Накануне встречи президентов России и США в Братиславе в марте 2005 года в российских политических кругах наблюдалось немалое возбуждение. Причиной стала утечка информации о якобы согласованном плане передачи под американский контроль российских ядерных объектов и чуть ли не самих ядерных сил страны. Эта тема до сих пор волнует многих политиков и экспертов, периодически всплывая в публичных дебатах, несмотря на все официальные опровержения Москвы.
На самом деле, конечно, ни о каком «контроле» США над российскими ядерными вооружениями речи нет. Вопрос сводится к степени возможного доступа американских специалистов на те российские объекты (включая хранилища оружейных ядерных материалов и боезарядов), для которых выделяется зарубежная финансовая и техническая помощь в целях физической защиты и учета их содержимого, ликвидации и утилизации их излишков.
В 1990-е годы Запад выделил на эти нужды в общей сложности около 6 млрд долларов по известной программе сенаторов Нанна – Лугара, а на саммите «большой восьмерки» в Кананаскисе (Канада) в 2002-м России обещали предоставить еще 20 млрд долларов по проекту «Глобальное партнерство». Направляя в другую страну столь крупные суммы из кармана своих налогоплательщиков, западные правительства хотят быть уверены, что эти средства расходуются там по назначению. Заодно разведслужбы, конечно, не прочь получить дополнительную информацию по ядерной тематике. Поскольку вся эта сфера традиционно окутана завесой строжайшей секретности, любые разграничения тут весьма условны и в течение многих лет являются предметом деликатных переговоров. Кстати, по программам 1990-х годов иностранные специалисты уже получили довольно широкий доступ к прежде секретным объектам, изделиям и сведениям.
Впрочем, упомянутый казус заставляет задуматься о другой проблеме. А именно о собственно российском политическом и демократическом контроле над ядерным оружием (ЯО), точнее, над политикой его разработки и развертывания, ликвидации и утилизации согласно международным договорам или в одностороннем порядке в процессе вывода этого оружия из боевого состава.
На первый взгляд может показаться, что между данной темой и «сенсационным» сообщением о возможной передаче наших ядерных объектов под контроль Вашингтона нет никакой связи. И неужели вообще возможно совместить несовместимое – ядерное оружие и демократический контроль? Однако не будем торопиться с выводами и разберемся по порядку.
ДВА ВИДА КОНТРОЛЯ НАД ВОЕННОЙ ПОЛИТИКОЙ
Под политическим контролем над военной, в том числе ядерной, политикой государства обычно понимают определяющую роль политического руководства страны в принятии главных решений в этой сфере.
Демократический контроль – это гораздо более широкое понятие. Он подразумевает реальные действия законодательной власти по выработке военной политики через такие механизмы, как оборонный бюджет, утверждение основных программ и планов развития вооруженных сил, ратификация договоров по ограничению вооружений и разоружению. Для успеха таких усилий требуется значительная открытость военной информации, в частности систематическое обсуждение важнейших вопросов в СМИ и тематических изданиях: иначе парламент окажется заложником политики исполнительных ведомств.
Политический контроль может существовать без демократического. Например, в тоталитарных или авторитарных государствах он реализуется через органы правящей партии и надзор секретных служб.
Что же касается демократического контроля и отчетности, то они не могут осуществляться без контроля политического, включающего, в частности, институт политического руководства деятельностью силовых структур. Он предполагает, что главы соответствующих ведомств являются посланцами лидера в этих ведомствах (чаще всего гражданскими людьми), а не выходцами из рядов военной бюрократии, представляющими ее интересы при президенте или премьер-министре. Без контроля со стороны политического руководства гражданское общество и законодательная власть не способны напрямую влиять на мощный, корпоративно сплоченный и замкнутый в себе военный истеблишмент.
Иными словами, политический контроль руководства над исполнительными ведомствами является неотъемлемым компонентом демократического контроля и отчетности в сфере государственной политики вообще и военной политики в частности.
В современной России демократический контроль над ядерной политикой пока еще не стал реальностью. Во-первых, гражданское общество и законодательная власть (частично в силу собственной слабости, а также из-за всемерного усиления «исполнительной вертикали») мало влияют на государственную линию в целом, еще меньше – на столь сложную и закрытую ее часть, как военная политика, и вовсе никак не влияют на святая святых военной политики – курс в области ядерных вооружений.
Во-вторых, сама постановка вопроса о демократическом контроле и отчетности в данной сфере способна вызвать в лучшем случае недоумение, а в худшем – и подозрение в преступных намерениях. Весьма сложное техническое устройство ядерных вооружений и окружающая их секретность (причем не только в России, но и на Западе, хотя и в гораздо меньшей мере), специфическая природа ЯО, особым образом влияющая на стратегию и планы его применения, – всё это может создать впечатление абсурдности самой постановки вопроса о демократическом контроле в данной области.
И тем не менее этот вопрос не только имеет право на существование, но и вполне назрел в российской политике в сфере обороны и безопасности.
ЯДЕРНОЕ ОРУЖИЕ И ОБЩЕСТВО
Для чего обществу необходимо знать о планах развития и применения ЯО своей страны, зачем и как влиять на них?
Войска и вооружения общего назначения, равно как способы и цели их применения, – сфера достаточно понятная для широкой общественности, осведомленной о локальных конфликтах современности и еще не изжившей в себе историческую память о прошлых войнах. В общественном сознании силы общего назначения не являются некой «виртуальной реальностью», такой же абстракцией, как ядерное оружие, хотя, безусловно, революция в военном деле основательно меняет их облик.
Каждый здравомыслящий человек скажет, что 60 тысяч танков или 300 подводных лодок, развернутых Советским Союзом в 1970–80-е годы, – это явно больше, чем требуется. Повсеместно обсуждается, нужно ли России иметь армию в 1,2 млн человек и переходить с призыва на контракт, каким должно быть денежное довольствие у офицеров и следует ли сохранять для них натуральные льготы.
Но 5 тысяч боезарядов в нынешних Стратегических ядерных силах (СЯС) России (как и у США) – это много или мало? Достаточно ли тех 1 700–2 200 боезарядов, которые каждая из сторон будет иметь в 2012-м по Договору о сокращении стратегических наступательных потенциалов (Договор по СНП), подписанному в Москве в мае 2002 года? Чтобы получить ответы на эти вопросы, необходимо представлять себе состояние и перспективы стратегического ядерного баланса, концепции применения СЯС, критерии достаточности сдерживания, логику стратегической стабильности и прочие эзотерические материи, с которыми люди не сталкиваются в повседневной жизни.
Применение обычных сил даже в не вполне демократических странах требует хотя бы молчаливого согласия народа, одна часть которого должна идти воевать, а другая – обеспечивать армии поддержку тыла. Подготовка к военным действиям дает обществу возможность выработать свое отношение к ним, так как обычно она занимает длительное время (например, последняя война США в Ираке готовилась более полугода, а вторая чеченская кампания – несколько месяцев). Во многих странах, в том числе в Соединенных Штатах и Российской Федерации, введение военного или чрезвычайного положения, а также боевое применение сил за рубежом законодательно требуют одобрения парламента.
Ракетно-ядерное оружие – это совсем другое дело. Подлетное время баллистических ракет большой дальности составляет от четверти до получаса, что оставляет политическому руководству в лучшем случае буквально несколько минут на принятие решения об ответном ракетном ударе. То есть народ не может влиять на решение о применении ЯО ни напрямую (на референдуме), ни косвенно (через парламент).
Ядерная война не требует участия в ней широких народных масс. В войне с применением ядерных сил была бы задействована весьма незначительная часть личного состава армии мирного времени, численность которой не превышает 1 % от численности населения. После того как принимается решение о применении ЯО, команда проходит по инстанции вниз и в дело вступают лишь несколько тысяч дежурных офицеров. А в новейших системах управления сигнал на запуск ракет может идти на пусковые установки прямо с высшего командного пункта национального руководства через ретрансляционные системы, минуя личный состав ракетных войск.
И все же демократический контроль и отчетность по ЯО не только возможны, но и необходимы, хотя и в специфической форме, соответствующей природе этого класса оружия. Реальны они, однако, только в том случае, если общество признаёт необходимость демократического контроля в отношении всей государственной политики, включая военную.
ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ НАД АТОМНОЙ БОМБОЙ?
Хотя, как было сказано выше, народ не принимает решение о применении ЯО и не участвует в ядерной войне, именно он, то есть мирное население, с самого начала становится прямым объектом сокрушительных ядерных ударов, что отличает ядерный конфликт от обычной войны, пусть и самой крупномасштабной. Если даже представить себе, что такие удары будут, согласно современной стратегии, наноситься непосредственно по военным объектам, пунктам управления и промышленным центрам, «сопутствующий ущерб» мирному населению исчислялся бы десятками миллионов погибших уже в первые часы войны.
Поэтому народ имеет полное право влиять на ядерную политику, ибо в случае конфликта именно она определит его судьбу, причем несравнимо более кардинально, нежели любые экономические, социальные и политические аспекты государственной политики, традиционно отнесенные к сфере демократического контроля и отчетности. Таким образом, необходимость демократического контроля над ЯО обусловлена самим характером этого оружия.
Вторая причина состоит в следующем. Одно из важных отличий ядерного оружия, прежде всего СЯС, от обычных вооружений состоит в довольно ограниченном наборе его возможных боевых задач и способов применения. Так, задача стратегической ракеты или самолета весьма однозначна: поразить заранее заданную точечную или площадную цель. А способы применения тоже немногочисленны: массированный, групповой или одиночный запуск. При этом удар может быть первым (упреждающим), ответным или встречным (то есть осуществленным по сигналу систем предупреждения о ракетном нападении до того, как боеголовки противника достигнут целей). Обычные же самолеты, танки, корабли могут использоваться для выполнения весьма разнообразных военных и паравоенных (военные действия в предвоенный, мирный период, а также операции в локальных конфликтах. – Ред.) операций.
Технические характеристики систем СЯС, количественные уровни и состав сил в значительной мере предопределяют способ их применения – во всяком случае, против противника, обладающего ядерным оружием. Именно такой противник является главным объектом стратегии ядерного сдерживания. В свою очередь, вероятность ядерного конфликта со всеми его катастрофическими последствиями зависит не только от сопутствующих политических факторов, но и от степени стабильности стратегического баланса между сторонами. Под стабильностью понимают следующее: насколько велик стимул к нанесению первого ядерного удара (стремление победить, снизить свой ущерб или страх перед внезапной атакой противника), который и развязывает ядерную войну.
Именно на эту стабильность как раз и влияют технические характеристики, количественные уровни и состав СЯС и их систем управления и предупреждения. При этом, конечно, технические данные систем СЯС не диктуют способа их применения абсолютно однозначно. Однако они логически подразумевают наиболее эффективные пути боевого использования различных систем.
Еще в 1990 году Москва и Вашингтон условились, что стабилизирующими считаются системы стратегических носителей, обладающие повышенной живучестью на стартовых позициях и не несущие большого числа боеголовок в многозарядных головных частях. Это делает их менее приспособленными для первого и более пригодными для ответного удара. И наоборот, чем выше уязвимость систем на старте и чем больше они несут боеголовок, тем сильнее они угрожают другой стороне, притягивая к себе тем самым «упреждающее» нападение и дестабилизируя стратегический баланс. Исходная посылка такой логики состоит в том, что первый удар должен прежде всего преследовать цель разоружения противника, так как иначе не избежать сокрушительного возмездия.
С учетом современной точности наведения и незначительного подлетного времени стратегических баллистических носителей наземные межконтинентальные баллистические ракеты (МБР) шахтного базирования другой стороны плохо подходят для ответного удара. Встречный же удар возможен лишь в случае высочайшей эффективности систем предупреждения и боевого управления. Это тем более справедливо, если шахтные МБР оснащены разделяющимися головными частями (РГЧ) и создают угрозу разоружающего удара по СЯС другой стороны (как американские МБР МХ Peacekeeper, российские тяжелые ракеты РС-20 и ракеты РС-18). Тогда в силу сочетания в себе уязвимости и ударной мощи они могут использоваться преимущественно для нанесения первого удара, отчего буквально провоцируют противника на упреждающий залп, подрывая тем самым стратегическую стабильность.
Баллистические ракеты подводных лодок (БРПЛ), находящихся в море, такие, как Trident-2 с боеголовками W-88, обладают высокой живучестью, но, будучи оснащенными достаточно мощными РГЧ, тоже могут наносить разоружающий удар по стационарным целям и потому играют дестабилизирующую роль.
Напротив, БРПЛ с небольшим числом боеголовок РГЧ невысокой мощности, как и наземно-мобильные МБР с моноблочной головной частью или несколькими боеголовками РГЧ (российские БРПЛ РСМ-52 на лодках проекта 667 БДРМ, грунтово-мобильные МБР «Тополь» и «Тополь-М»), можно считать стабилизирующими: они обладают высокой живучестью и не угрожают разоружающим ударом другой стороне, то есть являются классическим оружием ответного удара. Они снижают вероятность ядерной войны постольку, поскольку она зависит от состояния военного баланса.
Пока российские депутаты радуются как дети, когда им сообщают о сохранении или создании в России того или иного типа ядерного оружия. Не умея оценить вклад разных систем в стратегическую стабильность и безопасность, они исходят из принципа «чем больше – тем лучше». На деле этот принцип далеко не всегда верен: многие вооружения – это просто пустая трата денег, которые могли бы пойти на поддержание или внедрение оружия, способного действительно укрепить наш оборонный потенциал.
Информированная общественность и парламент, осознающие важность этих факторов, способны влиять на программы вооружений, стратегический баланс и через них на вероятность начала ядерной войны. В частности, российские законодатели могли бы это делать через бюджетные ассигнования на те или иные программы, поскольку, в отличие от американских коллег, не наделены полномочиями утверждать программы вооружений напрямую. В случае если военная информация достаточно открыта, законодатели могут использовать исследования независимых специалистов для выдвижения альтернативных предложений, основанных на понимании всех их стратегических, политических и экономических последствий.
Третье обстоятельство, говорящее в пользу демократического контроля в военной ядерной сфере, – это финансовая сторона вопроса. Затраты на развитие и поддержание ядерных вооружений ежегодно составляют незначительную часть военных расходов – не более 10–15 %. Но если взять весь цикл разработки, развертывания, поддержания, а затем и утилизации ЯО после его вывода из строя, занимающий 20–30 лет, то это огромные средства. Поэтому здесь рациональное использование ресурсов требует демократического контроля и отчетности не меньше, чем другие крупные статьи федерального бюджета.
И, наконец, четвертый момент связан с тем, что политика в области ядерного оружия стала важнейшей частью внешней политики страны, поскольку напрямую связана с переговорами и соглашениями по ограничению, сокращению и нераспространению ЯО. Общество и парламент участвуют в этом через ратификацию договоров. Но при отсутствии у них понимания ядерной политики и возможности критически ее оценивать такое участие превращается в идеологическое противоборство (как было с семилетними дебатами в Государственной думе вокруг Договора СНВ-2) или в пустую формальность (как случилось с Договором по СНП в 2002 году).
ПОЛИТИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ СО СТОРОНЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РУКОВОДСТВА
Не имеющий демократической базы, контроль сверху хотя и гарантирует политическую лояльность генералитета, но позволяет политической верхушке играть реальную роль в военной политике и военном строительстве не иначе как посредством установления общих предельных размеров выделяемых на оборону ресурсов или через функции арбитра в том случае, если ведомства не договорятся на рабочем уровне. Ведь без альтернативных вариантов военной политики, которые разрабатываются независимым экспертным сообществом и обсуждаются парламентом, политическое руководство получает лишь монолитную позицию, согласованную на нижестоящих уровнях военной и оборонно-промышленной бюрократии, и способно лишь периферийно ее корректировать.
Не может же глава государства быть специалистом во всех областях, особенно в таких сложных и специальных, как современная оборона, и в частности ядерная политика. Он вынужден опираться на мнение своих подчиненных. Но в закрытом формате, без широкого обсуждения в парламенте, прессе, независимых научных центрах военные ведомства всегда смогут «продавить» свою линию через узкий круг ближайших помощников руководителя страны, тем более что многие из них приходят как раз из этих ведомств.
Впрочем, может быть, это вполне нормальный способ формирования военной политики? Ведь коль скоро в высшей «силовой» бюрократии, ведомственных НИИ, оборонной промышленности работают специалисты своего дела, то почему бы на них полностью не положиться?
Опыт показывает, что такой подход в корне неверен, причем применительно не только к военной политике, но и к любой другой сфере государственной политики демократической страны. Отдавать все на откуп структурам исполнительной власти нельзя, поскольку они зачастую преследуют ведомственные, а не общенациональные интересы и плохо координируют между собой свои действия. Совершенно неправильно полагать, что бюрократия сплошь и рядом состоит из злонамеренных или некомпетентных людей. Проблема заключается в ином: в мощных бюрократических организациях любой человек вынужден либо подстраиваться под ведомственные интересы, либо быстро уходить.
А общенациональные интересы, в отличие от ведомственных, должны формулировать как руководство государства в лице президента, так и парламент, призванный представлять приоритеты всех социальных групп общества. Но возможно ли осуществить это по отношению к сфере обороны и ядерной политики в условиях, когда военная информация остается полностью закрытой, а независимые оценки и предложения отсутствуют, когда исполнительные ведомства представляют собой монополии и выступают с безальтернативных позиций, не поддающихся ни критике, ни исправлениям? Ответ очевиден, как очевидна неизбежность ошибок, некоторые из которых способны нанести серьезный ущерб безопасности и экономике страны.
Примеров тому немало. В 2000–2001 годах в целях перераспределения ресурсов на силы общего назначения (СОН) были приняты решения о глубоком одностороннем сокращении средств, выделяемых на российские СЯС, в том числе о свертывании их главной составляющей – ракет наземного базирования и урезании основной программы их модернизации – грунтово-мобильных МБР «Тополь-М». Эта система по техническим характеристикам является наиболее стабилизирующей и гибко адаптируемой к меняющейся стратегической обстановке. К тому же ни одна держава, кроме России, не имеет и не будет иметь в обозримом будущем ничего подобного.
В итоге положение СОН нисколько не улучшилось, прежде всего из-за пробуксовки военной реформы, а вот стратегическое ядерное сдерживание оказалось глубоко подорвано. Если данный курс сохранится (а пока нет никаких официальных сведений о возможности его изменения), то через 10–15 лет 90 % российских СЯС будут уязвимы в местах базирования для гипотетического разоружающего удара США, Великобритании, Франции, а может быть, и Китая. Конечно, крайне маловероятно, что эти страны нападут на Россию, но стратегическая стабильность будет подорвана со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Имея столь уязвимые СЯС, России придется все больше полагаться на концепцию ответно-встречного удара. Располагая слабеющей группировкой спутников предупреждения и оставив большинство наземных ракетно-локационных станций (РЛС) на территории стран СНГ (почти все из которых стремятся вступить в НАТО), рассчитывать на такую концепцию все более опасно. Эта проблема приобретает особое значение в условиях дальнейшего распространения ракетно-ядерного оружия в мире, роста вероятности случайных или провокационных запусков с разных направлений.
Некоторые негативные последствия решений 2000–2001 годов проявились незамедлительно. В частности, США сразу потеряли интерес к продолжению переговоров с РФ по ограничению стратегических вооружений, рухнули Договор по ПРО, Договор СНВ-2 (ратифицированный Россией в 2000-м), а также рамочный Договор СНВ-3 (подписанный в 1997-м).
Пытаясь задним числом исправить положение, Россия пошла на закупку в Украине устаревших ракет шахтного базирования и бомбардировщиков, продлила срок эксплуатации тяжелых МБР (в тех же уязвимых шахтах), понеся немалые дополнительные затраты с минимальным эффектом для стратегической стабильности. Потом объявили о разработке в России «чудо-оружия» – ракет с планирующей и маневрирующей головной частью для прорыва противоракетной обороны (ПРО), но и это не произвело на США никакого впечатления. Оно и понятно: если «Тополь-М» закупается по 4–6 МБР в год, то можно предположить, что и число развертывающихся новых средств будет невелико, – ведь они неизбежно окажутся гораздо более дорогостоящими, а их еще нужно испытать, поставить в производство и обеспечить им высокую живучесть. (Раз ракеты против США, то они не должны поражаться разоружающим ударом.)
Правда, благодаря духу сотрудничества, утвердившемуся в отношениях Россия – США после событий 11 сентября 2001 года, Москва и Вашингтон заключили в мае 2002-го Договор по СНП. Но он мало повлияет на объективный процесс стратегической дестабилизации, поскольку никак не ограничивает ни одну из сторон. К тому же он до сих пор остается скорее соглашением о намерениях, не имея ни правил того, как засчитываются боезаряды, ни процедур ликвидации вооружений, ни графика сокращений, ни условий проверки исполнения. Например, договор устанавливает потолок числа боезарядов, которые должны остаться на вооружении каждой страны через 10 лет после ратификации: 1700–2200 единиц. Но какие боезаряды имеются в виду и как их засчитывать в пределах указанных потолков? Вышеупомянутый инструментарий, обычный для таких соглашений, отсутствует. Правда, до 2009 года сохранит свое действие режим контроля по Договору СНВ-1, но он позволит иметь информацию об американских СЯС, а не о выполнении Соединенными Штатами Договора по СНП.
Казалось бы, именно Россия, как сторона, все более отстающая от США по уровню развития СЯС и имеющая ослабленные силы общего назначения, должна проявлять повышенную активность в этом вопросе, с тем чтобы, используя заинтересованность США в сотрудничестве по многим другим международным делам, обеспечить приемлемый ядерный баланс. Но нет, российская политика демонстрирует удивительную пассивность. Договор по СНП 2002-го так и не наполнен правовым и техническим содержанием, МИД и Министерство обороны не выдвигают никаких согласованных новых предложений и даже почти не критикуют деструктивную американскую линию, хотя курс Вашингтона в области ядерного оружия подвергался (и подвергается) жесткой критике и в самих США, и в Западной Европе, и в ООН, и в ходе Седьмой конференции стран – участниц Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), состоявшейся в Нью-Йорке в мае 2005 года.
Весьма вероятно, что при наличии у нас демократического контроля и отчетности в сфере ядерной политики, а также более широких возможностей для доступа общественности и специалистов к соответствующим вопросам подобных ошибок и последующих издержек удалось бы избежать.
Другой пример. Из всех крупных держав именно Россия наиболее уязвима перед лицом угроз, исходящих от распространения ядерного оружия и ракетных технологий, – ведь почти все новые и потенциальные ракетно-ядерные страны расположены либо по периметру российской территории, либо так, что она оказывается в пределах досягаемости для них. Что еще хуже, ядерное распространение создает наиболее благоприятные условия для того, чтобы ЯО стало доступным для международных террористов, группировки которых осуществляют в отношении РФ прямую интервенцию на Северном Кавказе и угрожают безопасности нашей страны, проявляя террористическую активность в странах Центральной Азии.
В этой связи Москве следовало бы стать самым ярым поборником укрепления ДНЯО, режимов и механизмов ядерного и ракетного нераспространения, постоянно выступать с инициативами в этой сфере. Но ничуть не бывало: Россия лишь вяло реагирует на новые концепции США и Западной Европы (к примеру, «Инициатива по безопасности в борьбе с распространением», отказ от экспорта технологий полного топливного цикла, обязательность присоединения к Дополнительному протоколу МАГАТЭ 1997-го, кодекс экспорта ракетных технологий). Складывается впечатление, что ракетно-ядерное распространение нас мало касается и борьба с ним лишь досадная помеха планам Росатома по экспорту ядерных технологий и материалов.
Но в том, что касается этой проблемы, общественность и парламент страны опять-таки пребывают в счастливом неведении и тоже не могут поставить вопрос о серьезной коррекции государственной политики.
Вспомним, наконец, тему, поднятую в начале статьи: международное сотрудничество в таких сферах, как обеспечение безопасности хранения ядерных боеприпасов и материалов, ликвидация их излишков, демонтаж устаревших атомных подводных лодок. Очевидно, что Запад, предоставляя России помощь на многие миллиарды долларов, заботится в том числе и о собственной безопасности. Ведь если ядерное оружие или материалы попадут в руки «пороговых» стран либо террористов или случится экологическая катастрофа, то пострадают все.
Между тем США и другим странам тоже приходится иметь дело с проблемами ликвидации ядерного и химического оружия, но они помогают России, а она им – нет. Отсюда и растущие противоречия в отношениях, причем отнюдь не только технического порядка (камнем преткновения стали, например, требование российской стороны об уплате НДС соответственно налоговому законодательству, а также вопросы ответственности за возможный ядерный ущерб). В обмен на оказываемую помощь Запад требует доступа на российские ядерные объекты (помимо СЯС, инспектируемых по Договору СНВ-1), а Россия ничего аналогичного запросить не может, хотя в качестве проявления доброй воли США кое-куда российских представителей пускают. Более того, поскольку РФ создает новые ядерные вооружения (в том числе стратегические, такие, как имеющие вполне очевидную направленность системы прорыва ПРО), на Западе задаются вопросом: зачем облегчать финансовое бремя России по ликвидации вооружений и позволять ей тратить больше средств на новое оружие?
Вероятно, при наличии демократического контроля над ядерной политикой Россия могла бы здраво оценить свои финансовые потребности по уничтожению старого оружия. Тогда появилась бы возможность выделять гораздо больше денег на ликвидацию и утилизацию вооружений (эта статья хронически недофинансируется уже более десятилетия) и тем самым устранить столь стесняющую нас одностороннюю зависимость от зарубежных стран. А уж если принимать помощь, то при этом следует активно вести переговоры по обоюдным мерам, направленным на развитие отношений взаимного ядерного сдерживания в направлении партнерства и сотрудничества, что способно снять внутренние конфликты при взаимодействии в этой области.
Однако и здесь приоритеты политики Москвы неопределенны в силу ведомственной узости и разобщенности процесса формирования государственного курса, избавленного от демократического контроля и отчетности.
У КОГО ЯДЕРНАЯ КНОПКА?
Будь у нас действенная система демократического контроля и отчетности, можно было бы поставить ряд вопросов о таком деликатном моменте, как сложившаяся схема выдачи санкции на применение ядерных сил. Имеющаяся информация по этой теме крайне скудна и не подтверждена официально. Возможно, на деле все обстоит вполне благополучно, но если доступные сведения хоть в какой-то мере верны, то они дают повод задуматься над тем, реализуется ли в России конституционное положение, наделяющее этими полномочиями только президента – верховного главнокомандующего.
По опубликованным данным, российская система «Казбек», введенная в строй в начале 1980-х годов, позволяет главе государства, где бы он ни находился, получить информацию о ракетном нападении и отдать приказ о нанесении ядерного удара с помощью радиоэлектронного терминала, именуемого «Чегет». С этого так называемого «ядерного чемоданчика» закодированный персональным президентским шифром сигнал поступает на центральный командный пункт и дальше передается на пункты управления МБР и ракетных подводных лодок. Как и во многих других случаях в сфере стратегических вооружений, СССР следовал здесь примеру США, которые внедрили такую систему в начале 1960-х.
Однако в организационно-правовом отношении между названными системами обеих держав были и сохраняются принципиальные различия. Об американской системе многое известно из официальных источников, ей посвящена целая библиотека экспертной литературы. В США решение о применении ядерного оружия в критической ситуации должно быть согласовано с основными фигурантами этого процесса. «Ядерный чемоданчик» и постоянное сопровождение в лице офицера есть здесь только у президента. Если последний не способен выполнять роль главнокомандующего (по причине болезни, отсутствия в стране, угрозы безопасности и пр.), терминал переходит к вице-президенту, причем оба они никогда не покидают страну одновременно. Специальный закон определяет порядок перехода командования от одного к другому на тот случай, если во время войны оба высших должностных лица погибнут или лишатся связи. Цепочка состоит более чем из десятка лиц, начиная со спикеров двух палат, министра финансов и др., причем министр обороны стоит далеко позади, а военных вообще нет в списке.
Соответствующая советская схема с самого начала работала по-другому, и ее-то и позаимствовала Россия без каких-либо изменений. Помимо президентского (в прошлом такой терминал «носил» генеральный секретарь ЦК КПСС), есть два других «ядерных чемоданчика» – у министра обороны и начальника Генерального штаба Вооруженных сил. В связи с этим возникает первый вопрос: каким образом эти три терминала могут отдать приказ на запуск ракет – только совместно, как три составные части кода, или каждый по отдельности? Достоверного ответа из официальных источников, естественно, нет.
Если сигнал на применение СЯС должен подаваться совместно, то это выглядело бы довольно странно – ведь министр обороны подчинен главе государства, а начальник Генштаба – министру. С правовой точки зрения подтверждение с их стороны санкции верховного главнокомандующего требоваться не должно. Кроме того, как тогда реагировать на внезапное ракетное нападение в случае, если президент находится за рубежом или не может отдать команду по какой-либо иной причине (во времена Бориса Ельцина по этому поводу ходило много саркастических предположений)?
Уместно напомнить эпизод, когда во время путча в августе 1991-го президент Михаил Горбачёв был лишен доступа к «ядерной кнопке», а вскоре в сумятице, последовавшей за провалом путчистов, министр обороны Дмитрий Язов вообще где-то потерял свой терминал. Значило ли это, что «обезглавленная» страна временно лишилась способности дать ядерный ответ на внезапное нападение? Вроде бы этого не случилось: никто ни в СССР, ни за рубежом особенно не обеспокоился, потому что, видимо, третий терминал оставался в Генштабе и контроль над СЯС ни на минуту не прерывался.
Если три терминала работают не совместно и обладатели всех «Чегетов» могут отдать приказ на ракетный пуск порознь, то не предусматривает ли такое положение техническую возможность санкционировать ядерную войну в обход президента? По Конституции, если президент не в состоянии отдать приказ, его преемником является не министр обороны или начальник Генштаба, а председатель правительства. Однако так случилось только однажды: в 1996 году Борис Ельцин лег на кардиологическую операцию, и «ядерный чемоданчик» получил тогдашний премьер Виктор Черномырдин. В последнее время средства массовой информации ни разу не сообщали о передаче терминала председателю правительства во время частых отъездов президента за границу, и, более того, президент и премьер нередко одновременно отправляются в зарубежные поездки и не могут считаться находящимися «на боевом посту». К кому же тогда переходят полномочия по столь важному вопросу и как быть с незыблемостью политического контроля над главным решением военной политики?
Несомненно, и министр обороны, и начальник Генштаба политически лояльны и административно подчинены президенту и никогда не пойдут против его воли, тем более в столь существенном деле, как применение СЯС. Но времена, так же как и люди, занимающие высшие государственные посты, меняются. Как сработает «тройная кнопка» в возможной кризисной ситуации, если президента не будет на месте, если ракетно-ядерное распространение повлечет за собой случайный или провокационный ракетный удар по России или ядерный террористический акт?
Понятие политического или гражданского контроля над армией в СССР отсутствовало, существовало лишь единое «военно-политическое» руководство, сообразное тоталитарному политическому режиму. В России, идущей, как было заявлено в президентском послании Федеральному собранию от 25 апреля 2005 года, демократическим путем, должен быть обеспечен твердый, технически гарантированный контроль политического руководства над самым важным из всех решений – применением ядерного оружия.
ПУТЬ К РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ
Понятно, что открытие информации по ядерным вооружениям требует тщательно взвешенного подхода. Есть немало сведений, которые нужно держать в секрете. Это относится к техническому устройству многих существующих и перспективных систем оружия и ядерных боезарядов, системам управления и предупреждения, оперативным планам боевого применения сил, спискам целей.
Подобная практика секретности принята и во вполне демократических странах – США, Великобритании, Франции. Там, кстати, тоже допускается немало промахов в ядерной политике. Преимущество демократической системы не в том, что она гарантирует от просчетов, а в том, что позволяет свободно обсуждать проблемы на базе достоверной информации и исправлять ошибки вовремя, еще прежде чем они станут причиной невосполнимого ущерба.
Что касается России, то большой массив информации о развернутых силах и программах их развития, распределении финансовых ресурсов, мерах упрочения стратегической стабильности не должен удерживаться в тайне. Между тем огромный объем сведений и так предоставляется зарубежным странам (обмен данными в рамках Договора СНВ-1), а также Организации Объединенных Наций (которую мы информируем о финансировании своих ядерных программ). Нет никаких оснований засекречивать эти данные внутри своей страны, если, конечно, не руководствоваться интересами ведомств, стремящихся сохранить монополию на формирование решений и возможность скрывать допущенные ошибки и просчеты. Для того чтобы сорвать бессмысленную завесу тайны с такой информации, необходимо внести существенные поправки в Закон «О государственной тайне».
Следует также всячески расширять роль законодательной власти в формировании военной политики вообще и ядерной в частности. Средства достижения этой цели – парламентские слушания, расследования, а возможно, и поправка в Конституцию, наделяющая Федеральное собрание контрольными функциями (сейчас есть лишь законодательная и представительная). Парламентариям требуется информация, которая не только позволяет судить о соотношении бюджетных средств, выделяемых, скажем, на коммунальные расходы, с одной стороны, и на вещевое довольствие армии и флота – с другой. Им нужны такие сведения о финансировании, на основе которых они смогут составить мнение о важнейших приоритетах военной политики и военного строительства, таких, как ядерное сдерживание на глобальном уровне и на театрах военных действий, наступательные и оборонительные стратегические системы, силы общего назначения, потенциал для ведения широкомасштабных и локальных войн, контингенты для быстрого реагирования и миротворческих операций, распределение ресурсов для парирования возможных угроз на западе, юге и востоке. Чтобы это стало реальностью, необходимо соответствующим образом серьезно переработать Закон «О бюджетной классификации».
В Законе «Об обороне» целесообразно легализовать институт гражданского руководства Министерством обороны, включая аппарат министра обороны, подчиненный только ему и способный давать объективную оценку предложений, поступивших от руководства видами Вооруженных сил и Генерального штаба.
Необходимо также путем принятия специального закона значительно повысить роль Совета безопасности. Важно, чтобы он стал не просто консультативным органом при президенте, а надведомственной организацией, призванной анализировать позиции силовых структур и координировать их деятельность по реализации курса президента и парламента в области национальной безопасности, особенно на стыке внутренних и внешних проблем и вызовов.
Следует рассмотреть возможность изменения системы управления в высшем звене («Казбек») применительно к российской политической системе и принять Закон «О правопреемстве Верховного главнокомандования», определив последовательность государственных лиц, помимо президента и премьер-министра, которым передаются полномочия по принятию решения о применении ядерного оружия.
Нужно, наконец, всячески поощрять экспертные исследования и прислушиваться к рекомендациям независимых научных и общественных организаций, а также отдельных авторитетных специалистов. Имея свободный доступ к обширной и достоверной информации, они смогут предлагать альтернативные, свободные от ведомственного давления подходы к проблемам безопасности. Их работа, в свою очередь, будет способствовать тому, чтобы президент и парламент принимали выверенные и оптимальные решения на стратегическую перспективу.
