угроз со стороны России и обеспечивать безопасность в соседних странах (также от имени государств, не входящих в альянс). В то же время Совет НАТО – Россия должен стать антикризисным форумом для общения, практического сотрудничества и выстраивания доверительных отношений, а также платформой для обмена между НАТО и ОДКБ.
В-пятых, Германии/ЕС придется заново определить свои интересы в Восточной Европе и научиться ориентироваться в новых условиях, установить, в каких областях сотрудничество с Россией возможно, а в каких нет. Это касается как Европы и наших общих соседей, так и остального мира. Целями остаются поиск совместного решения по Ирану, стабилизация обстановки в Сирии и Афганистане, а также борьба с исламистским террором. На этом фоне государства, соседствующие с Евросоюзом и Россией, становятся главной ареной столкновения и конфликта с Москвой. Интересы в этом регионе расходятся, хотя плодотворное сотрудничество в других местах возможно. В то время как Германия и ЕС стремятся к либерализации и демократизации таких стран, как Украина, Молдавия и Грузия, Россия хочет защищать свою сферу влияния и, похоже, предпочитает иметь вдоль своих границ непрозрачные и слабые государства.
Евразийский экономический союз (ЕАЭС) мог бы послужить инструментом взаимодействия между Брюсселем и Москвой. Но до тех пор, пока Россия будет рассматривать эту организацию в качестве протекционистского инструмента, направленного против стандартов Евросоюза и свободного рынка, трудно выработать общую позицию по зоне свободной торговли от Лиссабона до Владивостока. Не имеет смысла возрождать в рамках Евросоюз – ЕАЭС столь же бессмысленный инструмент, каким зачастую оказывались в недавнем прошлом саммиты ЕС – Россия. Нужна платформа для конкретных переговоров. Но для этого необходимо общее видение и планы.
Новое временное соглашение
Величайший вызов для обеих сторон – восстановить доверие и достичь нового временного соглашения. Целью правительства Германии не может быть новая Ялта. Это не сдерживание, основанное на очередном разделе Европы, а новые Хельсинкские договоренности, предусматривающие одинаковую безопасность для всех и признание суверенитета и границ каждого государства. Ялтинский тип соглашения еще больше изолирует Россию, ускорит ее экономический упадок и превратит наше общее окружение в хрупкую и опасную зону – едва ли это в интересах Германии. С другой стороны, отстаивание ценностей Хельсинкского акта будет отражать реалии XXI века, способствовать экономическому развитию и взаимозависимости в Европе, обеспечивать безопасность для всех и свободу передвижения.
Быть может, именно этого больше всего и боится нынешнее российское руководство: открытое общество и свободный обмен людьми, идеями и товарами. Для российских граждан это, вероятно, куда более привлекательно, чем экономический упадок, снижение благосостояния и безопасности на родине и в Европе.
Первый шаг для достижения этих целей – выполнение Минского соглашения. Москве, Киеву и сепаратистам следует предпринимать конкретные и видимые шаги для деэскалации конфликта на востоке Украины. Это означает отвод тяжелых вооружений с обеих сторон, четкую демаркацию границ сепаратистских регионов, размещение международных наблюдателей по обе стороны новой границы и прекращение поставки российских вооружений сепаратистам. Временное замораживание конфликта и сохранение Украиной нейтрального статуса по отношению к НАТО – приемлемые условия, если Москва прекратит свою асимметричную войну и военную помощь мятежникам. Все это могло бы положить конец второму и третьему этапу санкций, введенных как реакция на российские действия на востоке Украины. Конкретные и видимые шаги по деэскалации дали бы возможность укрепить или выстроить платформу для обсуждения будущего безопасности в Европе с Россией, а не наоборот. Принципы, которые должны лежать в основе всех нынешних переговоров, определены в Будапештском меморандуме 1994 г.: территориальная целостность и суверенитет Украины.
В давно ушедшем прошлом, в годы холодной войны, важными факторами укрепления доверия было сотрудничество в экономике и особенно энергетике. Сегодня они снова могли бы улучшить отношения в контексте консультаций с Евразийским экономическим союзом. Но без ясно выраженной готовности Москвы снизить градус противостояния на востоке Украины и прекратить провокации в других странах, которые являются нашими общими соседями, экономическое сотрудничество останется ограниченным. Растущая политизация и секьюритизация всех областей германо-российских отношений знаменуют конец восточной политики, проводившейся Германией после холодной войны. Возврат к практике отношений «как раньше» невозможен для обеих сторон. Но общей целью должна стать выработка прагматичного решения по Украине и новая модель для ЕС и России. Только это принесет мир, безопасность и благополучие во все регионы Европы.
