Советский Союз, наряду с США и Великобританией, был одной из трех стран, внесших наиболее значительный вклад в создание Устава Организации Объединенных Наций. Россия входит в число пяти постоянных членов Совета Безопасности. Она всегда существенно влияла на деятельность всемирной организации и впредь продолжит играть важную роль в определении ее курса в противоречивом и опасном мире XXI столетия.
С 1945 по 2000 год
С первых дней своего существования Организация Объединенных Наций исходила из ряда неверных посылок. Работа над ее Уставом велась перед окончанием Второй мировой войны, и при подготовке статей, регламентирующих деятельность и состав самого важного органа ООН – Совета Безопасности, исходили из того, что члены победившего альянса останутся союзниками и будут совместно направлять усилия на поддержание мира на планете, а при необходимости – принуждать страны к его соблюдению. Главы пяти государств-победителей получили статус постоянных членов СБ, и их единство должно было стать залогом дееспособности Совета Безопасности. Однако вместо этого право вето заложило мину под СБ, поскольку, как показали дальнейшие события, практика его регулярного применения разрушила единство и означала практически полный паралич этого органа. Даже сегодня, спустя 15 лет после окончания холодной войны, на единодушие постоянных членов рассчитывать трудно: мы видели это на примере прошлогодних событий вокруг Ирака.
Создатели Устава ООН рассматривали гонку вооружений как одну из главных причин всех войн. Среди основополагающих идей документа – положение о том, что система коллективной безопасности, контролируемая и при необходимости приводимая в действие пятью постоянными членами, предоставит возможность для реального разоружения во всем мире. Но не прошло и четырех лет после подписания Устава, как постоянные члены СБ начали самую безудержную в истории гонку вооружений, включая оружие массового уничтожения. Из стран, призванных защищать мир и безопасность, они превратились в самую серьезную угрозу для мира на всей планете.
И это не единственный парадокс в истории Совета Безопасности. Так, в настоящее время традиционные вооружения, и в особенности стрелковое оружие, – причина подавляющего большинства людских потерь в мировых конфликтах. Доля же постоянных членов СБ в процветающей индустрии вооружений и торговле оружием, способствующих продолжению этих конфликтов, превышает 80 процентов.
Итак, прекрасная мечта рухнула, и на протяжении 40 лет холодной войны ООН на ощупь, приспосабливаясь к ситуации, занималась поисками собственного пути. Долгое время Совет Безопасности был парализован из-за разногласий между его постоянными членами. Участники конференции в Сан-Франциско оказались неспособны предугадать бурное развитие процесса деколонизации и возникающих в этой связи трений и конфликтов в ряде неспокойных регионов планеты (Кашмир, Ближний Восток, Юго-Восточная Азия, позже Кипр, а также Конго и другие страны Африки). Дабы предотвратить разрастание региональных столкновений и втягивание всей планеты в ужасную катастрофу – ядерную войну между Востоком и Западом, СБ нашел в себе силы согласиться или, по крайней мере, не противиться созданию механизма, позволяющего локализовать региональные конфликты без непосредственного вовлечения в них СССР и США. Так было положено начало особой миротворческой тактике ООН – осуществлению ненасильственных операций под руководством генерального секретаря, действующего от имени Совета Безопасности.
При создании ООН предполагалось, что генеральный секретарь будет исполнять преимущественно административные функции. Однако одним из непредвиденных последствий холодной войны стало существенное расширение политических полномочий генерального секретаря. Работа СБ была парализована, а великие державы оказались заложницами необходимости поддерживать ядерный баланс сил, основанный на взаимном устрашении. В этих условиях генеральный секретарь как избранный международный чиновник высокого ранга, общепризнанно беспристрастный и действующий исключительно в интересах ООН, не раз имел повод представить доказательства того, что он играет жизненно важную роль в судьбе мирового сообщества, особенно в урегулировании критических ситуаций между Западом и Востоком. Сегодня бЧльшую часть времени и усилий генеральный секретарь посвящает не административной деятельности.
После неожиданного завершения холодной войны наступил короткий период, когда казалось, что Совет Безопасности, наконец, начнет функционировать, как было предусмотрено Уставом ООН. Легитимация СБ операции по выдворению хусейновских войск из Кувейта послужила примером применения статьи 7 Устава ООН, предусматривающей использование силовых мер в ответ на агрессию. Но в 1990-х стало очевидно, что меняется сам характер проблем, с которыми сталкивается Совет Безопасности. На смену межгосударственным конфликтам по большей части пришли столкновения внутри суверенных государств. Старая миротворческая тактика, ориентированная на сдерживание конфликтов между разными странами, оказалась гораздо менее эффективна в случаях коллапса государственной власти, насилия и массовых бедствий в пределах отдельных стран, таких, как Сомали, Босния, Мозамбик, Камбоджа или Ангола. И тем не менее из 17 подобных операций, осуществленных по мандату ООН, лишь три оказались безоговорочно провальными – в Сомали, Боснии и Руанде. Возможно, крупнейшим достижением 1990-х (особенно после того, как ООН не удалось пресечь геноцид в Руанде) стало то, что вопрос о гуманитарных интервенциях ООН больше нельзя было игнорировать. Более того, к концу десятилетия он воспринимался как самая насущная проблема в сфере безопасности на ближайшее будущее.
Новое тысячелетие
События начала нового тысячелетия кардинально изменили ритм жизни ООН и всего мира. Теракты 11 сентября 2001 года в Нью-Йорке и Вашингтоне, радикальная политика национальной безопасности, проводимая командой Буша-мл., вторая война в Ираке и принявшие глобальный масштаб действия террористов-смертников способствовали нагнетанию напряженности. Лишь сегодня накаленная до предела атмосфера понемногу начинает разряжаться: заключаются новые соглашения, укрепляются международные связи, мировое сообщество настроено на коллективную борьбу с новыми угрозами.
Реакцией Вашингтона на сентябрьскую трагедию стало, помимо прочего, провозглашение радикальной политики безопасности, допускающей односторонние превентивные военные действия, носящие характер сдерживания, а то и устрашения. Такая политика противоречит пункту 4 статьи 2 Устава ООН, гласящей, что все члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от использования силы или угрозы ее применения в целях нарушения территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства. Поэтому, а также потому, что широкое применение в мире подобной практики обернулось бы катастрофой, данный шаг вызвал серьезную обеспокоенность в мире. Последовавшие за тем события выявили ряд практических трудностей ведения превентивной или сдерживающей, устрашающей войны. Операции против талибов и «Аль-Каиды» в Афганистане и особенно оккупация Ирака показали, что даже сильнейшая в военном отношении держава, без труда побеждающая в первом сражении, столкнется с огромными трудностями в борьбе с партизанским или террористическим сопротивлением при создании нового представительного правительства или на пути к успешному завершению превентивных операций. Также стало очевидно, что эффективные превентивные операции зависят от степени надежности разведывательного обеспечения (к примеру, в ходе второй войны в Иране этот уровень был недостаточно высоким). Иными словами, односторонние превентивные действия далеко не настолько сопоставимы с реалистичной и практической политикой, насколько это представлялось некоторым два года назад.
Ситуация в Ираке тоже изменилась. Не санкционированное Советом Безопасности вторжение коалиции во главе с США в Ирак в марте 2003-го породило глубокий раскол в лагере ООН. Спустя почти полтора года после победы над Саддамом, за которой последовала оккупация, все более погружающая страну в хаос и кровопролитие, события вступили в очередную стадию. Благодаря усилиям представителя генерального секретаря ООН Лахдара Брахими появилась возможность сформировать в Багдаде временное правительство, которому США уже передали власть. В новой, единодушно принятой резолюции СБ определяются и санкционируются шаги, которые должна предпринять ООН и ее члены в целях обеспечения будущего Ирака. И хотя еще придется столкнуться с огромными проблемами и рисками, восстановлено, по крайней мере, единодушие членов ООН по иракскому вопросу, а США частично выведены из создавшейся безвыходной ситуации (при том что американские войска по-прежнему остаются основным гарантом безопасности в Ираке).
После расколов и разочарований 2003 года ООН в известной мере удалось вернуть себе то место в международной политике, которое подобает такой организации, однако остаются серьезные проблемы. США провозгласили стратегию односторонней превентивной или устрашающей, сдерживающей войны, поскольку Вашингтон не видел иного пути эффективно противостоять новым угрозам, столь трагически заявившим о себе в ходе событий 11 сентября. Вполне возможно, что опыт недавних превентивных операций в Афганистане и Ираке изменил точку зрения Вашингтона. Но способна ли ООН в своем нынешнем положении сыграть центральную роль в обеспечении мира и безопасности на планете, где на сегодняшний день многие страны оказались или чувствуют себя гораздо менее защищенными? Может ли Совет Безопасности при всех своих замечательных резолюциях, напрвленных против терроризма и распространения ядерного оружия, реально помочь миру в борьбе с новой угрозой – смертоносным треугольником, вершинами которого являются глобальный терроризм смертников, распространение ОМУ и существование стран-изгоев и несостоявшихся государств?
ООН: преимущества, недостатки и новые вызовы
Генеральный секретарь и его специальные представители в разных регионах мира не раз доказывали эффективность своей работы. Широкой общественности почти ничего не известно о скрытой дипломатии Кофи Аннана и его команды, а конфиденциальный характер этой деятельности – одно из главнейших ее достоинств. К примеру, без того, что делал в Афганистане и Ираке Лахдар Брахими, там едва ли удалось бы сформировать врОменные правительства и продвинуться в сторону конституционного строительства и выборов. И все же арсенал генерального секретаря и его представителей ограничивается лишь дипломатией, настойчивостью, профессиональной честностью и терпением. Инициатива, подкрепляемая реальной силой, в том числе и военной, должна исходить от Совета Безопасности.
У СБ часто возникают трудности со своевременным принятием решений. Даже после полного провала его попыток вовремя отреагировать на события, связанные с геноцидом в Руанде, до сих пор не выработано общее соглашение о гуманитарном вмешательстве. Так, помимо усилий со стороны генерального секретаря, не предпринято никаких практических шагов, чтобы прекратить варварские этнические чистки по отношению к более чем миллиону жителей суданской провинции Дарфур.
По всей видимости, Совету Безопасности будет еще труднее принять решение о незамедлительных действиях в ответ на угрозу терроризма, сопряженную с возможностью распространения ОМУ. Раньше СБ сосредотачивал свои усилия преимущественно на том, чтобы скорее реагировать на события, нежели предупреждать их возникновение. В нормальной ситуации это, бесспорно, намного лучше, чем сидеть сложа руки, но при угрозе терроризма и распространения ядерного оружия просто отреагировать на катастрофу явно недостаточно. Подобные угрозы будут исходить от группировок, находящихся за рамками традиционного международного сообщества, – их не остановит ни дипломатическое, ни экономическое, ни военное давление. Зачастую шанс на успех имеют только моментально предпринятые действия. Поэтому возможно, что залогом эффективности Совета Безопасности в будущем станет радикальный пересмотр его отношения к чрезвычайным мерам по превентивному вмешательству. Это один из самых сложных вопросов, с которыми сталкивался СБ за всю его историю.
В прошлом Совету Безопасности приходилось иметь дело и с другими проблемами, которые приводили к промедлению и тем самым создавали впечатление, будто ему не хватает влияния. Я уже упоминал о разногласиях между постоянными членами. Раньше попытки избежать вето нередко заканчивались длительными проволочками при выработке решения и принятием резолюций, основанных на непрочном компромиссе, тогда как создавшийся кризис требовал быстрых и решительных действий. К тому же нынешний состав постоянных членов отражает мировое распределение сил образца 1945 года, что на сегодняшний день в значительной степени является анахронизмом. Юго-Восточная Азия, Африка и Латинская Америка не имеют постоянных представителей в СБ. И это еще одна проблема, которую придется решать, если мы хотим, чтобы влияние и положение Совета Безопасности упрочились.
Другая проблема – отсутствие у Организации Объединенных Наций физической способности к действию. ООН не имеет в своем распоряжении надежных постоянных сил быстрого реагирования. Сегодня на комплектование и введение в действие миротворческого контингента уходит не менее трех месяцев. Правительства стран-членов пока отвергают все проекты создания небольшого постоянного контингента быстрого реагирования, поэтому в ситуациях, когда требуется незамедлительное вмешательство, мировому сообществу приходится обращаться за помощью по другим адресам. Это один из главнейших недостатков ООН и, кстати, один из сильнейших аргументов в пользу односторонних превентивных действий, хотя, как уже говорилось выше, опыт показывает, что этот подход тоже малоэффективен. Все чаще в адрес НАТО, различных «коалиций заинтересованных», региональных организаций, а иногда и отдельных стран (например, Австралии в случае с Восточным Тимором) раздаются призывы взять на себя миротворческие функции, прежде чем ООН сможет сформировать соответствующий контингент. В тяжелейших ситуациях, таких, как кризис в Руанде, ООН не удавалось найти ни одной страны, пожелавшей выступить от ее имени. Сегодня, спустя шестьдесят лет после основания, ООН, чьей первейшей задачей является поддержание мира и безопасности на планете, до сих пор не имеет собственного контингента для оперативного вмешательства. В свете новых угроз безопасности, которые, несомненно, потребуют быстрого реагирования, Совету Безопасности ООН необходимо обратиться к этой проблеме.
События первых четырех лет XXI века продемонстрировали достоинства и недостатки ООН. Они свидетельствуют также о том, что мировое сообщество столкнулось с новыми формами угрозы, которые потребуют новых форм действия, реагирования и сотрудничества. ООН – международная организация, в первую очередь отвечающая за мир и безопасность на планете, центр, который координирует внешнюю политику государств и от которого напрямую зависит решение многих важных проблем, и она сталкивается в этом смысле с особым вызовом. Ожидается, что еще до конца нынешнего года свой отчет представит Консультативный совет высокого уровня при генеральном секретаре ООН, занимающийся вопросами, связанными с угрозами, вызовами и изменениями. То, насколько уместны будут его предложения, как отреагируют на них СБ и другие ооновские институты, покажет, до какой степени Организация Объединенных Наций способна адаптироваться к переменам. Только если ООН продемонстрирует явную готовность к адаптации и обновлению собственной миссии, она сможет внушить чувство уверенности и снискать поддержку правительств и народов всех стран мира. А это является залогом будущего успеха ООН.
