15 декабря 1991 г. госсекретарь США Джеймс Бейкер прибыл в Москву, погрузившуюся в политический хаос, чтобы встретиться с российским лидером Борисом Ельциным, пытавшимся в то время перехватить власть у своего заклятого противника президента СССР Михаила Горбачёва. Ельцин только что сделал шокирующее заявление: он вместе с лидерами Белоруссии и Украины собирается распустить Советский Союз. Их целью было превратить Горбачёва в президента несуществующей страны.
Тогда это казалось отличным решением, и ещё через десять дней им удалось добиться своего. Горбачёв ушёл в отставку, а Советский Союз прекратил существование. Однако долгосрочные последствия сложнее осознать.
Ещё до ельцинского гамбита Бейкера тревожило желание некоторых советских республик стать независимыми, что могло привести к кровопролитию. 19 ноября 1991 г. он спросил Александра Яковлева, одного из советников Горбачёва, вызовет ли выход Украины из состава СССР насильственное сопротивление России. Яковлев был настроен скептически и ответил, что на Украине живет 12 млн русских, «многие состоят в смешанных браках», «так что о какой войне может идти речь». «Об обычной войне», – просто ответил Бейкер.
Когда Ельцин повысил ставки, призвав к полному разрушению Советского Союза, у Бейкера появился новый страх. Что случится с огромным советским ядерным арсеналом после распада централизованной системы управления и контроля? Он говорил своему боссу, президенту Джорджу Бушу-старшему, что распадающаяся империя «с тридцатью тысячами единиц ядерного оружия представляет невероятную опасность для американцев, и они призовут нас к ответу, если мы не отреагируем». Целью визита Бейкера в декабре 1991-го было выяснить, кто после роспуска СССР сохранит власть и будет принимать решение о ядерных пусках и как может быть передан этот судьбоносный приказ. Прибыв в Москву, он сразу перешёл к делу. Но даст ли Ельцин ответы на эти вопросы?
Примечательно, что президент России всё ему рассказал. Открытость Ельцина была частью гамбита с целью заручиться поддержкой Соединённых Штатов в борьбе с Горбачёвым и добиться финансовой помощи. Но это было и сигналом, что он хочет перезапустить отношения Москвы с Западом на основе открытости и доверия. Ельцин и Бейкер вскоре начали работать в тандеме, чтобы после распада СССР возникло только одно ядерное государство – Россия.
Это сотрудничество пережило проигрыш Буша на выборах в 1992 году. Ельцин продолжил взаимодействовать с президентом Биллом Клинтоном, министрами обороны США Лесом Аспеном, Уильямом Перри и Стробом Тэлботом, главным советником Клинтона по России, над тем, чтобы советское ядерное оружие в Белоруссии, Казахстане и прежде всего на Украине было уничтожено или перевезено в Россию. На саммите в 1997 г. Ельцин даже спросил Клинтона, могут ли они перестать постоянно держать руку на ядерной кнопке: «Что, если мы перестанем всё время держать палец на кнопке?» «Если мы всё сделаем правильно в ближайшие четыре года, возможно, нам не придётся больше думать об этой проблеме», – ответил Клинтон.
Однако к концу 1990-х гг. доверие исчезло. Владимир Путин, которого Ельцин выбрал своим преемником, особо не распространялся о своих намерениях в беседах с Клинтоном и Тэлботом в 1999 году. Вместо того чтобы поделиться протоколами ядерных пусков, Путин мастерски доказал необходимость более жёсткой политики Кремля, описав печальные последствия уменьшения российского влияния: в бывших советских регионах, сказал он, террористы играют в футбол отрубленными головами заложников.
Как позже отмечал Путин, «запустив “парад суверенитетов” (термин, обозначающий стремление советских республик к независимости в 1990‒1991 гг.), Россия сама способствовала развалу СССР», что открыло возможности для ужасающего беззакония. По его мнению, Москва должна была окопаться внутри Союза и за рубежом, вместо того чтобы отходить в сторону, пока страны бывшего советского блока в поисках выгоды переходили на сторону Запада. «Мы бы избежали многих проблем, если бы так поспешно не ушли из Восточной Европы», – говорил он.
Став президентом, Путин начал сворачивать с пути демократизации ельцинской эпохи и сотрудничества с Вашингтоном. Хотя и случались эпизоды в духе начала 1990-х гг. – выражение сочувствия и поддержки после терактов 11 сентября 2001 г., ядерное соглашение 2010 г. – общий тренд стал негативным. Отношения достигли рекордно низкого уровня во время конфликтов России с Грузией в 2008-м и с Украиной в 2014 году. С 2016 г. они ухудшились ещё больше из-за российских кибератак на американский бизнес, политические институты и выборы.
Почему отношения Москвы и Вашингтона настолько испортились? Ход истории редко обусловлен какой-то одной причиной, нынешний упадок отношений – кумулятивный продукт американской и российской политики за определённый период времени.
Само по себе расширение было оправданной реакцией на геополитическую ситуацию 1990-х годов. Североатлантический блок к тому времени уже расширялся несколько раз. Учитывая, что страны бывшего советского блока активно стремились в альянс, решение пустить их нельзя считать беспрецедентным или необоснованным.
Неразумно было расширять альянс, не учитывая геополитические реалии. Чем ближе инфраструктура НАТО – базы, войска и, главное, ядерное оружие – пододвигалась к Москве, тем больший политический урон наносился сотрудничеству с Россией. Некоторые американские политики понимали проблему и предлагали поэтапное расширение, чтобы минимизировать ущерб. Многообещающая альтернативная модель позволила бы избежать новых разграничительных линий в Европе, но в Вашингтоне её не поддержали.
Победу праздновали сторонники универсального подхода. Ошибка Вашингтона заключалась не в расширении НАТО, а в том, как это было сделано – в результате недовольство Москвы максимально обострилось и спровоцировало ответную реакцию. В 2014 г. Владимир Путин обосновывал захват Крыма тем, что это был необходимый ответ на «размещение инфраструктуры НАТО у наших границ».
Холодные войны обычно длятся долго, поэтому оттепели особенно ценны. Ни одна из сторон не использовала оттепель 1990-х гг. по максимуму. Сегодня, когда США и Россия конфликтуют из-за санкций, кибератак и других вопросов, мы понимаем, что выбор, сделанный 30 лет назад, имеет долгосрочные последствия. Страны по-прежнему обладают более чем 90% ядерных боеголовок в мире и способны уничтожить практически всё живое на планете. При этом они разрушили почти все двусторонние соглашения по контролю над вооружениями и не хотят заменить их новыми.
Понимание упадка американо-российских отношений и того, как этому способствовало расширение НАТО, поможет Соединённым Штатам лучше управлять долгосрочным стратегическим соперничеством в будущем. Как показали 1990-е гг., то, как Вашингтон ведёт соперничество, оказывает не менее глубокое воздействие, чем оно само по себе.
Что пошло не так
Чтобы понять, что пошло не так в американо-российских отношениях, нужно выйти за рамки привычного бинарного подхода, когда расширение НАТО оценивают как хорошее или плохое явление, и сосредоточиться на том, как рос альянс. После краха советской власти в Европе (в ответ на просьбы стран, вышедших из-под влияния Москвы и желавших самостоятельно выбирать, в какой союз входить) НАТО в результате многочисленных расширений раздулась до 30 стран, где в совокупности проживает около миллиарда человек.
Новые исторические свидетельства показывают: американские лидеры были настолько зациклены на расширении НАТО в выбранной ими манере, что не задумывались ни о рисках этого пути, ни о том, какие действия, зачастую наносящие урон ей самой, станут результатом западной политики. Иными словами, расширение было обоснованным, проблема в том, как оно реализовывалось.
Хотя НАТО – альянс множества стран, в основном он отражает точку зрения США, когда речь заходит о гарантиях статьи 5 Североатлантического договора – обещание рассматривать нападение на одну страну-участницу как нападение на всех. Поэтому превалировал американоцентричный универсальный подход, хотя других членов тревожила географическая проблема: чем ближе границы альянса подходят к России, тем выше риск, что расширение сведёт на нет новое сотрудничество с Москвой и поставит под угрозу прогресс в сфере контроля над вооружениями.
Скандинавские члены альянса, такие как Норвегия, осознавали особенности соседства с СССР и в предыдущие десятилетия мудро придерживались более гибкого подхода к членству в НАТО. Норвегия, единственная страна из изначальных участниц альянса, имевшая границу с Советским Союзом, решила не размещать у себя иностранные базы или иностранные войска в мирное время, а также полностью исключила присутствие ядерного оружия на своей территории или в портах. Всё это было сделано во избежание долгосрочных трений с Москвой. Такой подход мог бы стать моделью для стран Центральной и Восточной Европы, а также Балтии, которые тоже расположены вблизи России, но не контролируются ею. Некоторые политики и тогда осознавали эту динамику и выступали за поэтапный приём новых союзников в рамках так называемого «Партнёрства ради мира» (ПРМ) – программы, запущенной в 1994 г., чтобы позволить нечленам НАТО в Европе и постсоветским государствам сотрудничать с альянсом.
Но американские привычки плюс трагические решения Ельцина, приведшие к кровопролитию в Москве в 1993 г. и в Чечне в 1994-м, укрепили позиции тех, кто утверждал: Вашингтону не нужно поэтапное расширение, чтобы регулировать отношения с Россией. Наоборот, Соединённые Штаты должны проводить политику сдерживания и после холодной войны. К середине 1990-х гг. фраза «ни на один дюйм», изначально сигнализировавшая, что юрисдикция НАТО не сдвинется ни на один дюйм на восток, обрела противоположное значение: ни одна территория не может быть вне пределов полноправного членства и, кроме того, нет никаких ограничений для размещения инфраструктурных объектов альянса. Всё это происходило, как раз когда Ельцин болел, а Путин поднимался по политической карьерной лестнице. Но американские власти действовали настойчиво, даже понимая, как подчёркивал Тэлбот в заметках о роли НАТО в прекращении насилия в Боснии, что «большие мальчики в Москве», хотя и «не блещут умом», но «вполне могут нанести вред».
Пересечение черты
Чтобы разобраться в крахе американо-российских отношений, нужно вернуться к периоду, когда всё шло правильно, – к девяностым годам. В этом случае дьявол действительно в деталях – в частности, в трёх решениях, которые Вашингтон принял касательно расширения НАТО: одно при Буше и два при Клинтоне. В сумме они исключили иные варианты европейской безопасности.
Первое решение давнее. К 24 ноября 1989 г., через две недели после неожиданного падения Берлинской стены, Буш уже ощущал тектонический масштаб грядущих перемен. Пока протестующие одно за другим свергали правительства в странах Центральной и Восточной Европы, ему становилось ясно, что новые лидеры региона выйдут из Варшавского договора – принудительного военного альянса с Советским Союзом. И что тогда?
По официальным данным, Буш поднял этот вопрос в беседе с премьер-министром Великобритании Маргарет Тэтчер: «Что, если восточноевропейские страны захотят покинуть Варшавский договор? НАТО должна остаться». Тэтчер в ответ высказала удивительную идею: она предлагала «сохранить Варшавский договор». По данным британских архивов, она считала договор важным прикрытием для Горбачёва на фоне унижения из-за распада СССР. Она также отговаривала Буша от публичных заявлений в поддержку независимости прибалтийских республик, потому что не стоило ставить под вопрос границы в Европе.
Но убедить Буша ей не удалось. Его смущала идея связывать Восточную Европу Варшавским договором на неопределённый срок. Запад «не может заставить страны остаться против их воли», Буш предпочитал решить проблему, продвигая НАТО за линию холодной войны.
Министр иностранных дел ФРГ Ганс-Дитрих Геншер позже предлагал ещё один вариант: объединить НАТО и Варшавский договор в «составную систему общей, коллективной безопасности», в рамках которой «оба альянса в итоге растворятся». Бывшие диссиденты из Центральной Европы готовы были пойти ещё дальше, предлагая полную демилитаризацию региона.
Все эти варианты Буш предал анафеме, поскольку не хотел никакого растворения НАТО, а вместе с ним – и утраты лидирующей роли Соединённых Штатов в европейской безопасности. Однако в 1990 г. у Горбачёва ещё были рычаги воздействия. Благодаря победе Советского Союза над нацистами во Второй мировой войне сотни тысяч советских военнослужащих были дислоцированы в Восточной Германии, и СССР имел законное право их там сохранить. Объединение Германии было невозможно без разрешения Горбачёва. А у советского лидера был ещё один источник силы – общественное мнение.
Разделённая Германия как передовая холодной войны имела наибольшую в мире концентрацию ядерного оружия на квадратный километр. Ядерные арсеналы в ФРГ должны были сдерживать советское вторжение, поскольку обычными вооружениями НАТО было трудно остановить масштабное наступление. В случае провала сдерживания применение ракет превратило бы сердце Европы в необитаемую зону – ужасающая перспектива для немцев, для которых ставки в игре были гораздо выше, чем для других членов альянса, так как они находились на передовой. Поэтому, если бы Горбачёв предложил немцам обменять ядерное оружие на советское согласие с объединением, значительное большинство с радостью было бы «за». Кроме того, в 1990 г. в ФРГ проходили выборы. Канцлеру Гельмуту Колю приходилось прислушиваться к настроениям избирателей в вопросах объединения и ядерного оружия. Как отмечал тогда помощник Бейкера Роберт Зеллик, если бы перед выборами Коль решил дать сигнал о готовности заплатить требуемую Москвой цену, какой бы она ни была, а немцы вместе с СССР начали бы работать над объединением, НАТО тем самым «похоронили бы». Это давало возможность Москве подорвать существующий уклад трансатлантических отношений.
Госдепартамент США провёл 2 февраля 1990 г. консультации с властями ФРГ о том, как действовать в такой деликатный момент и что НАТО будет делать после холодной войны, например «расширит территориальный охват на Восточную Европу». Геншер негативно отнёсся к такой идее, так как был убеждён: Москва не разрешит объединение, если подобное расширение не будет полностью исключено. Но Буш и его Совет по национальной безопасности не сомневались, что смогут искусно продвинуть НАТО на восток, следуя, по сути, как раз скандинавской стратегии, хотя об этом и не говорили вслух. Иными словами, путём ограничения возможностей альянса на территории Восточной Германии после объединения страны и её присоединения к Североатлантическому блоку.
Однако спустя неделю Бейкер, оказавшийся не в курсе новых идей Белого дома из-за постоянных поездок, ненамеренно пересёк границы дозволенного, предложив Горбачёву печально известную гипотетическую сделку в духе Геншера, а не Буша: «Что, если Горбачёв разрешит продолжить объединение Германии, а Вашингтон согласится “ни на дюйм не продвигать юрисдикцию НАТО на восток в сравнении с нынешними границами”?» Вскоре Бейкеру пришлось отказаться от этой формулировки, поскольку он понял, что у Буша другая позиция. Через несколько недель Бейкер говорил союзникам, что использованный им термин «юрисдикция НАТО» «вносит путаницу» и, возможно, «его следует избегать в будущем». Это означало, что НАТО в итоге будет двигаться на восток при особом статусе Восточной Германии, которая станет в Европе единственной зоной, гарантированно свободной от ядерного оружия.
Таким образом, ограничив инфраструктуру НАТО в Восточной Германии и играя на экономической слабости Москвы, Буш сместил внимание Горбачёва: вместо вывода ядерного оружия с территории ФРГ – экономические бонусы за разрешение объединения Германии. В обмен на миллиарды дойчмарок в виде различных форм помощи советский лидер позволил Германии объединиться, а восточным регионам страны 3 октября 1990 г. войти в НАТО. Так он фактически разрешил альянсу преодолеть границу времён холодной войны.
К 11 октября 1991 г. Буш задумался о более амбициозных целях. Он спросил тогдашнего генсека НАТО Манфреда Вёрнера, можно ли распространить усилия альянса по созданию связующей организации для Центральной и Восточной Европы на «включение стран Балтии». Настрой Буша был очевиден, и Вёрнер не стал с ним спорить. «Да, если страны Балтии захотят присоединиться, это нужно приветствовать», – ответил он.
Никаких гарантий второго уровня
В декабре 1991 г. Советский Союз прекратил существование. Вскоре ушёл и Буш, проиграв Клинтону на президентских выборах в 1992 году. К середине 1993 г., когда новый президент собрал команду, гиперинфляция и коррупция уже ослабили перспективы демократии в России. Более того, вскоре Борис Ельцин принял ряд трагических решений, поставивших под сомнение способность страны трансформироваться в мирного демократического соседа для новых государств вблизи своих границ.
В октябре 1993 г., вступив в конфликт с противниками реформ в Верховном Совете, Ельцин отдал приказ обстрелять танками здание парламента. В результате столкновений погибли около 145 человек, 800 были ранены. Несмотря на конфликт, а возможно, из-за него, экстремистские силы продемонстрировали хорошие результаты на следующих парламентских выборах. 12 декабря 1993 г. победу одержала Либерально-демократическая партия России, которая не была «ни либеральной, ни демократической, а по всем признакам фашистской», как выразился историк Сергей Радченко.
Некоторое время многообещающие встречи «друга Билла» и «друга Бориса» отвлекали внимание от тревожных событий. Два лидера выстроили наиболее тесные отношения, когда-либо существовавшие между американским президентом и российским руководителем, Клинтон совершил больше визитов в Москву, чем другие президенты США до и после него.
Но Клинтон в то же время должен был реагировать на просьбы стран Центральной и Восточной Европы, которые стремились в НАТО. В январе 1994 г. он запустил новый план европейской безопасности, позволяющий этим странам двигаться к членству в альянсе, не вызывая при этом антагонизма Москвы. Это было «Партнёрство ради мира», идею которого предложил родившийся в Польше генерал Джон Шаликашвили, глава Объединённого комитета начальников штабов, и его советники. Этот план напоминал скандинавскую стратегию, но в более крупных масштабах.
Связь между ПРМ и членством в НАТО намеренно была нечёткой, но идея заключалась в том, что будущие участники альянса с помощью контактов между военными, совместной подготовки и операций могут начать путь к полноценному членству и гарантиям по пятой статье. Эта стратегия предполагала компромисс, приемлемый для ключевых игроков – даже для Польши, которая стремилась к полноценному членству и не хотела ждать, но понимала, что нужно следовать указаниям Вашингтона.
Кроме того, ПРМ не прочерчивало границы между странами, имеющими гарантии защиты по пятой статье, и всеми остальными. Напротив, страны могли вступить в партнёрство, а затем двигаться вперёд подходящими темпами. Это означало, что ПРМ распространялось на постсоветские государства, включая Украину, хотя они вряд ли имели возможность стать членами НАТО. Как сформулировал Клинтон в беседе с канцлером Колем 31 января 1994 г., «Украина – стержень всей идеи». Президент добавил, что будет катастрофой, «если Украина распадётся из-за влияния России или действий националистов внутри самой Украины». «Одна из причин, почему все бывшие страны Варшавского договора готовы поддержать ПРМ, оно обеспечит пространство для Украины», что невозможно в рамках НАТО, продолжил Клинтон.
Гениальность ПРМ заключалась в том, что оно уравновешивало конкурирующие интересы и даже открывало двери для России, которая в итоге могла присоединиться к партнёрству. Клинтон позже отмечал в беседе с генсеком НАТО Хавьером Соланой, что ПРМ «оказалось более значительной идеей, чем мы ожидали, – с большим количеством стран и более существенным сотрудничеством. Оно переросло в нечто значимое само по себе».
Противники ПРМ в администрации Клинтона утверждали, что, заставив страны Центральной и Восточной Европы ждать полноценных гарантий по пятой статье, партнёрство де-факто дало Москве право вето на то, когда, где и как НАТО будет расширяться. Они предлагали расширять альянс максимально быстро, принимая достойные новые демократии. В конце 1994 г. Ельцин дал в руки критикам ПРМ дополнительные аргументы, приняв решение о проведении, как он сам считал, точечной акции против сепаратистов в Чечне. На самом деле он начал жестокий, длительный и кровопролитный конфликт.
Страны Центральной и Восточной Европы ухватились за этот конфликт, чтобы доказать: они могут стать следующими, если Вашингтон и НАТО не защитят их в соответствии с пятой статьёй. В администрации Клинтона возник новый термин – «неосдерживание». Этот подход оказал влияние на Клинтона, так же как и его отношения с президентами Польши и Чехии Лехом Валенсой и Вацлавом Гавелом.
Играл роль и внутриполитический прессинг. На промежуточных выборах в ноябре 1994 г. Республиканская партия получила большинство в Сенате и Палате представителей. Избиратели одобрили расширение НАТО как часть программы республиканцев «Контракт с Америкой». Клинтон хотел выиграть второй срок в 1996 г., и результаты промежуточных выборов повлияли на его решение отказаться от варианта расширения через индивидуализированный постепенный процесс с использованием ПРМ. Он одобрил универсальный подход к расширению, который предусматривал полноценные гарантии с самого начала. В соответствии с этой стратегией Североатлантический блок в декабре 1994 г. выпустил коммюнике, в котором прямо заявлялось: «Мы ожидаем и будем приветствовать расширение НАТО, которое охватит демократические страны на востоке». Ельцин, понимая значение этих слов, был взбешён.
Госдепартамент отправил в миссию США при НАТО текст документа, который, «как полагают в Соединённых Штатах, должен возникнуть по результатам внутренних дискуссий в альянсе о расширении». В тексте говорилось, что «безопасность должна быть равной для всех союзников» и не будет «никаких гарантий безопасности второго уровня» – т.е. поэтапного членства и ограничений размещения инфраструктуры. После этого ПРМ продолжало существовать, но утратило актуальность.
Смена подходов чуть не довела главу Пентагона до отставки. По мнению Перри, прогресс в контроле над вооружениями был поразительным. Ядерная супердержава распалась, но на руинах возникло только одно государство, обладающее ядерным оружием. Другие постсоветские государства подписали Договор о нераспространении ядерного оружия. Ни одна боеголовка не сдетонировала. Появились новые соглашения о гарантиях и прозрачности, касающиеся количества и местонахождения боеголовок.
Перри остался, но позже сожалел, что «не боролся более эффективно за то, чтобы решение по НАТО было отложено». В 2015 г. он писал: «Спуск по скользкому склону, полагаю, начался с преждевременного расширения НАТО», и «потери от членства стран Восточной Европы оказались даже тяжелее, чем я опасался». В Москве, естественно, сразу же посчитали, что ПРМ было уловкой, хотя на самом деле это не так.
Издержки на каждый «дюйм» расширения
Значимость смены подходов Клинтона стала понятна со временем. В ходе своей первой поездки в Европу в качестве президента в январе 1994 г. он спросил лидеров НАТО: «Почему мы должны прочерчивать новую линию в Европе лишь немного дальше на востоке?» В результате «демократическая Украина» окажется на неверной стороне. Партнёрство – лучший ответ, потому что оно откроет дверь, но одновременно даст США и их союзникам по НАТО «время, чтобы обратиться к России и другим странам из бывшего Советского Союза, которые мы игнорировали в период всех этих дебатов». После отказа от ПРМ новая разделительная линия в Европе стала неизбежной.
Отвергнув ПРМ, которое обеспечило бы широкую сопричастность большой группы стран, администрация Клинтона была вынуждена решать, сколько стран станут полноправными членами НАТО. Математика казалась простой: чем больше стран, тем больше ущерб отношениям с Россией. Но за этими обманчиво простыми расчётами скрывались более глубокие проблемы. Учитывая чувствительность Москвы, присоединение к альянсу бывших советских республик – стран Балтии и Украины, а также размещение в новых странах-членах иностранных военных баз или ядерного оружия, привело бы к более высоким издержкам.
Возникли два вопроса. Чтобы снизить издержки на каждый «дюйм», должно ли расширение с полноценным членством избегать пересечения чувствительных для Москвы линий, то есть границ бывшего СССР? И нужно ли накладывать на новых членов какие-либо ограничения касательно того, что может происходить на их территории, по аналогии со скандинавской стратегией или запретом ядерного оружия в Восточной Германии?
На оба вопроса команда Клинтона ответила твёрдым «нет». Уже в июне 1995 г. Тэлбот в беседе с лидерами балтийских государств подчёркивал, что первые страны, которые вступят в НАТО, безусловно, не станут последними. К июню 1997 г. он говорил уже более определённо. Администрация Клинтона «не будет считать процесс расширения НАТО завершённым или успешным до тех пор, пока не будут удовлетворены устремления стран Балтии». Он настолько последовательно продвигал эту позицию, что его помощники стали называть её «принципом Тэлбота». Модель расширения была утверждена: оно будет происходить без учёта издержек, в полной противоположности со скандинавской стратегией.
В апреле 1999 г. на саммите по случаю пятидесятилетия Североатлантического альянса в Вашингтоне публично приветствовали заинтересованность Эстонии, Латвии и Литвы (и ещё шести стран) в полноценном членстве. Да, Соединённые Штаты могли подчеркнуть, что никогда не признавали оккупацию Прибалтики Советским Союзом в 1940 году. Но это не изменило бы значимость предпринятого шага: расширение с полноправным членством не остановится на границах бывшего Советского Союза. Вашингтон отмахнулся от опасений скандинавских лидеров, которые считали, что лучше придерживаться поэтапного решения деликатного вопроса.
Если добавить ещё военную интервенцию НАТО в Косово в марте, против которой Россия яростно возражала, можно сказать, что 1999 г. стал переломным моментом в отношениях России и США. Позже в том же году Москва приняла решение об эскалации военной операции в Чечне, это только усилило ощущение, что этап сотрудничества после холодной войны заканчивается. На американскую критику боевых действий в Чечне Ельцин отреагировал с горечью, пожаловавшись журналистам, что «Клинтон позволяет себе давить на Россию», потому что он забыл, «на минуту, на секунду, на полминуты забыл, что у России есть полный арсенал ядерного оружия». 19 ноября 1999 г. на полях стамбульского саммита Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе вербальные атаки Ельцина на Клинтона были настолько резкими, что Тэлбот, как он пишет в мемуарах, решил, что российский лидер «потерял рассудок». Согласно американской стенограмме короткой личной беседы Клинтона и Ельцина, российский президент предъявлял невероятные требования. «Отдайте Европу России, – сказал Ельцин, – потому что США находятся не в Европе. Европа должна быть делом европейцев».
Клинтон пытался парировать, но Ельцин продолжал давить: «Предоставьте Европу ей самой. Европа никогда не ощущала себя такой близкой с Россией, как сейчас». «Не думаю, что европейцы этого очень хотят», – ответил Клинтон. Ельцин резко встал и заявил: «Билл, эта встреча окончена. Она продолжалась слишком долго». Клинтон не дал своему российскому коллеге просто так уйти, он спросил, кто победит на грядущих выборах в России в 2000 году. На ходу Ельцин коротко бросил: «Путин, конечно».
Ранее двум президентам удавалось наладить отношения после разногласий, но сейчас у Клинтона не было времени. Это была его последняя встреча с президентом Ельциным. Вернувшись в Москву, Ельцин решил уйти из политики. Серьёзная болезнь сердца, алкоголизм и страх преследования истощили силы российского лидера.
Ельцин уже решил, что его преемником станет Путин, так как полагал, что более молодой политик защитит его интересы «и, возможно, интересы России тоже», как выразился эксперт по России Стивен Коткин. 14 декабря 1999 г. Ельцин, как он написал в своих мемуарах, рассказал Путину, что в последний день года тот станет исполняющим обязанности президента. Как и обещал, в канун Нового года Ельцин шокировал нацию коротким, заранее записанным телеобращением, в котором сообщил о своем уходе. Президент говорил с трудом, что только усиливало атмосферу меланхолии. Сидя на фоне новогодней ёлки, он попросил у россиян прощения. Он извинился, сказав, что «многие наши с вами мечты не сбылись», а то, «что нам казалось просто, – оказалось мучительно тяжело». Путин выполнил свою часть сделки, одним из своих первых указов предоставив Ельцину иммунитет.
Ельцин покинул Кремль около 13.00 по Москве с чувством облегчения – впервые за десятилетия он снял с себя ответственность – и велел водителю везти его к семье. Зазвонил телефон в его лимузине. Это был президент Соединённых Штатов. Ельцин попросил его перезвонить в 17.00, хотя американский президент готовился принять сотни гостей в Белом доме в честь празднования нового тысячелетия.
Между тем новый российский лидер заставил Клинтона ждать 26 часов, прежде чем вышел на контакт. 1 января 2000 г. Путин наконец нашёл 9 минут для звонка. Клинтон попытался придать благообразный вид неожиданной смене власти: «Думаю, вы отлично начали».
Разрушенные надежды
Вскоре стало ясно, что приход Путина к власти с точки зрения отношений Москвы и Вашингтона это скорее конец, а не начало. Пик американо-российского сотрудничества остался позади, в том числе и в сфере контроля над вооружениями. Упустив многолетний тренд, Вашингтон и Москва не заключили ни одного нового крупного соглашения в период президентства Клинтона. Вместо этого Россия вновь нацелила ядерные ракеты на американские и европейские города при новом лидере, начавшим в декабре 1999 г. правление, которое будет измеряться десятилетиями. Для отношений Соединённых Штатов и Россией эти события сигнализируют если не возвращение холодной войны, препятствующей любому сотрудничеству, то, безусловно, наступление убийственных морозов.
Конечно, для жителей Центральной и Восточной Европы, переживших десятилетия жестокостей, войн и подавления, вступление в НАТО на рубеже XXI века символизировало воплощение мечты о партнёрстве с Западом. Но ощущение праздника было приглушено. Как отмечала госсекретарь США Мадлен Олбрайт, «10 лет назад, когда пала Берлинская стена, люди танцевали на улицах. Сейчас эйфория прошла».
Мир, созданный в 1990-е гг., так и не воплотил надежды, появившиеся после падения Берлинской стены и распада Советского Союза. Изначально предполагалось, что постулаты либерального международного порядка победят, и жители всех стран от Атлантики до Тихого океана, а не только Запада смогут сотрудничать в рамках этого порядка. Но лидеры США и России постоянно принимали решения, противоречащие заявленным намерениям продвигать эту тенденцию. Буш говорил о единой, свободной и мирной Европе, Клинтон неоднократно декларировал желание избежать новых разграничительных линий. Тем не менее оба в итоге способствовали созданию новых разделительных линий в Европе после холодной войны. Горбачёв стремился спасти Советский Союз, Ельцин старался добиться длительной демократизации в России. Ни тот, ни другой не преуспели.
Расширение НАТО – не единственный источник этих проблем. Но то, как происходило расширение альянса, в сочетании с трагическими решениями российского руководства способствовало их усугублению.
Ошибка была обусловлена неправильной оценкой прочности сотрудничества с Россией и готовности Путина нанести вред этим отношениям.
Стратегия расширения по принципу «всё или ничего» также нанесла ущерб и не упрочила демократизацию. Бывшие страны Варшавского договора успешно вступили в НАТО (а потом и в Европейский союз) и выяснили, что членство не гарантирует автоматически демократические преобразования. Как показывают исследования, перспективы поэтапного членства в международных организациях, как предусматривала программа ПРМ, были бы более эффективными в укреплении результатов политических и институциональных реформ.
Даже такой последовательный сторонник расширения НАТО, как Джо Байден, который тогда был сенатором, ещё в 1990-е гг. ощущал, что такая модель расширения вызовет проблемы. В 1997 г. он писал, «продолжение “Партнёрства ради мира”, которое оказалось более продуманным и успешным, чем, я думаю, предполагали многие, было бы наилучшим вариантом».
Главное – каким образом
Чему эта история должна научить Вашингтон? Один из главных современных вызовов для Соединённых Штатов заключается в том, что конфронтация между Западом и Россией вернулась в повестку дня. В период противоречивого президентства Дональда Трампа демократы и республиканцы мало в чём приходили к согласию, но даже некоторым представителям республиканцев не нравились симпатии Трампа к Путину. Общее ощущение, что нужно найти путь взаимодействия с Москвой, может стать основой для редкого внутриполитического консенсуса в США. Этот путь ведёт обратно к НАТО, которая всё же устояла, хотя Трампу очень нравилась идея выхода США из альянса.
Да, Трамп ушёл, но критики продолжают поднимать вопрос о целесообразности альянса. Стивен Вертхейм полагает, что Вашингтону не следует относиться к военным альянсам как к фетишу, как будто эти обязательства священны. Заявления других критиков более специфичны, в частности они касаются недавнего хаотичного вывода западных войск из Афганистана. Даже Армин Лашет, кандидат в канцлеры Германии от правоцентристского ХДС (ранее партия активно поддерживала Североатлантический альянс), осудил вывод войск как «крупнейший провал с момента основания НАТО». Европейцы увидели сознательный отказ от предварительных консультаций, и это разрушило надежды на золотой век альянса, связанные с Байденом.
Однако экспертам не стоит списывать НАТО со счетов или позволять хаосу в Кабуле свести на нет попытки восстановить трансатлантические отношения после Трампа. Тревоги европейцев оправданны, и необходимо детально обсуждать, что пошло не так в Афганистане. Но критикам стоит задуматься, к чему приведёт снижение роли альянса или его роспуск в период хаоса. Президентство Трампа, пандемия коронавируса и вывод войск из Афганистана при Байдене нанесли ущерб структуре трансатлантических отношений. Когда горит дом, не время начинать реновации – даже если они были необходимы до возгорания.
Из истории с расширением НАТО можно извлечь ещё один урок, который касается не только отношений США с Россией, но и контактов с Китаем и другими конкурентами. Неверная реализация с точки зрения времени и организации процесса может привести к провалу даже разумной стратегии, что и показал вывод войск из Афганистана. Более того, ошибки могут иметь накопительный эффект и оставить шрамы, особенно если после реализации стратегии прошли годы, а не месяцы. Чтобы добиться успеха в долгосрочном стратегическом соперничестве, нужно тщательно проработать детали.
Мэри Элиз Саротт – автор книги Not One Inch: America, Russia, and the Making of Post–Cold War Stalemate, на основе которой и написана эта статья. Опубликовано в журнале Foreign Affairs № 6 за 2021 год. © Council on foreign relations, Inc.
