24.06.2004
Невыносимая легкость реформ
№3 2004 Май/Июнь

 

Второй срок президентства Путина начался
в исключительно благоприятных экономических условиях. Высокие
мировые цены на ключевые товары российского экспорта – нефть и газ
– позволяют не только повышать уровень жизни населения за счет
прямых трансфертов, но и заняться структурными реформами. Однако
мировой опыт свидетельствует: период выгодной экономической
конъюнктуры – это, вопреки логике, не самое подходящее время для
проведения реформ. Проще говоря, зачем напрягаться, если все и так
идет нормально. Политические руководители почивают на лаврах, а
избиратели (если речь идет о демократической стране) не стараются
их «разбудить», поскольку и сами не тревожатся за будущее. В такой
ситуации власти, как правило, мало склонны прислушиваться к
предостережениям экспертов, указывающих на опасность погони за
краткосрочными преимуществами и необходимость преобразований.
Экономисты из Гарвардского университета Джеффри Сакс и Эндрю Уорнер
считают, что одна из основных причин этого – ложное чувство
безопасности, возникающее у граждан в период благополучия.

 

Эффект «умиротворенности благополучием»
наблюдается и в странах с несовершенной демократией, и в
государствах по-настоящему авторитарных. Ведь даже самый
решительный диктатор не станет проводить болезненные реформы, если
на них отсутствует спрос со стороны населения.

 

И наоборот: как только наступают «плохие
времена», в обществе растут ожидания реформ, равно как и желание
сменить лидеров. Гарвардский профессор Дани Родрик утверждает, что,
когда наступает кризис, выгоды и издержки от проведения той или
иной политики приобретают новый характер. Правда, демократически
избранные лидеры быстрее реагируют на возникающие проблемы, и их
шаги носят не столь радикальный характер. Чем меньше в стране
демократии, тем позже спохватываются руководители и тем жестче они
действуют.

 

Что мешает росту

 

Причины, по которым обилие природных
ресурсов мешает экономическому росту (что является устойчивой
закономерностью), достаточно стандартны. Это борьба за ренту между
различными группировками, «голландская болезнь» – укрепление курса
собственной валюты, подрывающее импортозамещение, а также
нестабильность мирового рынка сырья, особенно опасная для страны с
недиверсифицированным экспортом. Все эти факторы во многом
обусловлены государственной политикой.

Согласно исследованиям, которые
учитывают не только уровень сбережений и инвестиций, но и их
природу, правительства стран, богатых природными ресурсами, не
способны противостоять соблазну пожертвовать долгосрочной
эффективностью ради краткосрочных политических выгод. Полученные
средства они предпочитают направлять, например, на повышение
зарплат, вместо того чтобы инвестировать, скажем, в сферу
образования или в развитие новых технологий.

 

О том, что внезапное появление
дополнительного источника крупных доходов позволяет отложить давно
назревшие реформы, свидетельствует опыт многих стран. Но в том-то и
дело, что большинство из этих примеров – отрицательные: Судан,
Нигерия, Венесуэла, Алжир, Ливия, Азербайджан… Нефтедоллары
позволяли обеспечивать защиту местной промышленности от конкуренции
со стороны импортных товаров гораздо дольше, чем того требовала
экономическая эффективность. В богатых природными ресурсами странах
Центральной Африки, таких, как Нигер, Мали, Чад, основную проблему
составлял очень низкий уровень сбережений, а значит, и инвестиций.
Да и само качество инвестиций оставляло желать много лучшего. В
Нигерии, например, правительство направляло доходы от продажи нефти
в развитие промышленности, но делало это настолько неудачно, что,
несмотря на ежегодный 6-процентный рост капитальных вложений на
протяжении двух десятилетий, промышленность пребывала в состоянии
стагнации. В Саудовской Аравии неэффективное использование
полученных от продажи нефти средств привело к серьезным искажениям
на рынке труда: в 1998 году почти 90 % коренных жителей были заняты
в государственном секторе.

Есть и положительный пример: Норвегия
инвестировала дополнительные доходы от экспорта нефти в образование
и создание стабилизационного фонда. Однако и у Осло есть проблемы,
связанные с нефтяной ориентацией. Доля экспорта в ВВП страны
застыла на уровне около 40 %. По мировым меркам это довольно
высокий показатель, но достигнут он был до того, как в страну
хлынули потоки нефтяных доходов. Это означает, что нефть не
увеличила общий экспорт, а заместила часть прежней экспортной
номенклатуры, вытеснив иную продукцию.

 

Отложенные
преобразования

 

Между тем весьма поучительным примером
для России может стать Мексика, политическое устройство которой
отчасти похоже на наше. Мексика представляет собой крупное
федеративное государство с единственным мегаполисом, куда стекаются
финансовые потоки. В течение почти шестидесяти лет у власти там
находилась одна партия, хотя некоторые принципы избирательной
демократии все же соблюдались. Так, ни президентам, ни
конгрессменам, избиравшимся в условиях слабой конкуренции со
стороны кандидатов от других партий, не позволялось занимать свой
пост более определенного срока.

 

В 1950-е годы мексиканская экономика
росла очень высокими темпами, но после того как политика
импортозамещения исчерпала свой потенциал, потребовались реформы.
Тут, как нарочно, наступили времена благоприятной сырьевой
конъюнктуры: после скачка цен на углеводороды в 1973-м оказалось,
что экспорт нефти (а до того почти вся добываемая нефть
потреблялась внутри страны) – это самый простой и, главное, быстрый
способ обогащения нации. Как говорил тогдашний президент Хосе Лопес
Портильо, «нефть – это то, что обеспечивает нашу независимость и
компенсирует наши недостатки». Поток нефтедолларов принес дешевые
кредиты иностранных банков. Вообще, с 1976 по 1979 год более
половины всех кредитов, выданных развивающимся странам, достались
пяти государствам, три из которых экспортировали нефть. Вроде бы
очевидно: государству, на которое обрушивается золотой дождь, надо
не одалживать, а копить, но уж если задолжали, то самое время
расплачиваться. Но какой политик рискнет напомнить согражданам, что
праздник когда-нибудь закончится?

В начале 1980-х за глобальным спадом
экономики последовало резкое снижение цен на нефть. И на выборы
1982 года новому кандидату от правящей партии, Мигелю де ла
Мадриду, пришлось идти под лозунгом перемен. Речь шла о
преобразованиях, которые были направлены прежде всего на уменьшение
роли государства в экономике и которые на самом деле стоило бы
провести на десять лет раньше. Реформы – в том числе и
либерализация торговли, и приватизация, и дерегулирование –
увенчались успехом, хотя и были весьма болезненными.

В нашей отечественной истории тоже
бывали периоды, когда внезапное появление дополнительного источника
доходов позволяло отложить давно назревшие, необходимые
преобразования. Наиболее наглядный пример связан с так называемыми
косыгинскими реформами. Эти реформы, начатые в середине 1960-х
вскоре после прихода к власти новой волны советских руководителей,
стали, по сути, ответом на снижение уровня жизни, что привело в
начале десятилетия к массовым забастовкам и выступлениям
рабочих.

 

Цель реформы состояла в повышении
эффективности плановой экономики за счет стимулирования
экономических агентов. В частности, предполагалось разрешить
предприятиям распоряжаться частью прибыли. Однако в конце 1960-х в
Западной Сибири открыли новые крупные месторождения газа и нефти.
Впервые громко прозвучали названия таких городов, как Нефтеюганск,
Нижневартовск, Сургут. С этого момента реформы были фактически
приостановлены, а затем и просто похоронены «за ненадобностью»: в
советскую экономику хлынули нефтедоллары. Последствия отказа от
необходимых преобразований проявились довольно быстро. В наиболее
катастрофическом положении оказалось сельское хозяйство. С
появлением возможности закупать зерно за границей снизилась
необходимость усовершенствования собственного производства, то есть
отпала потребность в радикальном реформировании системы колхозов и
совхозов. В результате по темпам прироста в сельскохозяйственной
отрасли в 1974—1985 годах СССР существенно уступал не только
развитым странам, но и значительно (почти в три раза!) отставал от
среднемирового показателя. К концу указанного периода Советский
Союз занимал 90-е место в мире по урожайности зерновых и 71-е – по
урожайности картофеля.

 

Попытка вновь вернуться к реформаторской
повестке дня была предпринята только спустя пятнадцать лет – на
первом этапе горбачёвской перестройки. К тому моменту кризис
народного хозяйства стал очевиден, особенно после резкого падения
цен на нефть в начале 1980-х. Как заявил еще в 1988 году один из
руководителей Госплана СССР, «если бы не было Самотлора, жизнь
принудила бы нас начать перестройку 10—15 лет назад». Конечно,
можно спорить о том, что было бы, продолжись реформы Косыгина.
Могли ли они спасти Советский Союз? Скорее всего, через некоторое
время смелые шаги «шестидесятников» натолкнулись бы на
принципиальный вопрос о собственности – точно так же, как это
случилось с реформами Горбачёва. И вместе с тем не исключено, что
советский народно-хозяйственный комплекс вошел бы в эпоху
радикальных перемен не в том плачевном виде, какой он приобрел к
концу 80-х годов прошлого века.

 

Стоит заметить, что возможность внешнего
влияния на страны – экспортеры нефти с целью подтолкнуть их к тем
или иным решительным шагам весьма ограниченна. Эксперты
вашингтонского Фонда Карнеги отмечали, что международное
сообщество, как правило, не склонно особенно сильно давить на
нефтепроизводителей. Такая политика проводилась по отношению к
Ираку до 1991 года (пока Саддам не бросил вызов всему миру,
оккупировав Кувейт), а Саудовская Аравия и по сей день не страдает
от излишнего давления со стороны Запада. В Судане правительство
получило возможность добывать нефть только после того, как
заключило договор с оппозицией, которая действует в нефтеносной
части страны. Согласно этому соглашению, доходы от продажи нефти не
должны идти на укрепление военного потенциала Хартума (то есть на
увеличение средств на борьбу с оппозицией). Тем не менее затраты
Судана на вооружение вскоре выросли в два с половиной раза, а
международные организации, которые были гарантами соблюдения
договоренности, предпочли не вмешиваться, хотя Хартум у них давно
на подозрении как потенциальный «изгой».

 

Нефть и демократия

 

Мойзес Наим, главный редактор журнала
Foreign Policy, а в прошлом министр торговли и промышленности
Венесуэлы, не понаслышке знает особенности развития сырьевых стран.
Он утверждает, что «никакое нефтегосударство не сумело превратить
нефть в источник процветания для большинства своего населения».
«Когда доходы от нефти переполняют страну со слабой системой
демократических сдержек и противовесов, мы получаем
дисфункциональную политику и экономику. Изобилие нефти в сочетании
со слабыми общественными институтами порождает нищету, неравенство
и коррупцию. Оно также подрывает демократию».

 

В стране, где бюджет наполняется в
основном за счет нефтяных денег, у правительства нет нужды собирать
налоги с большого количества мелких и средних предпринимателей, а
значит, нет необходимости стимулировать их развитие и принимать во
внимание их политические запросы. Это не только способствует
распространению неравенства – типичного «проклятия» стран, где
богатство бьет из-под земли, но и препятствует зарождению столь
желанной политической активности среднего класса, который и должен
составлять базу демократического правления.

 

Леонард Уонтчекон из Нью-Йоркского
университета вывел следующую зависимость: увеличение на один
процент показателя, определяющего степень наличия в стране ресурсов
(использовалось отношение объема экспорта сырья к ВВП), приводит к
8-процентному росту вероятности установления авторитарного режима.
Бесспорно также и то, что даже в демократических странах опора на
нефть способствует усилению централизации власти, поскольку нередки
случаи, когда нефть, будучи стратегическим ресурсом, оказывается в
руках единой государственной компании. В слабых же демократиях это
может и вовсе привести к установлению настоящего авторитарного
режима, как это случилось в Нигерии, где доля нефти в ВВП выросла с
1 % в 1960-е до 90 % в 1990-е. От подобного сценария защищены
только очень развитые демократии с сильными гражданскими и
политическими институтами. Например, в уже упомянутой Норвегии рост
нефтяных доходов вызвал как раз обратный эффект. В стране, где на
протяжении пяти десятков лет у власти находилась одна и та же
партия (социал-демократического 
толка), ситуация изменилась: начиная с 1981 года здесь попеременно
правят социал-демократы и консерваторы.

 

Опора на экспорт природных богатств
всегда чревата тяжелыми экономическими последствиями, причем более
всего рискуют страны с высокой ресурсной зависимостью. (Точно так
же провал экономической политики в странах с авторитарными режимами
приводит к более катастрофическим последствиям, чем в
демократических государствах.)

 

Рост «незаработанных» доходов и усиление
государства (особенно процессы, подобные тем, что ныне происходят в
России) чреваты еще одной опасностью – снижением отзывчивости
политической системы к требованиям граждан. То есть может сложиться
ситуация, в которой граждане как раз ощущают необходимость реформ,
но несовершенство политического механизма не позволяет им оказать
достаточное давление на политиков.

 

Таким образом, вырисовывается не
очень-то утешительная для России закономерность: у стран, имеющих
значительные природные ресурсы, меньше шансов стать полноценными
демократиями, чем у других государств. Правда, опираясь на опыт
других добывающих стран, трудно оценить, насколько велика
вероятность того, что Россия пойдет по авторитарному пути. Да,
Россия – нормальная страна, как характеризуют ее Андрей Шлейфер и
Даниел Трейзман (Шлейфер А., Трейзман Д. Россия
– нормальная страна
// Россия в глобальной политике. 2004. Т. 2. № 2).
«Нормальная» в том смысле, что уровень преступности, независимость
СМИ, продолжительность жизни в ней примерно такие же, как и в
других государствах аналогичного уровня развития. Беда в том, что с
точки зрения устойчивости демократии и способности политической
системы учитывать и исправлять собственные недостатки Россия –
государство пограничное. Наша страна слишком богата, чтобы в ней
была возможна модернизация китайского или южнокорейского типа. И
слишком бедна, чтобы противостоять попыткам политиков пойти по
этому пути.

Содержание номера
Евроатлантическая Болгария: с Россией или без?
Афганистан «освобожденный»
Кэти Гэннон
Афганистан «арендованный»
Аркадий Дубнов
США и ООН – смешивать не рекомендуется
Сверкер Острём
Невыносимая легкость реформ
Константин Сонин
Внешняя политика для президента-демократа
Самьюэл Бергер
Строительство политической Европы
Доминик Стросс-Кан
Между Марсом и Венерой
Ласло Лендьел
Строительство государств: пособие для начинающих
Фрэнсис Фукуяма
Интеграция в свободу
Александр Бовин
Всемирный строительный бум
Фёдор Лукьянов
Балтийская «лаборатория» Большой Европы
Игорь Юргенс
Переходный возраст демократии
Мариу Соареш
Иракский кризис и перспективы урегулирования
Принуждение к демократии: есть ли пределы?
Александр Аксенёнок
«Упрямец» Буш и «заговор Голливуда»
Роберт Ричи
Новая карта Пентагона
Томас Барнет
Внешнеполитическая вертикаль
Константин Косачёв
Апология Вестфальской системы
Валерий Зорькин