У законодательства о свободе печати в России ныне юбилей. Пятнадцать лет назад, 12 июня 1990 года, Верховный Совет СССР принял Закон «О печати и других средствах массовой информации (СМИ)», в котором формально воплотилась политическая воля руководства страны к установлению гласности и отказу от репрессий в отношении журналистов. В 1991-м эти принципы были закреплены в Законе РФ «О средствах массовой информации».
Свобода СМИ – ровесница перемен, происходивших в стране в те годы, их самое зримое и яркое проявление. В начале 1990-х годов средства массовой информации не только отражали, но и в значительной степени формировали надежды и ожидания людей. Однако противоречие между заявленными целями развития и реальным благосостоянием населения, осознание того, что ставший ориентиром западный мир не готов воспринимать Россию как равноправного участника своего сообщества, довольно скоро породили разочарование в демократических либеральных ценностях. Граждане видели, как самые громкие разоблачения, появлявшиеся в средствах массовой информации, оставались без последствий, а частная жизнь превращалась в предмет нездорового интереса. В условиях резко обострявшейся конкуренции за аудиторию рынок одерживал над незащищенной духовностью одну победу за другой. Свободное волеизъявление оказалось беспомощным перед техникой черного пиара и информационными злоупотреблениями, а сам принцип свободы слова и массовой информации, слишком часто используемый как индульгенция на вседозволенность, во многом утратил свое значение.
Согласно замерам общественного мнения, проведенным компанией ROMIR-Monitoring, больше половины россиян полагают, что в стране есть свобода слова, а вот 80 % опрошенных журналистов считают иначе («Известия». 2005. 7 апр.). Вместе с тем граждане, недовольные конкретными проявлениями свободы прессы, в своем большинстве считают введение цензуры целесообразным (с этим, правда, категорически не согласны свыше 60 % опрошенных журналистов).
Рассматривать ситуацию с российскими СМИ исключительно как следствие действий «сверху» было бы большим упрощением. Она во многом отражает изменения внутри самого общества. В силу бурных событий начала прошлого и нынешнего столетий представление о свободе деятельности СМИ как об одной из осей координат, позволяющих отслеживать положение политического маятника в России, «сместилось». Журналистам же оказывалось все сложнее балансировать на грани между добросовестным пользованием и злоупотреблениями (недопустимыми согласно ст. 4 Закона РФ «О средствах массовой информации») свободой прессы.
СВОБОДА ПРЕССЫ КАК ЗЕРКАЛО РУССКИХ РЕВОЛЮЦИЙ
Опыт революционных потрясений в России показал, что свобода прессы имеет огромный деструктивный потенциал. В свое время его успешно использовали для ниспровержения царского и образовавшегося на его обломках буржуазного режимов. Сложившаяся затем система тотального контроля исключала наличие свободы слова, что привело к невиданной концентрации власти. Однако идеологическое и жесткое партийно-государственное управление средствами массовой информации лишило обслуживаемую ими политическую систему способности адаптироваться к изменениям, происходившим внутри страны и за ее пределами. Переворот, связанный со снятием цензуры в СМИ, сопоставиЂм по последствиям с перезагрузкой системы компьютера. Отказ от прежних ценностей и переосмысление истории привели к «переформатированию» общественного сознания.
Однако генетическая предрасположенность российской чиновничьей касты к репрессиям и мздоимству заставила политиков не только провозгласить приверженность свободе печати как основной демократической ценности, но и заняться созданием законодательного инструмента, позволяющего сохранить свободу прессы независимо от состояния других прав и свобод. Действуя как автономная система жизнеобеспечения, Закон РФ «О средствах массовой информации» формирует правовые механизмы, направленные на то, чтобы редакции и журналисты имели максимальные возможности для независимой профессиональной деятельности. Вместе с тем отождествление свободы прессы с неуправляемостью средств массовой информации вызывает настороженное отношение со стороны политического класса, который инстинктивно опасается слишком частых «перезагрузок» народного сознания, способных поставить под вопрос легитимность его полномочий.
Свобода слова, свобода массовой информации и запрет цензуры – базовые ценности, закрепленные в ст. 29 Конституции РФ, – стали частью правовых стандартов современной России (acquis russe). Российская модель реализации свободы слова вышла из эпохи гласности времен СССР и складывалась в условиях жесткого противостояния между исполнительной властью во главе с президентом Борисом Ельциным и враждебным ему коммунистическим большинством высшего законодательного органа. В ситуации политического соперничества между ветвями власти, вылившегося в тотальное неприятие реформистских устремлений правительства большинством законодателей и в открытую конфронтацию в октябре 1993 года, СМИ получили относительную самостоятельность. Они превратились в своеобразный центр силы, способный склонить чашу весов в ту или другую сторону.
Политика – это еще и искусство символических жестов, которые благодаря средствам массовой информации приобретают известность или, наоборот, проходят незамеченными. Картинка в телевизоре, увиденная миллионами, способна подменить собой реальные события. Ее эмоциональное воздействие превосходит по своей силе многие пространные аналитические статьи и исследования, публикуемые даже в наиболее уважаемых печатных изданиях. На этапе собирания государства, рассыпавшегося на региональные вотчины, контроль над телевизионной картинкой означал контроль над государством.
Оппозиционные центральной власти, частные медиаимперии стали восприниматься как угроза и вызов информационной безопасности страны. А средства, использованные для устранения этой угрозы, заставили вновь заговорить об особенностях правового регулирования деятельности СМИ и нерушимости принципа свободы прессы в условиях современного общества.
РОССИЙСКИЕ ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СМИ
Первоначальный этап развития законодательства о средствах массовой информации был связан со стремлением привить идею свободной прессы к древу российской государственности, блюстители которой привычно рассматривали прессу как часть своей идеологической машины. Становление независимой от власти печатной и электронной прессы, ее успешное развитие оказались шоковой терапией для бюрократии, у которой ушли годы на то, чтобы приспособиться к изменившемуся порядку вещей. От удушающей бюрократической регламентации прессу оберегало законодательство, четко определившее параметры обретения и сохранения свободы от государственного вмешательства в профессиональную деятельность СМИ.
С 1995-го развитие российского законодательства о средствах массовой информации двинулось в направлении, традиционном для современных демократий. Имеется в виду стремление регламентировать участие СМИ в гражданском обороте (совокупность всех юридических сделок, совершаемых членами данного гражданского общества. – Ред.) через законодательство о рекламе, а также регулировать деятельность прессы не более чем это требуется для пресечения правонарушений в современном демократическом обществе. Большинство поправок и дополнений, внесенных в текст Закона РФ «О средствах массовой информации», имели целью предотвратить использование свободы массовой информации для совершения правонарушений, в том числе и в ходе избирательных кампаний.
Нынешний modus vivendi государства и СМИ лишь частично опирается на правила, зафиксированные в законодательстве. Неписаные законы политической корректности лимитируют деятельность средств массовой информации куда в большей степени. Впрочем, говорить о СМИ как о чем-то однородном неверно. Так, заметно отличаются юридические режимы печатных и основных электронных СМИ. Иностранцы, к коим приравниваются россияне, имеющие двойное гражданство, а также российские юридические лица с долей иностранного участия свыше 50 % не могут выступать учредителями или владельцами определенных видов средств массовой информации. Это касается теле- и видеоканалов, вещание которых охватывает территорию большинства субъектов Российской Федерации или территорию, где проживает более половины населения страны. Подобных ограничений на создание печатных СМИ не существует. На уровне закона это различие обусловлено стремлением обеспечить государственный суверенитет и национальную юрисдикцию над общедоступными информационными потоками.
Кроме того, положение вещателя более уязвимо по сравнению с другими участниками информационного процесса. В силу новой редакции ст. 32 Закона «О средствах массовой информации», предусмотренной Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ, аннулирование лицензии на вещание производится решением выдавшего ее органа. Деятельность же по созданию и выпуску изданий и программ может быть прекращена извне только решением суда, принятым по иску регистрирующего органа в порядке гражданского судопроизводства. Регистрирующий орган не может самостоятельно закрыть средство массовой информации. Он должен действовать через суд, доказывая наличие у него законных оснований в ходе состязательной процедуры.
В период проведения избирательных кампаний регистрирующий орган в соответствии со ст. 16.1. Закона «О средствах массовой информации», введенной Федеральным законом от 29.06.2004 № 58-ФЗ, наделяется правом ходатайствовать перед судом о приостановлении деятельности СМИ на срок до момента окончания голосования. Но данное полномочие, несмотря на его грозный характер, трудно реализуемо, так как для его применения необходимо как повторное нарушение, так и наличие действующего решения суда о привлечении СМИ к административной ответственности за нарушение закона о выборах. Тем не менее не раз случалось, что триумф воли творил чудеса.
В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ прекращение деятельности того или иного средства массовой информации не обязательно требует введения чрезвычайного положения; это может произойти и в результате распространения через это СМИ экстремистских материалов либо выявления в его деятельности признаков экстремизма. В последнем случае право направить предупреждение имеет не только регистрирующий орган, но также и федеральный орган исполнительной власти в сфере печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций, а также генеральный прокурор РФ или подчиненные ему прокуроры. Гарантией от административного произвола служит право обжаловать предупреждение в суде.
Но если предупреждение не обжаловано в суде и не признано судом незаконным, или если соответствующие нарушения не устранены в установленный им срок, то оно считается действующим. Таким образом, предупреждение превращается в дамоклов меч. Если в течение года со дня вынесения предупреждения выявятся новые факты, свидетельствующие о наличии признаков экстремизма в деятельности данного средства массовой информации, то они будут рассматриваться как повторное нарушение. А уже тогда деятельность этого СМИ подлежит прекращению в порядке, оговоренном Федеральным законом «О противодействии экстремистской деятельности».
Изменения, внесенные в законодательство о средствах массовой информации, можно сравнить со снежной массой, угрожающей сходом лавины, способной перекрыть движение. Своеобразным противовесом такому развитию событий является постановление пленума Верховного суда РФ от 24 февраля 2005 года № 3. Оно предоставило новые руководящие разъяснения судам по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц. Ссылаясь на позицию Европейского суда по правам человека при толковании ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, оно предписывает нижестоящим судам проводить различие между утверждениями о поддающихся проверке фактах и оценочными суждениями, которые, как выражение субъективных взглядов ответчика, не могут быть проверены на предмет соответствия действительности в рамках гражданского иска. Как считает Верховный суд, требование доказать, что те или иные оценочные суждения, мнения и убеждения соответствуют действительности, вступает в противоречие с конституционным правом, в соответствии с которым никто не может быть принужден ни к выражению своего мнения или взглядов, ни к отказу от них (п. 3 ст. 29 Конституции РФ). С учетом автономности судебной системы по отношению к другим ветвям власти данное постановление призвано предотвратить нецелевое использование законодательства, направленного на борьбу с терроризмом.
ОБЩЕСТВЕННОЕ ТЕЛЕВИДЕНИЕ КАК ПАНАЦЕЯ
Опасение, что национальные телевизионные каналы станут манипулировать общественным мнением, обусловливает постоянные стремления изменить наш телевизионный ландшафт и подпитывает дискуссию об общественном телевидении в России.
По данным Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям, российское телевизионное пространство не отличается большим разнообразием. Только 43,2 % граждан могут принимать пять и более программ. Формирование общедоступного пакета программ федеральных, региональных и местных каналов, решение проблем дистанционного образования, устранение информационного неравенства при том, что действующие в региональных распределительных сетях теле- и радиопередатчики и антенно-фидерные тракты выработали свой ресурс, – всё это требует внятной государственной политики.
Концентрация преобладающих информационных ресурсов в руках государства является своеобразной форой в пользу власть имущих, но она явно наносит ущерб многопартийности и плюрализму. В 2002-м по инициативе Союза журналистов России был разработан и даже внесен на рассмотрение в Государственную думу проект Закона «Об общественном телерадиовещании». Однако он не рассмотрен и по сей день.
Между тем развитие Интернет-вещания и современных способов интерактивного взаимодействия грозит в скором времени превратить в анахронизм нынешнюю национальную систему средств массовой информации – замкнутую, громоздкую, не рассчитанную на конкурентов в виртуальной реальности.
Принадлежащие государству органы вещания и информационные агентства необходимо реформировать путем изменения их статуса так, чтобы обеспечить их беспристрастность и профессиональную независимость. В соответствии с Софийской декларацией ЮНЕСКО 1997 года и многочисленными решениями Совета Европы законодательство в области вещания должно способствовать становлению организаций общественного вещания, и прежде всего путем трансформации государственных телерадиокомпаний. Однако откликнуться на этот призыв должным образом Россия с ее суженной законодательной базой в сфере СМИ пока не в состоянии.
