09.01.2022
Новый Заключительный акт: шансы есть?
Мнения
Хотите знать больше о глобальной политике?
Подписывайтесь на нашу рассылку
Дмитрий Новиков

Заместитель руководителя департамента международных отношений Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».

Трудно представить, что США и НАТО поступятся своей центральной ролью в Европе и откажутся от возможности расширения западных альянсов. Однако брошенное российским президентом «отступать некуда» заставляет думать о серьёзности российских намерений добиться желаемого, причём в ближайшее время. Насколько реально принятие российского ультиматума?

Переговоры между США и Россией на предмет соглашений по переустройству системы европейской безопасности стали главным сюрпризом ушедшего и ключевой интригой начала нового года. Москва и ранее использовала военно-силовые инструменты для принуждения Запада к разговору по принципиальным для себя вопросам, но, пожалуй, впервые она делает это столь напористо и ультимативно. Это стимулирует Вашингтон к встречному движению, но рискует сделать российские инициативы неудобоваримыми для политической системы Соединённых Штатов и Запада в целом.

В текущей редакции российские инициативы фактически предполагают подписание своего рода нового Хельсинского заключительного акта: принципиальное соглашение между всеми основными участниками по преобразованию системы европейской безопасности. Настойчивое требование заключить именно договор (в официальном российском проекте документа формулировка чуть мягче – соглашение) предполагает, что документ должен пройти процедуру ратификации, что вывело бы его на один правовой уровень с Вашингтонским договором 1949 года. Новый договор предполагает юридически оформленную заморозку НАТО в нынешних географических границах, гарантии поддержания безопасности в регионе и фактически закрепление постсоветского пространства, в том числе Украины, в качестве международно признанной сферы российского влияния.

Радикальность российских предложений заставила многих интерпретировать их скорее как элемент стратегии торга, чем как расчёт на реальный результат. Трудно представить, что США и НАТО так просто поступятся своей центральной ролью в Европе и откажутся от возможности, пусть даже гипотетической, расширения западных альянсов.

Однако брошенное российским президентом «отступать некуда» и созданный уровень напряжённости заставляют думать о серьёзности российских намерений добиться желаемого, причём в ближайшее время.

Игра ва-банк снижает для администрации Байдена возможность в очередной раз убаюкать и заболтать российскую «истерику». Любое развитие ситуации по этому сценарию будет воспринято как внешнеполитическое поражение России (при достигнутом-то градусе напряжения), так что придётся пойти на эскалацию. Судя по всему, это напрямую звучало в ходе общения лидеров – при наихудшем сценарии Россия, дескать, готова пойти и на разрыв отношений.

Высокое напряжение
Фёдор Лукьянов
Происходящее сейчас вокруг отношений России и Украины, а точнее – отношений России и США в связи с Украиной, может оказаться серьёзной вехой европейской истории после окончания холодной войны.
Подробнее

Насколько реально принятие российского ультиматума, пусть даже и в усечённой форме? Учитывая, что и сама Россия определяет в качестве главного партнёра по переговорам США, вопрос раскладывается на две составляющие: желание Вашингтона идти навстречу и способность администрации Байдена выполнить обязательства, согласовав новую политико-правовую форму взаимодействия с Россией как со своими союзниками, так и внутри страны. Последнее особенно важно, принимая во внимание внутриполитическую борьбу в Америке.

Москва уже не в первый раз требует юридически обязывающего договора о европейской безопасности. В 2009 г. на заключении договора между всеми европейскими странами плюс Соединённые Штаты настаивал занимавший в то время пост президента Дмитрий Медведев. Тогда, несмотря на «перезагрузку», Вашингтон не стал всерьёз обсуждать идею о новом договоре. Дискуссия растворилась в многосторонних форматах, вроде Совета Россия – НАТО и ОБСЕ. Однако от идеи российское руководство не отказалось. Более того, сам Медведев высказывался о возможном возврате к обсуждению ранее предложенного им договора в 2018 году.

Этот несколько легалисткий подход вытекает из опыта – как негативного, так и позитивного. К негативному относится практически всё взаимодействие в ходе и после распада СССР – тогда Вашингтон отказывался идти на серьёзные уступки Москве. Российское руководство до сих пор ссылается на устные гарантии о нерасширении НАТО, данные Горбачёву, как одно из обстоятельств, легитимирующих требования по фиксации географических границ организации. Отсутствие юридически закреплённых правил игры и слепое доверие западным лидерам стало фатальной ошибкой последнего советского руководителя, открыв возможность для экспансии НАТО на восток в послесоветской время. Так во всяком случае эти события интерпретирует высшее политическое руководство России.

Россия и расширение НАТО: обещать – не значит гарантировать?
Светлана Савранская, Фёдор Лукьянов
Распространение западного влияния, в том числе военного, дошло до Украины. Россия заявляет: это – «красная линия», ответ на её пересечение будет силовой. На планирующейся встрече стран НАТО с Россией обсудят обеспокоенность РФ по поводу расширения альянса. Чего стоят устные гарантии нерасширения? Об этом Фёдор Лукьянов поговорил со Светланой Савранской в интервью для «Международного обозрения».
Подробнее

Единственным значимым документом, регламентирующим российское участие в европейской системе безопасности, остаётся Основополагающий акт Россия – НАТО. Его подписание многие также считают серьёзной ошибкой. Москва рассчитывала, что документ зафиксирует роль России как ключевого игрока в системе европейской безопасности, а Совет Россия – НАТО станет важным форматом обсуждения региональных и глобальных проблем. Однако для Вашингтона и Брюсселя этот документ оказался скорее возможностью закрепления натоцентричного характера системы европейской безопасности и создания институционального механизма выборочных консультаций с Москвой, а также периодической психотерапии её беспокойств. Получается, что Россия дважды обожглась, пытаясь заключить сделку с Западом по поводу новой системы безопасности в Европе: один раз, не закрепив юридические обязательства сторон, а второй – закрепив, но не то, что хотелось бы.

К позитивному опыту относится опыт «разрядки», в частности подписание Хельсинского заключительного акта 1975 года. Именно эта модель, судя по всему, лежит в основе российских представлений о том, как решать европейские проблемы сегодня. Хельсинский акт представлял собой достаточно жёсткую юридически обязывающую формулу безопасного сосуществования Запада и Востока в Европе, на которую накладывались договорённости по обеспечению стратегической стабильности между сверхдержавами. Такое стало возможно после периода крайней напряжённости начала 1960-х гг. и благодаря последовательности советской дипломатии.

Учтя опыт, Москва решила максимально (пока) снизить гибкость диалога. В нынешнем виде российские инициативы звучат беспрецедентно ультимативно, а условия детально прописаны – в сущности американцам отправили проект нового договора с припиской, что менять что-то если и можно, то по минимуму. Это касается как заявляемых требований (целая совокупность пунктов, которая по заявлению российского МИДа «не являются меню», а представляют собой единое целое), так и процедуры – настойчивый упор на двустороннем диалоге с Вашингтоном, чтобы проблемы в очередной раз не заболтались в многосторонних форматах.

Как ни странно, но в строго рациональном смысле Москва действительно может рассчитывать на встречное движение Вашингтона. Расчёт момента представляется довольно ясным – США ослаблены геополитическими вызовами и внутриполитическими неурядицами. Основной противник – Китай – проводит всё более напористую политику, что требует свёртывания активности в неприоритетных регионах. Американское присутствие на Большом Ближнем Востоке уже фактически доведено до минимального необходимого для обеспечения американских интересов уровня – последним актом был уход из Афганистана. Аналогичного расклада Вашингтон хочет добиться и в Европе, чтобы региональная стабильность обеспечивалась не американским присутствием, а договорённостями с и между ключевыми игроками. Сам Байден говорит с российским руководством на одном языке, понимает важность поддержания стратегической стабильности и безопасности в Европе. Вряд ли, вопреки заявлениям, он пойдёт на второй срок, так что и репутационные издержки ему не страшны.

Киссинджер наоборот?
Рассел Берман, Фёдор Лукьянов
В Германии официально приступило к работе новое правительство. Что это означает с точки зрения долгосрочных тенденций развития страны? Фёдор Лукьянов поговорил для программы «Международное обозрение» с профессором Стэнфордского университета, исследователем Германии Расселом Берманом.
Подробнее

Кажется, что и самим американцам было бы выгодно умиротворить Европу на каких-то приемлемых условиях именно сейчас. Мало ли какая администрация придёт вслед за Байденом, да и геополитические условия, скорее всего, будут ухудшаться. Впереди на горизонте – вероятные и почти неизбежные конфликты и эскалации в АТР. Украина и вообще Европа в этих условиях лишь отвлекают, связывают руки и заставляют распылять ресурсы на два фронта. Администрация Байдена вполне могла бы занять неуступчивую позицию, проверить Москву «на слабо» (как, например, Запад небезуспешно делал во время обоих Берлинских кризисов). Вместо этого Вашингтон предложил компромиссную формулу переговоров, включающую искомый Россией двусторонний трек. Даже если это очередной манёвр, всё равно прогресс.

Руководствуйся Байден чисто макивеллианскими мотивами, он, вероятно, вполне согласился бы на предлагаемую формулу новой «разрядки». Стоящие перед Соединёнными Штатами вызовы требуют решений, не отягощённых ценностными соображениями. Однако при некоторой тактической привлекательности предлагаемая Москвой жёсткая конструкция «разрядки» попросту не может быть переварена политической системой США и Запада, в нынешнем их состоянии.

И тогда может оказаться, что по независящим от желания и политической воли Байдена или Путина причинам, стороны вынуждены будут пойти на ещё большую эскалацию, просто потому что этого будет требовать политическая логика момента.

Кажется, что опыт холодной войны, которым во многом и вдохновлены нынешние российские инициативы, показывает обратное. Западные демократии и прежде всего Соединённые Штаты были сверхрациональны, когда дело доходило до вопросов выживания. «Разрядка» проводилась быстро сменяющими друг друга администрациями в период масштабного политического кризиса – чем не исторический аналог текущей ситуации. Однако тогда на кону действительно стояло выживание, да и главные импульсы и достижения той эпохи относятся к правлению Ричарда Никсона – самого недемократичного и авторитарного американского президента XX века, вступившего в прямой конфликт с системой. До этого сотрясаемые маккартизмом и его отголосками США двадцать лет не могли осуществить прагматичный разворот к КНР, а выдвинутые ещё Эйзенхауэром инициативы по укреплению стратегической стабильности топились из-за внутренних фобий и политических баталий.

Действующая администрация – явно транзитная на пути к некоему новому качеству американской политической системы и Америки как международного актора. Это определяет её предполагаемую уступчивость, но из-за слабости и дефицита внутренней легитимности делает также не очень пригодным партнёром для обсуждения фундаментальных вещей.

Во-первых, продолжается внутренняя борьба между партиями, а также отвечающей по большой части за внешнюю политику исполнительной властью и другими ветвями, прежде всего законодательной. Это проблема вообще традиционна для страны. Наиболее яркий исторический пример – отказ от ратификации Парижского мира, сконструированного во многом в соответствии с предложениями администрации Вудро Вильсона. Есть и более современные случаи – например, администрация Обамы не смогла добиться поддержки Сенатом уже заключённого соглашения о Транстихоокеанском партнёрстве. Если обратиться к статистике, за последние сто лет Сенат отказался ратифицировать почти полсотни международных соглашений, уже подписанных президентом. Получается, в среднем законодательная власть опрокидывает представляемые администрацией международные соглашения каждые два года, что больше, чем у любой другой западной демократии.

В случае с администрацией Байдена это один из главных структурных ограничителей для закрепления предлагаемой Москвой формулы, так как теоретически она требует ратификации. Без этой процедуры все российские претензии на формализацию принципиальных договорённостей становятся гораздо слабее. Администрации Байдена уже сейчас будет сложно собрать две трети голосов в Сенате – контроль там удерживают республиканцы, которые пока настроены скорее критиковать взаимодействие администрации Байдена с Россией. Они, по-видимому, были бы склоны поддержать некую замену СНВ-3 и в целом инициативы по укреплению стратегической стабильности, но преобразование системы безопасности в Европе в поданной форме выглядит слишком провокационно (хотя это по сути воспроизводит договорённости периода «разрядки»). Практически неизбежны обвинения администрации Байдена в слабости в случае любых уступок. Учитывая, что 2022 г. – выборный, желание набрать политические очки за счёт критики внешнеполитических инициатив демократической администрации будет лишь расти. После выборов в Конгресс позиции демократов в обеих палатах скорее всего ещё сильнее ослабнут.

Стороны могут пойти по пути Хельсинского акта, который не предполагал ратификации, но успешно зафиксировал основные принципы европейской безопасности, которыми руководствовались все участники процесса. По-видимому, это более реально (такие Минские соглашения общеевропейского формата), однако есть и очевидные минусы. Российские инициативы представлены именно как юридически обязывающее соглашение, их трансформация в более декларативный документ приведёт к размытию обязательств и потере большей части политического смысла. Стороны могут начать по-своему интерпретировать отдельные положения, а то и вовсе нарушать их, особенно после смены правительств. По сути, воспроизведётся опыт 2009–2010 годов.

Здесь возникает вторая проблема – традиционная для американских администраций преемственность внешней политики, определяемая внешними обстоятельствами, сопровождается сегодня нарастающими тактическими противоречиями. Каждый следующий президент считает необходимым ударить по реперным точкам предшественника. Дональд Трамп успел выйти из соглашения по ТТП, Парижского соглашения по климату, а также целого ряда российско-американских договоров по контролю над вооружениями, «подвесив» даже продление СНВ-3. Администрация Байдена напротив выступает за укрепление международных режимов контроля над вооружениями и борьбы с климатическими изменениями. Зато раскритиковала соглашения Трампа с «Талибаном»[1], возложив на предшественника ответственность за трагические события лета 2021 года.

Есть немалая вероятность того, что любое соглашение с Россией по Европе падёт жертвой внутриполитической сумятицы и смены подходов. Эта вероятность растёт, если итоговые договорённости, будь они достигнуты, не примут форму международного договора. Чем более размыты формулировки, тем их, естественно, легче будет обойти, даже формально не отвергая. Прецеденты были – то же размещение «Першингов» в Европе администрацией Рейгана не нарушало каких-то формальных ограничений, но очевидно вступало в противоречие с духом и сутью достигнутых в 1970-х гг. соглашений.

При отсутствии жёстких юридических обязательств возврат к новому наступлению НАТО и попыткам «оторвать» от России ключевые страны постсоветского пространства станет вопросом времени, даже если администрация Байдена решится на подписание какого-либо международного документа, декларирующего обратное.

В Вашингтоне по-прежнему сильны настроения, что Россия является слабеющей державой, которую можно «дожать», улучив благоприятный момент.

В рамках такой логики любые сделки с Москвой должны иметь исключительно тактический характер. А борьба между администрациями будет в таком случае легитимировать отказ от принятых предшественниками обязательств – с теми, кто был до меня в Белом доме и разговаривать-то нельзя, а тут какие-то документы.

Наконец, третье – фактор международного давления со стороны союзников, давно встроенных в процессы выработки и обкатки политических решений в Вашингтоне. Хотя принято считать, что США дирижируют своими союзниками и способны добиться почти любых решений, иногда и хвост виляет собакой. Нынешняя система европейской безопасности, включающая в себя и мягкую конфронтацию с Россией, опирается на обширную внутриполитическую коалицию. В условиях слабости администрации Байдена лоббизм со стороны союзников и внутренних интересантов, в том числе ВПК, будет всячески торпедировать переговоры с Москвой, деформировать и выхолащивать изначальный политический смысл. В конце концов, можно употребить все усилия, чтобы затянуть процесс, дождаться пока администрация Байдена «выдохнется», втянется в предвыборные процессы, а потом и вовсе уйдёт из Белого дома. Вероятно, поэтому российская сторона так форсирует переговорный процесс, стремясь к быстрому результату. После осенних выборов в Конгресс демократическая администрация может не только понести потери в парламенте, но и потерять почву под ногами, оказаться даже не хромой уткой, а умирающим лебедем.

Все эти обстоятельства ограничивают возможности США по принятию российских предложений в той форме, которая сохранит содержательный смысл и будет способствовать укреплению региональной безопасности в Европе. Это, однако, не значит, что российские инициативы обречены стать холостым выстрелом. Сама по себе встряска Вашингтона и их союзников на предмет обсуждения реально существующих противоречий и уязвимостей в нынешней системе европейской безопасности является частью процесса её трансформации.

Если нынешняя фаза диалога приведёт к принятию Вашингтоном неких зафиксированных, пусть даже декларативных обязательств в соответствии с российскими предложениями (или их частью) – это важное движение вперёд, фундамент для калибровки отношений уже с другими администрациями. В конечном счёте нынешнее направление трансформации международной системы благоприятствует российским интересам, а главным фактором успеха для Москвы остаётся собственная стабильность и последовательность. Если Россия останется значимым глобальным и региональным игроком, сохранит силовые возможности и продолжит настаивать на своём, она добьётся желаемого.

Конец системы европейской безопасности, установившейся после холодной войны: что придёт на смену?
Уильям Хилл
Пока не ясно, что придёт на смену европейскому порядку, установившемуся после окончания холодной войны. Основные политические институты и институты безопасности этого порядка – НАТО, ЕС и ОБСЕ – продолжают функционировать, но их будущие роли и направления деятельности неясны. Какое место занимают эти институты в формирующемся порядке?
Подробнее
Сноски

[1] «Талибан» – организация находится под санкциями ООН за террористическую деятельность.

Нажмите, чтобы узнать больше