24.06.2004
Внешнеполитическая вертикаль
№3 2004 Май/Июнь
Константин Косачёв

Председатель Комитета Совета Федерации Федерального собрания РФ по международным делам. Член редакционного совета журнала «Россия в глобальной политике».

 

О возможности изменений в структуре
российского Министерства иностранных дел говорят в последнее время
немало. Тем не менее реформа Правительства Российской Федерации, в
соответствии с которой органы исполнительной власти выстроены
теперь в три уровня, пока обошла МИД стороной. В отличие от других
министерств у дипломатического ведомства не появилось «своих»
федеральных служб и агентств. Это вполне разумно – ведь подчинять
МИДу попросту некого, разве что выделить консульскую службу в
отдельную, федеральную. Но это была бы уже скорее реформа ради
реформы.

 

Совершенно очевидно, что неизменность
функций и структуры МИДа продиктована спецификой и предметом его
деятельности, необходимостью обеспечить последовательность и
преемственность внешнеполитического курса. Однако отсутствие
формальных признаков структурных преобразований, то есть тех самых
приданных федеральных служб и агентств, не означает, что сфера
руководства внешней политикой останется некой «офшорной зоной»
административной реформы. Тот факт, что МИД внешне никак не
участвует в текущих правительственных преобразованиях, не означает
отсутствия желания что-либо менять во внешнеполитическом механизме.
Скорее наоборот: подчеркивается, что переустройство МИДа – это
слишком важный, масштабный процесс, не вмещающийся в рамки реформы
одного лишь кабинета министров.

 

Контуры грядущих перемен внимательные
наблюдатели усмотрели в назначении прежнего министра иностранных
дел Игоря Иванова главой Совета безопасности РФ. Наиболее
прозорливые внешнеполитические эксперты не соглашались с
утверждениями о том, что бывший министр отправлен в «почетную
ссылку». Подобные суждения базировались в основном на оценках
деятельности его предшественника.

То, что бывшего министра внутренних дел
сменил в Совбезе бывший министр иностранных дел – штрих весьма
характерный. При Владимире Рушайло Совет безопасности больше
внимания уделял внутриполитическим проблемам, поэтому резонно
предположить, что с новым руководителем СБ даст крен во внешнюю
политику. Но значит ли это, что политическая ориентация Совета
безопасности определяется личностью его руководителя, или же само
назначение связано с новым пониманием роли данного института в
системе органов государственной власти?

 

Если справедливо второе предположение,
то можно говорить о грядущих переменах в самом механизме выработки,
принятия и реализации внешнеполитических решений. Причем речь
пойдет о переменах, выходящих за рамки текущей правительственной
реформы: внешнеполитическая «вертикаль», если таковую предстоит
выстраивать, не будет ограничиваться органами исполнительной
власти. Ничего революционного в этом нет, поскольку основные
направления внешней политики у нас по Конституции определяет
президент, а не кабинет министров.

 

В последнее время появляется все больше
весомых аргументов в пользу подобной реформы. Наше
внешнеполитическое хозяйство явно нуждается в серьезной
инвентаризации и упорядочивании. За последние лет пятнадцать «свою»
внешнюю политику у нас привыкли творить самые различные ведомства и
органы власти. А если вспомнить еще о субъектах Федерации и о
гигантах отечественной экономики, также имеющих свои интересы за
рубежом, то картина выглядит еще более пестрой. Таким образом,
наряду с единой внешнеполитической линией возникает еще и некое
среднее арифметическое самых различных инициатив,
существующих  параллельно (а иногда и
перпендикулярно) основному политическому вектору, задаваемому
президентом. МИДу же часто приходится выступать в роли
интерпретатора, а то и своего рода «чистильщика», чтобы сгладить
всевозможные нестыковки и напряженные ситуации во
внешнеполитической сфере. Спонтанность и несогласованность таких
шагов очень часто не позволяла развить достигнутый положительный
эффект. К тому же несвоевременно предъявленный козырь иногда может
испортить всю игру.

 

Характер задач, стоящих перед страной на
международной арене, диктует необходимость целостного подхода к их
решению – комплексно продуманного и учитывающего все возможные
нюансы и позиции различных ведомств. Яркий пример – вопрос о
ратификации Россией Киотского протокола, который устанавливает
жесткие ограничения на промышленные выбросы в атмосферу. Мнения на
этот счет звучат диаметрально противоположные. Каждое из них в
отдельности может быть вполне справедливым, но отражает лишь одну
сторону вопроса. Киотский протокол – это проблема, затрагивающая и
наши отношения с Европой, и сферу перспективного планирования
развития экономики, и глобальную экологическую политику, и еще
массу других дипломатических, экономических и тактических нюансов.
И таких измерений множество практически у любой серьезной проблемы,
с которой Россия сталкивается на мировой арене, будь то отношение к
международному терроризму, расширению НАТО и Евросоюза или политике
на постсоветском пространстве.

 

Во всем мире традиционно считается, что
внешнеполитическая активность придает престиж любому ведомству,
свидетельствуя о его политическом весе и авторитете. Так что
трудности технического порядка или отсутствие взаимопонимания между
отдельными ведомствами – родовая болезнь любого государственного
аппарата. Но суть стоящих перед Россией задач в этой сфере гораздо
глубже. Она затрагивает как саму систему выработки
внешнеполитической стратегии государства на основе четко
формулируемых целей развития страны, так и механизм реализации
данной стратегии при внятном и эффективном распределении ролей
среди всех действующих лиц и исполнителей.

Скорректировать российские
внешнеполитические цели необходимо прежде всего потому, что сегодня
сложились уникальные условия для перехода от политики реагирования
к политике инициирования. Созданию этих условий способствовали как
субъективные, так и объективные факторы. К первым относятся
активная политика президента, его интуиция и способность к быстрому
принятию важных внешнеполитических решений. Ко вторым – отсутствие
конфронтации с ведущими державами и наличие общих угроз,
благоприятная экономическая конъюнктура, заинтересованность Запада
в устойчивом энергетическом диалоге с Россией в обстановке
нестабильности на Ближнем Востоке, невозможность улаживания многих
региональных конфликтов без участия России и т. д. Появилась
реальная возможность для проведения самостоятельной и
последовательной внешней политики, отвечающей российским интересам
и при этом понимаемой и уважаемой другими странами.

 

Однако воспользоваться благоприятной
ситуацией удастся только в том случае, если наше внешнеполитическое
хозяйство будет соответствовать новым задачам. Ведь нередко бывает,
что исполнительная власть вынуждена заниматься вопросами стратегии,
а глава государства, выдвигающий те или иные идеи и инициативы,
попросту не имеет в своем распоряжении достаточно времени и
средств, чтобы обратить их в цельную политическую линию, которую
затем согласованно проводили бы все государственные органы. Это тем
более обидно, поскольку президент действительно предпринял немало
значимых шагов, по достоинству оцененных и в нашей стране, и во
всем мире. Не могу не разделить точку зрения председателя
президиума Совета по внешней и оборонной политике Сергея
Караганова, отметившего: «В последние годы именно он (президент. –
К.К.) в значительной степени не только замышлял, но и сам исполнял
прорывные внешнеполитические операции. Но прорывы часто не могли
подкрепляться из-за относительной слабости и неэффективности самого
построения внешнеполитического аппарата. Люди работали на износ, а
прорывы оставались лишь прорывами, не превращаясь в истинные
победы».

 

Можно сказать, что стратегия активной
дипломатии президента России опередила имеющиеся в этой области
организационные и административные ресурсы, и сейчас самый удобный
момент для их «подтягивания» и упорядочения. Это, впрочем, не
означает, что на тот же МИД должен быть взвален дополнительный груз
по осуществлению реформы внешнеполитического механизма России. Как
раз наоборот: министерство и так явно перегружено несвойственными
органу исполнительной власти функциями, причем вовсе не по причине
каких-то непомерных амбиций его прежнего или нынешнего руководства.
Вновь назначенный министр иностранных дел Сергей Лавров на своей
первой пресс-конференции 17 марта в новом качестве специально
отметил: «Взаимоотношения с Администрацией президента России и с
Советом безопасности России будут строиться в соответствии с
Конституцией. Внешнюю политику определяет президент, и МИД ее
проводит». Министр выразил надежду на то, что «эффективность работы
Совета безопасности возрастет в наших общих интересах, в том числе
и в интересах Министерства иностранных дел, которому это поможет
уверенно продолжать свою внешнеполитическую деятельность».

Президент также надеется на возрастание
роли Совбеза и ожидает повышения эффективности его работы. В то же
время он и сам не собирается снижать международную активность.
Таким образом, звеньям уже наличествующей структуры (президент и
его Администрация – Совет безопасности – МИД) необходимо без
существенных организационно-административных изменений наладить
работу так, чтобы можно было говорить о единой системе выработки и
реализации внешнеполитического курса. Усиление позиций Совета
безопасности – шаг вполне логичный, но не следует осуществлять это
в директивном порядке. СБ призван сам продемонстрировать свою
готовность к новой роли, способность генерировать стратегические
концепции в области российской внешней политики и обеспечения
международной безопасности государства, а также координировать
деятельность различных руководящих органов, что, естественно, не
под силу органу исполнительной власти.

 

Возможное перераспределение ролей в этой
системе не должно привести к ослаблению МИДа и превращению его в
банального исполнителя чужих сценариев. Министерство обладает
огромным опытом и уникальным кадровым, аналитическим,
организационно-практическим и информационным потенциалом, что уже
не позволяет рассматривать его как сугубо подчиненный элемент
трехзвенной схемы, которую, строго говоря, не совсем корректно
считать властной вертикалью. Но МИД остро нуждается в новом подходе
к нему со стороны государства. Значимость стоящих перед страной
задач на международной арене, осознание себя Россией в роли
возрождающейся великой державы – все это делает просто
непозволительным упрощенное понимание функций ведомства, от
которого зависит эффективность реализации стратегических задач
страны в мировом масштабе.

 

Реальностью, к сожалению, является
множество проблем, с которыми сталкивается дипломатическая служба,
причем большинство из них, естественно, имеет экономическую
природу. Какими бы энтузиастами своего дела ни были российские
дипломаты, трудно ожидать крупных свершений от людей, которым
приходится постоянно ломать голову над тем, как элементарно
обеспечить в материальном плане собственные семьи. Падение престижа
профессии дипломата, в первую очередь из-за  низких зарплат, чревато для страны самыми
серьезными последствиями, ибо ни одно государство не может
позволить себе равнодушное отношение к тому, кто и как представляет
его на международной сцене.

 

Между тем ситуация в этом плане у нас
удручающая. Из МИДа в бизнес уходят опытные сотрудники, аппарат
стареет, а пополнение новыми перспективными кадрами затруднено
из-за недостаточных возможностей материального роста. Профильный
вуз МГИМО (У) преимущественно занят подготовкой ценных работников
для иностранных коммерческих, политических и информационных
структур в России и за рубежом. Доля же выпускников этого вуза
среди принимаемых в МИД новых сотрудников падает с каждым годом,
особенно заметно она сократилась в 2003-м. Разумеется, такие
процессы не могут не вызывать тревогу у всех, кто по роду своей
деятельности связан с внешней политикой и сочувствует бедственному
положению одного из важнейших ведомств страны. Возможно, решению
проблемы способствовало бы выделение дипломатии в отдельный,
четвертый вид государственной службы в рамках нового
законодательства о государственной гражданской службе.

 

Мы много говорим о необходимости
улучшения образа нашей страны за рубежом. Для противодействия
антироссийским кампаниям в иностранных СМИ, которые зачастую хорошо
спланированы и приурочены к каким-либо политическим акциям и
инициативам международных структур (ПАСЕ, ОБСЕ и др.), требуются
столь же хорошо продуманные действия. Однако не менее важно
разъяснять внешнюю политику России на внутреннем информационном
пространстве. Ведь многие ключевые международные инициативы
руководства страны остаются без должного освещения или, хуже того,
представляются в искаженном, невыгодном свете – чуть ли не в
качестве провалов и «сдачи всех рубежей», становясь предметом
внутриполитических спекуляций или инструментом «имиджевых кампаний»
отдельных политиков.

Парадоксально, но в то время как на
Западе все чаще отдают должное возросшему авторитету Москвы, ставят
уважительные оценки ее стабильной и отвечающей национальным
интересам внешней политике, в самой России объективные и
доброжелательные мнения зачастую тонут в раздуваемых прессой и
телевидением истериках по поводу мнимых провалов на международной
арене. Зато начатые за рубежом антироссийские информационные акции
немедленно находят отклик и продолжение у нас, чему пока, к
сожалению, не противостоит системная и комплексная работа по
разъяснению внешней политики государства, созданию ее
положительного образа в глазах сограждан. Из-за спекулятивных и
тенденциозных оценок, преобладающих в отечественных СМИ, важные
инициативы не всегда находят необходимую поддержку и понимание в
обществе. Это не может не сказываться и на самЧй внешнеполитической
линии руководства страны, которое сталкивается с дополнительными
затруднениями при ее формировании и реализации.

 

Проводником интересов страны на
международной арене могут стать соотечественники, этнические
русские и русскоязычные диаспоры за рубежом. Многие государства
активно используют диаспору как важный канал влияния и передачи
информации, как фактор, способствующий развитию культурных и
экономических связей. Россия, за пределами которой в силу известных
причин оказались миллионы соотечественников, просто не имеет права
упускать столь очевидный шанс. У этой проблемы есть и гуманитарный
аспект – ведь в некоторых странах бывшего СССР русские, будучи
этническим меньшинством, сталкиваются с ущемлением своих прав.

Сегодня уже ушли в прошлое
идеологические расхождения с эмигрантами разных волн и их
потомками, идет процесс сближения Русской православной церкви и
Русской православной церкви за рубежом, все чаще наши бывшие
граждане совершают деловые, частные и туристические поездки в
Россию. Все это также может способствовать созданию благоприятной
почвы для объединения на базе идеи общей Родины.

 

Мощным фактором усиления влияния
государства за рубежом, безусловно, является трансграничный бизнес.
Политики, дипломаты и СМИ ведущих стран мира не стесняясь лоббируют
интересы своих компаний за границей, у нас же эта сфера
деятельности окружена каким-то ореолом таинственности, словно речь
идет о чем-то предосудительном или постыдном. Часто – и порой
вполне обоснованно – это обусловлено распространенным мнением о
том, что интересы бизнеса и государства противоречат друг другу, а
практика лоббирования отдельными чиновниками тех или иных компаний
незаконна. Однако сейчас, когда центральная власть проводит линию
на привлечение промышленных и банковских структур к реализации
общенациональных задач, внешнеполитическое направление может
оказаться как раз той привлекательной сферой, где государству есть
что предложить бизнес-сообществу. Цивилизованные формы
взаимодействия деловых  кругов и
власти на международной арене не только могут приносить взаимную
пользу, но и зачастую являются чуть ли не единственным инструментом
влияния и даже давления в ситуациях, когда дипломатические или иные
политические средства исчерпаны или по каким-то причинам
невозможны.

Между тем практических концепций
эффективного использования во внешней политике русскоязычного
зарубежья и трансграничного бизнеса пока не существует. Выработка в
этой сфере единой политики, комплексного подхода требует
межведомственных усилий и соответственно координации сверху. А
значит, было бы целесообразно уже на стадии перестройки
внешнеполитического ведомства включить взаимодействие с
русскоязычными диаспорами и бизнесом в качестве самостоятельных
направлений в единую концепцию внешней политики России, придать
координирующие функции тем или иным властным структурам.

 

Не менее важным фактором повышения
эффективности внешнеполитического механизма представляется
возрождение и активное использование научного и общественного
аналитического потенциала. Сейчас такое взаимодействие носит во
многом несистемный характер, происходит скорее на уровне личных
знакомств и спонтанных акций, в которых волею судеб вместе
участвуют представители власти и ученые, политологи и
эксперты-международники. Необходимо укрепить российскую школу
политической аналитики, наладить эффективное взаимодействие с
научной общественностью, по возможности создать мощные
негосударственные аналитические центры, которые могли бы
производить независимую экспертную оценку тех или иных важных
решений, готовить независимые вневедомственные предложения. В этом
нужно поучиться у западных стран, в частности у США, где система
разного рода экспертных советов и консультаций чрезвычайно развита,
но не стоит забывать и об опыте советского времени.

 

Возможно, в новые функции Совета
безопасности будет входить координация работы и в этой области. Но,
на мой взгляд, эффективную роль в усилении
взаимодействия  экспертов, аналитиков
и власти у нас мог бы сыграть парламент, как орган, представляющий
все политические силы, поддерживающий плодотворные связи с самыми
различными общественными институтами. Играя важную роль в
государственной системе, органы законодательной власти эффективно
взаимодействуют с основными звеньями внешнеполитического механизма
России – Администрацией президента, Советом безопасности, МИДом, а
значит, способны гарантировать учет и реализацию ценных идей и
предложений экспертного сообщества в конкретной политической линии
страны. За последние годы в мире, особенно в Европе, существенно
возросла роль парламентской дипломатии. Иногда законодатели
различных стран по каналам своих рабочих связей готовят почву для
принятия благоприятных для страны решений в тех сферах, где буксует
официальный переговорный процесс. Поэтому парламент, благодаря
своему политическому весу внутри страны, а также обширной и
эффективной международной деятельности, становится не только
органом, куда отечественные аналитики могут адресовать свои
инициативы, но и центром притяжения для пока еще довольно
разрозненных экспертных групп и институтов.

 

Тем не менее при проведении возможной
концептуальной реорганизации внешнеполитического механизма страны
прежде всего следует понимать, что эти изменения диктуются не одной
лишь необходимостью повышения эффективности существующих структур.
Пути и направления реформирования должны определяться теми
принципиально новыми явлениями в международной политике, которые
позволяют говорить о кардинальных переменах общей картины мира,
сложившейся в послевоенный период.

Россия располагает сегодня всеми
возможностями для того, чтобы участвовать в созидании новой картины
мира. Причем участие это может принимать различные формы. Например,
подчеркнутое дистанцирование от этого процесса по причине
несогласия с основными принципами грядущего мироустройства. Или
попытки тормозить изменения, инициаторами которых выступают ведущие
страны Запада. Выбери мы этот путь – и есть риск того, что новая
международная система будет строиться без нас, а скорее всего, даже
против нас. Вряд ли это целесообразно для России, тем более сейчас,
когда налицо все возможности для ее участия в выработке основ новой
мировой политики.

Ведь на самом деле участившиеся в
последние годы споры и столкновения интересов России, США и
Евросоюза по целому ряду региональных, экономических,
военно-политических и прочих вопросов есть не что иное, как
свидетельство роста внешней активности России, что неизбежно
сопровождается трениями. Возникающие проблемы являются скорее
следствием упущений прежних лет. Характерный пример: прием новых
членов в Североатлантический альянс. Очевидно, нужно было еще в
1990-е добиваться юридического закрепления отказа НАТО от
расширения на Восток и членства в альянсе бывших республик СССР.
Тогда это было возможно, сейчас же поле для политического маневра
заметно сузилось. Тем не менее период «отката» в российской внешней
политике миновал и пришла пора «собирать камни» на международном
поле.

 

Наша цель сегодня – не просто
своевременно улавливать основные тенденции в международной
политике, но и иметь возможность влиять на них уже на стадии
формирования, упреждая любые негативные для России процессы. Эту
принципиальную задачу не решить, взяв курс на тотальный
изоляционизм. Неизбежно широкомасштабное сотрудничество с основными
международными структурами и всеми теми странами, которые формируют
лицо будущего мира. При этом стоит особо отметить, что возможность
воздействовать на такие процессы, добиваться полноценного учета
потребностей своей страны – привилегия тех, кто на деле доказывает
свою состоятельность в меняющемся мире и способен эффективно
отстаивать свои интересы в условиях глобализации.

 

Окружающий мир меняется настолько
стремительно, что невозможно просто реагировать на происходящее,
нужно упреждать события. В этой ситуации тем более важно, чтобы
каждый серьезный внешнеполитический шаг основывался на фундаменте
последовательной международной стратегии страны, которая не может
быть претворена в жизнь без четко функционирующего
внешнеполитического механизма. Амбициозные задачи во внутренней
жизни государства должны подкрепляться не менее масштабными
стратегическими целями на международной арене, ибо только так можно
добиться благосостояния его граждан и безопасности.

Содержание номера
Евроатлантическая Болгария: с Россией или без?
Афганистан «освобожденный»
Кэти Гэннон
Афганистан «арендованный»
Аркадий Дубнов
США и ООН – смешивать не рекомендуется
Сверкер Острём
Невыносимая легкость реформ
Константин Сонин
Внешняя политика для президента-демократа
Самьюэл Бергер
Строительство политической Европы
Доминик Стросс-Кан
Между Марсом и Венерой
Ласло Лендьел
Строительство государств: пособие для начинающих
Фрэнсис Фукуяма
Интеграция в свободу
Александр Бовин
Всемирный строительный бум
Фёдор Лукьянов
Балтийская «лаборатория» Большой Европы
Игорь Юргенс
Переходный возраст демократии
Мариу Соареш
Иракский кризис и перспективы урегулирования
Принуждение к демократии: есть ли пределы?
Александр Аксенёнок
«Упрямец» Буш и «заговор Голливуда»
Роберт Ричи
Новая карта Пентагона
Томас Барнет
Внешнеполитическая вертикаль
Константин Косачёв
Апология Вестфальской системы
Валерий Зорькин