Случаются события, требующие глобального взгляда на происходящее. Утверждение Европейским советом 18 июня 2004 года в Брюсселе проекта договора о Конституции для Европы явилось одним из них. Тем не менее не успел еще саммит закончиться, как бюрократы и бухгалтеры с виртуозной въедливостью принялись выискивать в набранных петитом примечаниях такие положения, которые способны в будущем создать проблемы. Не столь часто доводится видеть, чтобы евро-аналитики так активно пользовались калькулятором. За этим занятием они чуть было совсем не утратили ощущение масштабности принятого политического решения.
За полвека европейцам удалось ввести процесс интеграции в конституционные рамки лишь с четвертого захода.
В начале 1950-х был разработан на уровне парламентов проект Конституции Европейского политического сообщества, выполнявший роль «общего зонтика» для Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) и Европейского оборонительного сообщества (ЕОС). После фиаско с созданием ЕОС амбициозная попытка принять Конституцию сошла на нет. Но зато она дала старт переговорам, приведшим к подписанию Римских договоров.
Печальная судьба постигла в 1962 году проект политического союза, известный под названием «плана Фуше». Реализовать его не удалось; вместо этого в 1963-м был подписан германо-французский договор о дружбе (так называемый Елисейский договор. – Ред.).
После того как в 1979 году прошли первые прямые выборы в Европейский парламент, он стал своего рода европейским конституционным собранием. Европарламент в течение многих лет разрабатывал под руководством итальянца Альтьеро Спинелли проект Конституции. Но текст, в конце концов одобренный Европарламентом, так и не покинул стены высших законодательных органов государств – членов ЕС. Тем не менее проделанная работа не была напрасной. Инициатива Спинелли явилась одним из импульсов к разработке Единого европейского акта, которым завершилось создание единого рынка Европы.
Итак, усилия с целью принять общеевропейскую Конституцию трижды заканчивались болезненной неудачей. Затем последовали безуспешные попытки урегулировать ключевые вопросы европейской интеграции посредством договоров, подписанных в Маастрихте, Амстердаме и Ницце. На термин «Конституция» в европейской политике практически было наложено табу. Европа, очевидно, тогда еще не созрела для принятия основополагающих решений о собственной архитектуре и распределении полномочий.
Этот исторический обзор создает некую дистанцию, которая позволяет осознать истинные масштабы нынешней инициативы Европейского союза. Чем объяснить, что барьеры, в течение десятилетий казавшиеся непреодолимыми, были в итоге преодолены? Причин тому несколько.
1. Европейская интеграция уже не являлась всего лишь красивым, но малосущественным орнаментом в международной политике. Благодаря делегированию и сочетанию полномочий она превратилась в стержень всей архитектуры политической власти.
2. Тот факт, что интеграция достигла столь высокого уровня, означает: дееспособность и легитимация европейских структур отвечают собственным интересам всех партнеров, которые не желают ни стихийного разрастания интеграции, ни беспомощного блуждания без ясных ориентиров.
3. В процессе стремительного расширения возникает значительное по размерам политико-географическое пространство, требующее установления надежного порядка, опирающегося на общие принципы.
Европа, которая берет на себя всё новые функции и, словно магнит, притягивает к себе новых членов, по-настоящему нуждается в гарантиях стабильности. Европейский континент – это уже не предмет мечтаний и патетических заявлений, а источник общественных благ, которые подразумевают выполнение жестких требований. Европейский союз попытался воплотить в Конституции императив дееспособного и надежного порядка. Благодаря этому интеграция не только становится более эффективной, но и прежде всего приобретает новый политический масштаб.
Легитимация. Рано или поздно Европейский союз столкнулся бы с острым кризисом легитимации. При прежнем распределении голосов в европейском Совете министров случались гигантские перекосы. Они практически блокировали функционирование всеобъемлющей политической системы и процесс принятия решений, грозя превратиться в непреодолимую преграду. Устранение данного препятствия открыло перед Европой историческую перспективу в будущее. Численность граждан и количество государств – вот единственные критерии легитимации в эпоху демократии. Цель достигнута, хотя это, очевидно, недоступно пониманию математиков-виртуозов, которые пытались погрузить покоренную вершину в туман цифр и малопонятных формул.
Персонализация. Политику делает человек, а не бездушные машины; она понятна людям только тогда, когда воплощается в конкретных личностях. Европе тоже никак не обойтись без персонализации. На европейской политической арене теперь появятся инстанции, за которыми будут стоять должностные лица, способные воспринять суть того или иного отношения к проводимой политике, которую пытаются до них донести: доверие или недоверие, согласие или несогласие. Таковыми станут председатель Европейского совета, председатель Комиссии, обладающий более широкими полномочиями, европейский министр иностранных дел. В результате возникает политическая конструкция, способная выдержать немалые нагрузки, в том числе благодаря тому, что легитимация строится на принципе неоднократного утверждения решений парламентом.
Впервые в истории интеграции на пост председателя Комиссии было гласно выдвинуто сразу несколько кандидатур. Это обещает, что вопросу их обсуждения будет придан позитивный политический характер. Работа на ключевом посту должна означать и публичную ответственность. Ни покрытый мраком тайный конклав (Совет кардиналов, выбирающий папу римского. – Ред.), ни восточный базар с его шумным торгом не могут служить примерами при поиске адекватных методов избрания руководителей. Законное публичное обсуждение, а также избрание кандидатур из политически оптимального списка – и только! Европа как будто уже на пути к этой цели.
Эффективность. Прежде Европа нуждалась в большом количестве различных процедур и решений, требующих консенсуса. С принятием Конституции этот сумбур уйдет в прошлое. Теперь будет все более увеличиваться число решений, принимаемых большинством голосов. Участие в голосовании постепенно становится обычным делом. Практически Европа приобретает вид «двухпалатной» структуры, гораздо более понятной для европейцев, поскольку хорошо сочетается с их политическими традициями. Вообще, доступность, в том числе для понимания, играет весьма важную роль: это валюта, которую предстоит конвертировать в эффективность.
В то же время двухпалатная структура усиливает оба источника легитимации. Совет министров продвигает процесс национально-государственной легитимации, а Европарламент – европейско-наднациональной.
Новый профиль. Два институциональных подхода, способных в стратегическом плане коренным образом изменить профиль будущей Европы, остаются пока на периферии общественного внимания и масштабных дискуссий. Это открытый метод координации и дифференцированная интеграция.
Положение об открытом методе координации, закрепленное в подписанном в Ницце договоре, в Конституции заметно расширено. Суть данного метода заключается в ограничении роли наднациональных органов за счет постановки принятых всем сообществом целей и контроля за соблюдением договоренностей. Речь идет о гибком наборе инструментов, хорошо знакомых нам из экономики, о современном подходе, сочетающем в себе интеграцию и децентрализацию. Конституция предполагает, что этот метод будет применяться в столь важных областях, как экономическая и социальная политика, наука и технологии, здравоохранение, промышленная политика, культура, туризм, образование, молодежная политика, спорт и устранение последствий чрезвычайных ситуаций.
Что касается дифференцированной интеграции, то она еще основательнее изменит политическую архитектуру Европы: объединение, в которое входят 25 стран-членов, уже не может быть гомогенным, а когда в него будут входить 30 и более государств, оно станет еще менее однородным. Вряд ли каждое из этих государств захочет присоединяться ко всем без исключения дальнейшим инициативам интеграции, но ведь мчащийся поезд не станет подстраиваться под всякого, кто блокирует или тормозит движение. Так что разноголосицы мнений в Большой Европе не избежать, но ее надо будет рассматривать как естественный потенциал развития.
Конституция предоставляет для этого большие возможности. В рамках таких понятий, как «усиленное сотрудничество», «структурированное сотрудничество» и «более тесное сотрудничество», она допускает дифференциацию во всех политических сферах неисключительной компетенции Европейского союза. Сюда относятся и весьма существенные области – внешняя политика и политика безопасности. Принцип дифференцированной интеграции будет активно использоваться при разработке и проведении стратегического курса Европы, что, в свою очередь, снимет напряженность в спорах о дальнейшем расширении Евросоюза. В дифференцированной Европе будет легче разрешать сложные проблемы, связанные с приемом в ЕС новых членов.
Дефицит. В тексте Конституции есть как положительные, так и отрицательные моменты, имеется множество достоинств, но немало и недостатков. Документ вновь оказался слишком объемным, тяжеловесным и детализированным. В отдельных случаях наиболее явственно выступают противоречия. Есть пункты, сформулированные половинчато, отражающие скорее неудачные компромиссы. Это, наверное, воодушевит «бухгалтеров интеграции» и заставит быстрее биться сердца тех, кто подходит к решению проблем с бюрократической точки зрения. Для общего профиля интеграции такие недочеты не столь важны, как бы ни ликовали по этому поводу в будущем армии бюрократов.
Действительно важным для исторической перспективы представляется лишь один недостаток Конституции – отсутствие систематизации полномочий. Система полномочий является ядром любой Конституции. Распределение ответственности, облечение полномочиями, отчетность, общественный контроль – все это должно осуществляться в условиях гласности. В процессе подготовки конституционного договора во главу угла была поставлена цель – разработать систему полномочий. Но достичь ее не удалось. Был сохранен пресловутый принцип предоставления отдельных полномочий, обусловивший непрозрачность решений. Чем мощнее в будущем станет Европа, тем более болезненно будет ощущаться этот недостаток. Со временем Евросоюз все же встанет перед необходимостью внести в этот вопрос бОльшую ясность.
Основа и двигатель идей Конституции – политическая культура Европы. Европейская культура явится залогом формирования стратегического единства – а это отнюдь не простая задача. Сегодня мы можем говорить о сменяющих друг друга этапах – до и после принятия Конституции. Вслед за ее ратификацией начнется борьба за реформирование и дальнейшее развитие Конституции. Европа уже сейчас должна направить свои интеллектуальные усилия на подготовку новых реформ. Ведь принятие Конституции – это еще не конец Истории.
Данная статья впервые напечатана в журнале Internationale Politik № 7 за 2004 год.
