Результаты исследования гражданских и политических свобод в мире, не так давно опубликованные Freedom House (американская правозащитная организация. – Ред. (Freedom House, Inc. – находится в перечне иностранных и международных неправительственных организаций от 21.05.2024, деятельность которых признана нежелательной на территории Российской Федерации.)), малоутешительны для России. В 2005 году она переместилась из группы «частично свободных» в категорию «несвободных», оказавшись единственной страной с отрицательной динамикой демократизации. По сути, эта правозащитная организация больше не считает российское общество демократическим.
Конечно, можно не соглашаться со столь резкой оценкой, как и с самой методикой определения качества демократии. Как «несвободная» страна, Россия попадает в разряд одиозных режимов, известных злоупотреблениями в области прав человека, таких, как Пакистан и раздираемый войной Ирак. Ее положение в рейтинге всего на несколько позиций выше наиболее репрессивных политических систем Китая, Кубы и Северной Кореи. Но все же нельзя отрицать, что в последние годы демократия в России деградирует, и это вызывает тревогу.
При президенте Владимире Путине в России произошла беспрецедентная со времени крушения коммунизма централизация политической власти, живо напоминающая советскую эпоху. В борьбе с чеченскими повстанцами (которая сама по себе спровоцировала массовое нарушение прав человека) российский президент укрепил аппарат безопасности. Прямое назначение губернаторов и усложнение условий избрания в парламент для независимых кандидатов ограничило шансы на успех в ходе справедливой борьбы между политическими соперниками. Путин взял под контроль российские средства массовой информации, превратив их, как отмечалось в докладе нью-йоркского Комитета защиты журналистов (CPJ) в 2004-м, в «пропагандистскую машину советского образца». Авторы доклада обращают внимание на то, что политический контроль за новостями стал до такой степени неприкрытым, что руководители телеканалов прямо заявляют: их главная цель — «рекламировать Путина и его политику».
В декабре 2005 года Государственная дума РФ приняла закон о неправительственных организациях, угрожающий повернуть вспять развитие гражданского общества и политического плюрализма, лишить независимые группы граждан возможности оспаривать действия правительства, реализовывать гражданские проекты в области защиты окружающей среды, прав человека, и в том числе различных меньшинств.
Может ли опыт других обществ, недавно ставших на путь демократии, помочь понять, в чем проблемы России и что способно исправить положение? На ум сразу приходит пример Испании — хотя бы потому, что социологи и политики, как правило, превозносят ее как образец успешной демократизации и модель для с трудом поднимающихся демократий.
ИСПАНИЯ – МОДЕЛЬ ДЛЯ РОССИИ?
«Испания — это чудо», — восторгается Адам Пжеворски в своей весьма содержательной книге Democracy and the Market («Демократия и рынок»), посвященной взаимному влиянию политических и экономических преобразований в Латинской Америке и посткоммунистическом мире. Freedom House (Freedom House, Inc. – находится в перечне иностранных и международных неправительственных организаций от 21.05.2024, деятельность которых признана нежелательной на территории Российской Федерации.) отмечает завидную динамику испанского перехода. После смерти в ноябре 1975 года генералиссимуса Франсиско Франко Испания переместилась из категории «несвободных» в группу «частично свободных» стран. В результате выборов-1977 страна была объявлена «свободной», и с тех пор она остается в этой категории. Наверное, еще более впечатляющим является то обстоятельство, что по соблюдению гражданских и политических прав Испания оказалась в компании наиболее продвинутых демократий, таких, как США и Великобритания.
Успех демократических перемен в Испании в целом связывают с позитивным влиянием Европейского союза, куда она вступила в 1986-м. Европейская интеграция, конечно, сыграла важную стабилизирующую роль. Полученная от Брюсселя с 1986 по 1996 год помощь в размере более 10 млрд долларов покрывала расходы на повышение жизненного уровня, совершенствование государственной инфраструктуры и снижение экономического неравенства. В свою очередь, эволюционный путь демократизации Испании создал благоприятные условия для модернизации госаппарата, в том числе, что примечательно, институтов судебной власти, а также для принятия европейских стандартов в области гражданских и политических прав.
Впрочем, масштабы влияния ЕС на процесс демократизации в Испании, оставаясь довольно существенными, значительно преувеличены. К моменту присоединения к Евросоюзу Испания уже сформировалась как демократия, имея за плечами почти десятилетний опыт либеральных преобразований. Вступление в Европейский союз — это скорее итог, нежели локомотив демократизации.
ПОХОЖИЙ ОПЫТ
Важнее другое: исторический опыт обеих стран в чем-то совпадает. Подобно России, Испания оказалась в стороне от тех интеллектуальных и социальных изменений, которые, как считается, сформировали фундамент либеральной демократии. Речь идет о Реформации, Просвещении и промышленной революции. В результате, когда начался переходный период, сменивший почти сорокалетнюю эпоху диктатуры, Испания была практически незнакома с демократией и в этом смысле мало отличалась от посткоммунистической России.
Единственным опытом открытой, конкурентной политики вплоть до смерти диктатора в 1975 году был непродолжительный период Второй республики (1931–1939), по которому трудно судить об уровне демократического управления. Напротив, в результате только укрепилось мнение о «несхожести» с остальной Европой, а потому неспособности Испании к демократии. Хаотичная политика республиканцев спровоцировала кровавую гражданскую междоусобицу (1936–1939). Она унесла более полумиллиона жизней и привела к установлению франкистской диктатуры (1939–1975), одной из самых продолжительных в европейской истории.
Противоречивость испанской политической истории и привычка уличать испанцев в склонности к анархии и насилию объясняют, почему сразу после смерти Франко в изобилии стали появляться мрачные прогнозы (сегодня по большей части забытые). «Наивно ожидать, что смерть Франко сотворит чудо. В политическом будущем Испании я вижу много тьмы и почти никакого света; мой прогноз однозначно пессимистичен», — писал в 1976-м известный испанский социолог Хосе Амодия в книге «Политическое наследие Франко».
Вероятно, политический опыт Испании предстанет для России еще более рельефно в свете того факта, что самой острой проблемой в процессе демократизации в обеих странах стала борьба против насилия и терроризма на национальной и этнической почве. Обе страны представляют собой многонациональные государства, характеризуемые существенным культурно-лингвистическим расслоением и длительной историей подавления региональной самобытности. И в том, и в другом случае драма демократизации разворачивается на фоне кризиса «великодержавности» под напором требований региональной автономии, а в некоторых случаях и полной независимости для этнических меньшинств. Необходимость примирить противоречия и одновременно выработать новое представление о централизованном государстве оказалась критически важна для создания устойчивой демократии в Испании, равно как и в России и других государствах, вынужденных отвечать на вызовы национализма окраин.
Наконец, Испанию, как и Россию, не остановил тот факт, что отсутствовали многие предпосылки для преобразований. Самой важной из них является такой существенный компонент успешной демократизации, как здоровое и активное гражданское общество. А это многоцветная палитра организаций и ассоциаций – от спортивно-оздоровительных групп, как, к примеру, лиги боулинга, до религиозных и неправительственных организаций (НПО).
Гражданское общество обладает целым рядом ценных качеств, позволяющих обуздать авторитаризм государственной власти и расширить возможности рядовых граждан. Однако и в Испании, и в России, и во многих посткоммунистических государствах наблюдался дефицит гражданского общества. Согласно опубликованному Мичиганским университетом Исследованию ценностей в мире (World Values Survey), в котором сопоставляются уровни плотности гражданского общества, лишь треть граждан Испании принадлежит к какой-либо добровольной ассоциации — примерно столько же, сколько и в посткоммунистических странах.
Испанские демократические преобразования не могут дать чудодейственные рецепты для России и других стран, ставших на путь демократизации. Однако успех этих преобразований убедительно свидетельствует о том, что демократия — продукт навыков и талантов конкретных политиков, а не результат конституционной конфигурации гражданского общества и политических организаций или некоего макроисторического процесса, связанного с развитием экономики.
Ничто не доказывает это лучше, чем пример Испании, где переход к функциональной демократии оказался возможен лишь благодаря способности политиков к нестандартному поиску компромиссов, умению вырабатывать нетрадиционные конституционные соглашения в целях преодоления политических и экономических затруднений. Это во многом объясняет, почему, несмотря на слабость гражданского общества, раздробленность политических институтов, безработицу и терроризм, страна не свернула с пути демократизации.
ПРЕИМУЩЕСТВО КОНСЕНСУСА
Испания заслуженно пользуется репутацией «договорной» демократии — прямое указание на ту заметную роль, которую сыграли политические компромиссы. Еще до выборов-1977, впервые после окончания гражданской войны 1936–1939 годов представители левых и правых сил совместно определились с некоторыми из наиболее спорных вопросов перехода к демократии. Ключевыми среди достигнутых договоренностей стали решение не воскрешать взаимных обвинений прошлого (так называемый «Пакт молчания») и намерение создать парламентскую монархию вместо очередной республики, а также восстановить права басков и каталонцев на автономию сразу же после принятия новой Конституции.
Консенсус, преимущества которого благотворно сказались на всем переходном периоде, – прямое следствие политических уроков прошлого и травмы гражданской войны. Политическая элита Испании, вышедшая из диктатуры Франко, твердо решила не повторять ошибок. Все свои силы архитекторы испанской демократии бросили на то, чтобы избежать раскола, который в свое время привел к гибели Вторую республику и вверг страну в пучину гражданской войны. В этом смысле консенсус помог демонтировать институциональное наследие Франко и укрепить новый демократический режим наиболее бесконфликтным способом.
Подписание эпохального Пакта Монклоа (по названию дворца, в котором размещается правительственная резиденция. – Ред.) состоялось при посредничестве премьер-министра Адольфо Суареса после выборов-1977 и предваряло разработку и принятие новой демократической Конституции 1978 года. В это соглашение, которое можно рассматривать как символ завершения гражданской войны, был вовлечен весь политический спектр – от коммунистов до христианских демократов. Пакт Монклоа поддержали и широкие слои общественности, включая работодателей, профсоюзное движение и Католическую церковь. Среди крупных политических образований лишь неофранкистская партия Alianza Popular и Batasuna, политическое крыло баскского сепаратистского движения, остались за рамками политического консенсуса, предложенного Пактом Монклоа.
Благодаря мощной поддержке общественных и политических сил это соглашение быстро получило одобрение со стороны граждан. После подписания Пакт Монклоа обсуждался в национальном парламенте, где вскоре обрел силу закона. Принятие Пакта Монклоа на законодательном уровне упрочило его легитимность и способствовало его реальному воплощению в жизнь в испанском обществе.
Наибольшую известность приобрели те аспекты Пакта Монклоа, которые имеют отношение к экономике. Страна столкнулась с необходимостью преодоления последствий мирового энергетического кризиса середины 1970-х, и согласованные меры носили безотлагательный характер. Главной заботой правительственных чиновников переходного периода стала инфляция, которая в 1977 году казалась неудержимой. Соответственно самой важной составляющей Пакта Монклоа было сдерживание роста заработной платы на уровне 20–22 % при ожидаемой инфляции в пределах 20 %. Преследовалась цель притормозить инфляцию, одновременно предупреждая трудовые конфликты, а также стимулируя экономическую активность и прибыльность бизнеса.
Значение пакта Монклоа иногда переоценивают, но его глубокое воздействие на укрепление демократии отрицать невозможно. Положительные результаты его принятия, особенно в области экономики, не заставили себя ждать. Годовая инфляция упала с почти с 25 % в 1977-м до 14 % в 1982-м, а темпы роста заработной платы сократились с 30 до 15 %. В отличие от многих других нарождавшихся демократий, где процесс обновления совпал с экономическим кризисом, Испанию не затронула гиперинфляция. В свою очередь, это послужило гарантией сохранения доверия к правительству не в пример многим демократиям в Южной Америке и посткоммунистических странах.
Политические выгоды от заключения Пакта Монклоа имеют исключительное значение, которое не всегда лежит на поверхности. В первую очередь очевидна его роль в объединении формировавшегося политического класса вокруг проекта демократизации и выработки кардинально новой политики. Его заслугой можно считать слияние в единое целое во имя укрепления демократии «гражданского» и «политического» сообществ: правительства, государственных чиновников, партийной системы, профсоюзов и групп работодателей. Одновременно в изоляции оказались общественные силы, способные оказать противодействие процессу демократизации: военные, террористы и правоэкстремистские группировки.
Пакт Монклоа также способствовал созданию системы эффективного политического представительства. Наглядный пример – принятие новой демократической Конституции. В отличие от предыдущих подобных актов, и прежде всего Конституции Второй республики, правительство не ограничилось тем, чтобы спустить ее гражданам сверху. Она стала плодом договоренности, достигнутой основными политическими партиями, и была принята в той же атмосфере национального согласия, что и Пакт Монклоа.
СМЯГЧЕНИЕ И УПОРЯДОЧЕНИЕ ПРОЦЕССА РЕФОРМ
И в Испании, и в России, и в любой другой молодой демократии процесс преобразований, призванных устранить экономические ограничения и перестроить устаревшие структуры, проходил крайне болезненно. Высокий уровень безработицы до сих пор остается наиболее ощутимым следствием экономических реформ в Испании — в частности, амбициозной программы реиндустриализации, явившейся необходимым условием вступления страны в Европейский союз. В 1984-м, давая старт экономической перестройке, правительство одним махом пустило с молотка или ликвидировало десятки государственных предприятий, включая банки, автомобильные компании и сталелитейные заводы. Была осуществлена либерализация франкистского трудового законодательства, что позволило работодателям проявлять больше гибкости при найме и увольнении работников. В результате быстро и резко поднялась безработица.
В 1977–1986 годах ее средний уровень составлял 12 %, а в 1986–1990 годах достиг 18,4 %. В течение 1990-х безработица продолжала расти, и в 1994-м достигла 24 % (рекордный показатель для стран ОЭСР), или 3,7 млн трудоспособного населения. Это стало потрясением для нации, которая привыкла к почти полной занятости при Франко: с 1965 по 1974 год полуторапроцетный уровень безработицы в Испании являлся одним из самых низких в Европе.
Тем не менее резкое изменение ситуации по окончании переходного периода не поколебало уверенность граждан в необходимости демократии. Более того, партия, осуществлявшая реформы (Испанская социалистическая партия), продолжала одерживать впечатляющие победы на выборах вплоть до 1996-го. В чем же секрет?
Ответ следует искать в уникальной динамике экономических реформ в Испании. Особенно в умеренности правительства, его готовности к общественным дискуссиям и прежде всего стремлении компенсировать потери наиболее пострадавшим в ходе перемен. Этот подход противоречит так называемому «Вашингтонскому консенсусу», за который ратуют Белый дом, Всемирный банк и МВФ и который был реализован в Латинской Америке и большинстве бывших коммунистических стран. Помимо проповеди преимуществ неолиберализма и фискальных ограничений, «Вашингтонский консенсус» рекомендует «шоковую терапию», быструю приватизацию, а также создание и/или углубление рыночной экономики. Более того, из переговорного процесса предлагается исключить такие общественные организации, как профсоюзы. Сторонники шоковой терапии опасаются, что участие последних в разработке экономических реформ способно подвергнуть риску их последовательность либо, что еще хуже, вовсе затормозить их.
Испания, по сути, отказалась от большинства рекомендаций «Вашингтонского консенсуса». Для начала министры-технократы разработали стабилизационный план на 1977 год, направленный на обуздание растущей инфляции и оздоровление экономики. При этом они тщательно избегали вопросов, способных спровоцировать конфликты на политической почве и вызвать излишние риски. Вместо ставки на шоковую терапию и эксклюзивность процесса экономической стабилизации упор делали на прямые договоренности и социальные пакты с общественными силами, включая профсоюзы.
Ориентируясь на Пакт Монклоа как на образец, представители правительства, профсоюзов и работодателей договорились о взвешенной политике в области заработной платы в период с 1977 по 1986 год. Речь шла о постепенном снижении роста заработной платы ради обуздания инфляции. В результате Испании удалось избежать драконовских мер по экономической стабилизации, осуществленных в других демократиях с переходной экономикой.
Когда на повестку дня встал вопрос о необходимости реформировать громоздкие и по большей части устаревшие госпредприятия, сохранившиеся со времен Франко и сгруппированные вокруг Государственного института промышленности (INI), правительство Испании действовало крайне осмотрительно. Ни одно из госпредприятий не было продано или ликвидировано до той поры, пока не удалось справиться с наиболее деликатными проблемами по созданию новой демократической системы. Таким образом, характерной особенностью Испании явилось то, что укрепление демократии и экономическая перестройка не совпали по времени.
Когда в середине 1980-х началась приватизация и стали проводить прочие реформы, испанская демократия уже твердо стояла на ногах. Кроме того, болезненные преобразования в индустриальном секторе были смягчены, поскольку одновременно создавалась разветвленная сеть департаментов социального обеспечения. В период с 1975 по 1982 год государственные расходы на пенсии, пособия по безработице, субсидии на здравоохранение и образование выросли на 39,7 % в реальном исчислении, а с 1982 по 1989 год – на 57,6 %. По отношению к ВВП социальные расходы увеличились с 9,9 % в 1975-м до 17,8 % в конце 1980-х. Эти меры были призваны компенсировать потери рабочего класса, больше других пострадавшего от экономических реформ.
ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВА
Стремление различных этнических групп к региональному самоуправлению и попытки найти решение этой проблемы стали серьезным испытанием для испанской демократии и в то же время проверкой политической зрелости ее лидеров на раннем этапе преобразований. Часть военного истеблишмента, воспитанного Франко на идеалах единой и неделимой Испании, вступила в противостояние с непримиримыми сепаратистскими движениями, склонными к насилию и требовавшими полной независимости от федерального центра. Репрессивные усилия Франко по созданию культурно и лингвистически однородной нации в конечном итоге привели к конфронтации, особенно в Стране Басков, которая в постпереходный период превратилась в полигон сражений за региональное самоуправление.
Попытки диктатора уничтожить уникальное культурное наследие баскского народа вызвали к жизни «Эускадия Аскатасуна» («Родина и свобода басков», больше известная как ЭТА) – самую грозную террористическую группировку в Европе. Однако если в 60-е годы прошлого века насилие со стороны ЭТА ограничивалось актами вандализма, взрывами памятников и минированием участков Национальной гвардии (жандармерия), то с приходом более открытого общества террористическая тактика этой организации претерпела существенные изменения.
Убийство премьер-министра генерала Луиса Карреро Бланко – близкого друга и единомышленника Франко – в 1973-м стало свидетельством способности ЭТА бросать прямой вызов государству. Разоблачением режима Франко ЭТА воспользовалась, чтобы навязать испанскому народу господство террора. Сегодня эта организация несет ответственность за гибель 800 человек в результате многочисленных политических убийств, похищения людей и подрыва бомб. Все эти террористические акты были нацелены на дестабилизацию демократического устройства.
Главная стратегия правительства во взаимоотношениях с националистическими группировками заключалась в том, чтобы гарантировать региональным лидерам положительное решение проблемы самоуправления. Основатели испанской демократии были твердо убеждены, что сохранение либерального устройства и территориальной целостности Испании зависит от успешной децентрализации государственной власти. И после разработки соответствующих конституционных процедур они приступили к выполнению своих обязательств. Процессу передачи полномочий регионам предшествовала реорганизация политической системы, включая одобрение испанским народом новой демократической Конституции. Эти подготовительные мероприятия позволили делегировать значительные полномочия регионам при поддержке федерального центра, который тем самым укрепил и узаконил свою власть. Таким образом, демократизация и децентрализация оказывали друг на друга взаимоукрепляющее воздействие.
Благодаря этому Испания избежала югославского сценария, при котором региональные выборы, учреждения и программы фактически подорвали и уничтожили общегосударственные учреждения. К тому времени, когда региональные органы стали обретать свое политическое лицо и превращаться в соперников нового режима, в Испании уже существовала относительно устойчивая и прочно сплетенная сеть государственных политических структур. Их эластичность позволила нации не только устоять перед насилием со стороны ЭТА, но и успешно противодействовать мятежу военных в 1981 году, который вспыхнул в ответ на предоставление ограниченного самоуправления каталонцам и баскам. Атака военных на демократию отражала их уверенность в том, что государство трещит по швам и только недемократическое правительство способно сплотить нацию и не допустить развала.
Кроме того, новая испанская демократия располагала политическим инструментарием, для того чтобы удовлетворить требования регионального самоуправления. Новая Конституция допускает тонкости толкования, поскольку признаёт, с одной стороны, унитарную природу государства в противовес федеральному устройству, а с другой — наличие многочисленных «национальностей» и право регионов и их народов добиваться самостоятельности. Понятно, что допускаемый Конституцией компромисс способен вызвать новые конфликты, поскольку идет навстречу как центристам, так и сепаратистам. Однако тем самым был облегчен самый масштабный в Западной Европе послевоенного периода процесс передачи полномочий от центра регионам.
К середине 1980-х Испания превратилась в некую совокупность из 17 автономий, управляемых выборными законодательными органами и наделенных правами осуществлять властные полномочия, предоставляемые им центральной администрацией в Мадриде. Пусть неофициально, но на практике это означает федеральное устройство страны. Образование, социальная и культурная политика, обеспечение правопорядка и налогообложение в значительной степени находятся под контролем региональных администраций.
Большинство басков одобрили устав автономии в 1979 году, и данные опросов общественного мнения показывают, что с тех пор баскская общественность продолжает его поддерживать. Исследования Университета Страны Басков свидетельствуют о том, что 30 % жителей «удовлетворены» существующим договором с центром, 40 % «частично удовлетворены» (видимо, их больше устроило бы дальнейшее расширение полномочий) и 25 % испытывают неудовлетворенность.
Что касается политического статуса Страны Басков, то 32 % поддерживают статус-кво (автономию), 35 % предпочитают федеральное устройство и 30 % настаивают на полной независимости. Конечно, расширение баскского самоуправления не привело к умиротворению ЭТА, которая требует полного отделения от Испании. Однако эти меры не позволили ЭТА представить испанские властные структуры в виде колониальных притеснителей (что с самого начала являлось ее главной целью) и настроить басков против Мадрида. В свою очередь это предотвратило перерождение внутрибаскского конфликта в противостояние «рядовых басков центральной власти» и не позволило дискредитировать Испанию как демократическое государство.
Данный материал представляет собой переработанный и дополненный вариант статьи «Испания после Франко: уроки демократизации», опубликованной в World Policy Journal, Vol. XVIII (зима 2001/2002).
