Россия в глобальной политике

Пятого октября 2015 г. завершились переговоры по созданию Транстихоокеанского партнерства (ТТП), в которое вошли: США, Бруней, Сингапур, Чили, Новая Зеландия, Австралия, Перу, Вьетнам, Малайзия, Мексика, Канада и Япония. Их совокупный ВВП составляет более трети мирового, и оценивается в 27,5 трлн. долларов. Повестка переговоров, принятые решения, а главное – текст обсуждаемого документа и даже его содержание носят закрытый характер. В таких условиях об эволюции и перспективах ТТП можно судить лишь на основе анализа приоритетов современной азиатско-тихоокеанской политики США и логики развития процессов экономического регионализма АТР.

Истоки, эволюция и роль США в формировании ТТП

Появление проекта ТТП связано с неэффективной политикой Вашингтона в отношении форматов и инициатив многостороннего сотрудничества в АТР при администрациях Билла Клинтона и Джорджа Буша и неблагоприятным для Вашингтона развитием процессов экономического регионализма в АТР. 

В конце 1990-х – первой половине 2000-х гг. характер и динамика многостороннего экономического сотрудничества в АТР принимали для США нежелательный оборот. Реагируя на азиатский финансово-экономический кризис 1997–1998 гг. и его последствия, страны Восточной Азии запустили новый диалоговый формат – АСЕАН+3, в рамках которого началась реализация практически ориентированных проектов. Амбициозные планы расширить торгово-инвестиционную кооперацию вынашивали АСЕАН и Китай, согласовавшие в 2000–2002 гг. условия формирования зоны свободной торговли. Одновременно страны испытывали нарастающее разочарование деятельностью АТЭС, неспособного ни реализовать планы «опережающей либерализации 15 секторов экономик», намеченные на 1997 г., ни оказать участникам реальную помощь во время финансово-экономических потрясений.

Это накладывалось на репутационные потери США и улучшение имиджа Китая в глазах стран АТР по итогам азиатского кризиса конца 1990-х гг. В большинстве стран региона сложилось мнение, что Вашингтон и контролируемые им международные финансовые институты не заинтересованы в оказании реальной помощи пострадавшим от кризиса странам. Антиамериканские настроения усилили и попытки США в 1999–2001 гг. «нагрузить» повестку АТЭС обсуждением вопросов безопасности в обход Регионального форума АСЕАН. 

Администрация Буша не только намеренно, но и во многом демонстративно противопоставлял свои действия в АТР ожиданиям региональных партнеров, не предлагая перспективных экономических проектов и развивая преимущественно военно-политический диалог. В результате просматривалась перспектива усиления китайского и снижения американского влияния на поддержание странами АТР высоких темпов экономического роста. Это требовало от США адекватных контрмер, и примерно с середины 2000-х гг. Вашингтон начал прорабатывать возможности предложить региону схему многостороннего сотрудничества, которая была бы способна составить альтернативу «китаецентричной» модели экономического регионализма и в рамках которой Соединенные Штаты могли бы распространить на регион собственные правила игры. На многостороннем уровне таковая могла быть найдена в рамках форума АТЭС, и с 2006 г. «с подачи» США участники АТЭС стали обсуждать возможности создать Азиатско-Тихоокеанскую зону свободной торговли (АТЗСТ).

Однако АТЗСТ, в состав которой предполагалось ввести двадцать одну экономику АТЭС, – слишком масштабный и долгосрочный проект. Для его перевода в практическое русло была необходима некая «стартовая площадка». В этом качестве выбрали Соглашение о Транстихоокеанском стратегическом экономическом партнерстве, заключенное в 2005 г. между Сингапуром, Брунеем, Чили и Новой Зеландией (его традиционно называют Р4 от Pacific 4). С географической точки зрения инициатива Р4 имела не «локальное», а широкое общерегиональное измерение, охватывая  три субрегиона – Юго-Восточную Азию, Латинскую Америку и южную часть Тихого океана.

Соглашение Р4 было примером «всеобъемлющего и высококачественного» сотрудничества. Помимо либерализации взаимной торговли оно включало регулирующие меры в сфере защиты интеллектуальной собственности, обмен технологиями в ряде секторов, выработку механизма разрешения споров, согласование фитосанитарных и экологических стандартов и ряд прочих моментов, выводивших ее за рамки обычных соглашений о свободной торговле. В тексте Соглашения о Транстихоокеанском стратегическом экономическом партнерстве оговорена возможность присоединения новых участников. Это позволяло в будущем рассчитывать на включение в состав Р4 как экономик АТЭС, так других партнеров, не являющихся членами Форума.

Соединенные Штаты присоединились к Р4 весной 2008 г., после чего этот формат получил свое нынешнее название – Транстихоокеанское партнерство. Однако до конца 2008 г. США, занятые президентскими выборами, «взяли паузу» в отношении ТТП. Проект получил развитие при администрации Барака Обамы.

Роль ТТП во внешней политике США

При Обаме проект ТТП стал одним из ключевых направлений политики в АТР. С одной стороны, он призван стать первым шагом на пути формирования АТЗСТ, тем самым «вдохнув новую жизнь» в АТЭС и закрепив выгодные для американцев стандарты и правила экономического сотрудничества в крупнейшей «институциональной оболочке» свободной торговли в АТР. С другой стороны, безотносительно АТЗСТ и АТЭС, развитие проекта ТТП «под патронатом» Вашингтона позволит ему создать «американоцентричный» формат экономического регионализма АТР. ТТП призвана стать площадкой, которая даст США возможность не столько подстраиваться под процесс формирования норм, правил и стандартов, сотрудничества экономик АТР, сколько возглавить его, определяя его развитие в долгосрочной перспективе. И главное – предложить свои правила и стандарты, выгодные в наибольшей степени именно Соединенным Штатам.

Для анализа целей ТТП важно посмотреть на него и в более широком контексте. Проект не является изолированной инициативой, а тесно сопряжен с внешней политикой по другим направлениям. В частности, он является отражением растущего разочарования Вашингтона многосторонним режимом регулирования международной торговли.

Многочисленные противоречия между развитыми и развивающимися экономиками в рамках ВТО, вылившиеся в кризис самой организации, лишили США возможности эффективно использовать ее для продвижения интересов своих производителей. В этой связи Вашингтон переориентировался с признания безальтернативной роли ВТО в регулировании международной торговли, главным адвокатом которой он долгое время являлся, на инициирование двух многосторонних мегасоглашений – Трансатлантического торгово-инвестиционного партнерства и Транстихоокеанского партнерства. Эти две инициативы, покрывающие примерно половину мировой торговли, формально не противоречат уставу ВТО, но в реальности нивелируют ее доминирующее значение.

Еще одной особенностью планируемых соглашений является то, что они не включают в себя Китай, зато охватывают большинство его основных торговых партнеров. Это дает основание некоторым экспертам полагать, что изоляция КНР является одной из целей ТТП. Посредством соглашения Соединенные Штаты планируют перенаправить процессы экономического регионализма с восточноазиатского направления на транстихоокеанский, тем самым лишив Китай инициативы в формировании режимов свободной торговли с региональными партнерами.

Наконец, за ТТП стоит и сугубо коммерческий интерес деловых кругов. В случае успеха американский бизнес расширит свое присутствие на азиатско-тихоокеанских рынках, закрепившись, прежде всего, в инновационных секторах. Наглядное представление о степени его заинтересованности в проекте и влиянии на него дает следующий факт. В случае желания представителя Конгресса ознакомиться с текущей документацией о переговорах о ТТП, то он должен был получить специальное разрешение. Однако доступ к этим материалам не ограничен так называемым «представителям ближнего круга» («stakeholders representatives») в количестве 700 человек. Среди последних – руководство таких компаний, как Pharmaceutical Research, Manufacturers of America, the Recording Industry Association of America, the Entertainment Software Association, Gilead Sciences, Johnson and Johnson, Verizon, Cisco Systems и General Electric.

Несмотря на важную роль, которая отводится ТТП в реализации американской внешней политики и безусловное стремление Вашингтона завершить переговоры о формировании Партнерства, этому процессу препятствовали как противоречия между странами, так и внутриамериканские факторы.

Неопределенность условий сотрудничества.

США настаивали на том, что ТТП, фактически, будет представлять собой набор двусторонних соглашений о свободной торговле, заключенных между Соединенными Штатами и их одиннадцатью партнерами. Вопрос о том, как именно эти партнеры будут регулировать отношения между собой, был главным камнем преткновения. Со своей стороны, последние настаивали на унификации условий сотрудничества между всеми участниками ТТП, что не отвечало интересам Вашингтона.

Это неудивительно, если принять во внимание различные позиции США и остальных по ряду принципиальных вопросов. Один из них касается интеллектуальной собственности. Американским интересам отвечает принцип «ТРИПС+», а именно – более высокий уровень защиты прав интеллектуальной собственности, чем это предусмотрено правилами ВТО. Многие партнеры Вашингтона по ТТП, в том числе – имеющие с ним соглашение о свободной торговле, такую позицию не разделяли. Отсюда – неодинаковые условия сотрудничества: например, если соглашение о свободной торговле между США и Сингапуром не содержит оговорок насчет параллельного импорта, то в аналогичном соглашении Соединенных Штатов и Австралии на него наложен запрет. 

Отдельного внимания заслуживают проблемы с определением страны происхождения товара. США придерживались достаточно жестких критериев при определении страны, где товар может быть подвергнут последней обработке, определяющей его характерные свойства, в то время как другие участники занимали более либеральные позиции. Последнее относится, прежде всего, к Вьетнаму, сотрудничающему в производстве одежды с соседями по Индокитаю. Со своей  стороны, американские компании, занятые в этом производственном сегменте, выступали против уступок Вьетнаму.

В сфере торговли услугами Соединенные Штаты стремятся выйти на рынки своих партнеров в таких секторах, как финансовые услуги и телекоммуникации. Это не вселяет оптимизма в партнеров Вашингтона, особенно из числа развивающихся стран, которые резонно опасаются оказаться неконкурентоспособными перед лицом американского бизнеса.

Много споров вызывали вопросы доступа на рынок государственных закупок стран-партнеров. США хотели включить в текст ТТП ряд положений, прописывающих возможность такого доступа, но их партнеры были намерены не допустить этого. Но главное противоречие состояло в том, что Вашингтон настаивал на сокращении поддержки государственных предприятий, в том числе – занятых в инновационных секторах, что остальные делать не собирались.

Ключевые разногласия, наблюдающиеся в рамках переговоров по ТТП, представлены в Таблице 1.

Таблица 1 – Ключевые разногласия между странами в рамках ТТП

Источник: Пономарева О.В. ТТП и ВРЭП: ключевые аспекты переговоров // Вестник АТЭС, №1, 2015.

В последнее время Китай стал посылать сигналы о своей большей, нежели раньше, лояльности к проекту ТТП. Это нашло отражение в решениях, принятых на Пекинском саммите АТЭС. Тезис о том, что ТТП может стать мостом к АТЗСТ, подталкивает к выводу о нацеленности Пекина на «размывание» ТТП в рамках более обширного формата сотрудничества, что создавало дополнительные проблемы для переговорного процесса. Перспектива дальнейшего увеличения числа участников ТТП потребовала бы от них согласования гораздо большего количества параметров условий сотрудничества.

Несоответствие ТТП тенденциям экономического сотрудничества в АТР. Специфика регионализма в АТР заключается в том, что успешные региональные многосторонние проекты изначально возникали на основе развитых экономических связей. Например, институционализация сотрудничества между Китаем, Японией и Южной Кореей на уровне саммитов с участием глав государств и правительств произошла не раньше, чем была накоплена «критическая масса» экономических обменов между этими странами. В случае с ТТП ситуация иная: многие из участников переговоров не являются друг для друга перспективными экономическими партнерами. Например, по итогам 2013 г. торговля между Вьетнамом и Чили и Вьетнамом и Новой Зеландией составила всего лишь 589 и 723 млн долл. соответственно, а между Вьетнамом и Индонезией, которая не участвует в ТТП, – 5,1 млрд долларов. В своем стремлении привлечь к переговорам «всех без разбора», Вашингтон делал акцент на количественной стороне проекта, не уделяя должного внимания качественной.

Противоречия внутри американской политической элиты. Заключение соглашения может сказаться на американском рынке труда, приведя к снижению заработных плат из-за притока дешевой рабочей силы, а также потере рабочих мест из-за переноса производства в страны с более дешевыми факторами производства. Впрочем, лоббистский потенциал уязвимых слоев населения существенно ниже, чем у крупного бизнеса, являющегося основным бенефициаром соглашения. В июне 2015 г. Обаме удалось получить от Конгресса полномочия по содействию торговли, дающие ему право согласовывать текст ТТП с законодателями в упрощенном режиме. Теперь Конгресс не сможет менять отдельные статьи документа и будет вынужден принять или отвергнуть его целиком. Это в значительной степени развязало руки переговорщикам, выступающим от американской стороны.

К моменту получения указанных полномочий большинство противоречий  между ключевым участниками ТТП – Японией и США было разрешено (японский рынок откроется для американских автозапчастей и автомобилей, а также свинины и риса, а Вашингтон снизит таможенные пошлины на японские грузовики и внедорожники, а также ослабит господдержку производителей сахара).

Ключевым событием должно было стать прошедшее 24–31 июля 2015 г. на Гавайских островах совещание министров торговли стран – потенциальных участников ТТП. Однако на встрече так и не удалось преодолеть целый ряд разногласий. Так, Соединенные Штаты по-прежнему выступали за наиболее длительный период патентного права на выпуск фармацевтической продукции (12 лет), тогда как большинство других стран настаивали на длительности в 8 лет, что позволило бы им раньше производить дженерики. Другой спорный вопрос затрагивал производство молочной продукции. В Канаде на нее действует импортная пошлина в размере 248,95%, тогда как другие потенциальные участники ТТП – Австралия и Новая Зеландия – стремятся увеличить экспорт. Автомобильный рынок также подвержен протекционизму в промышленно развитых странах, особенно в Японии и США.

Текстильная промышленность была еще одна проблемной отраслью в соглашении по ТТП. американцы настаивали на том, что пошлины должны быть снижены только на те товары, которые полностью произведены в рамках ТТП. В связи с этим, например, Вьетнам, который экспортирует большие объемы текстильных изделий и активно закупает в Китае ткани для их производства, оказался бы в невыгодном положении либо ему придется переключиться на других поставщиков. А среди стран ТТП значительные объемы тканей производятся лишь в США и, в меньшей степени, в Японии.

Современное положение дел и перспективы ратификации

Подписанное 5 октября соглашение стало итогом переговоров на министерском уровне, прошедших в Атланте. Как всегда, сам переговорный процесс и его результаты конфиденциальны, однако из утечек в СМИ и отдельных заявлений правительств стран можно судить об исходе встречи. В день подписания соглашения Вашингтон заявил об отмене пошлин на японскую продукцию автомобильной промышленности. По данным The Wall Street Journal, сторонам удалось достичь компромисса в сфере торгового сотрудничества по охране интеллектуальной собственности в области- фармпрепаратов, а также о правилах автомобильной сборки и торговле молочными продуктами. Что касается вопроса о сроках патентной защиты в Соединенных Штатах новых биологических препаратов, то США пошли навстречу Австралии и согласились на сокращение сроков. Кроме того, в результате переговоров крупнейший экспортер молочных продуктов – Новая Зеландия, добилась облегченного доступа на североамериканский рынок, в то время как американские производители – на сельскохозяйственный рынок Японии. Дополнительные соглашения также касаются продвижения в областях открытия и унификации рынков труда, урегулирования вопросов экологической нагрузки, торговли услугами и Интернет-торговли.

Важным нюансом остается вопрос о возможном соглашении стран-участниц ТТП об отказе от конкурентной девальвации валют. Пока сообщение информационного агентства Reuters о наличии подобного соглашения не подтверждено официальными источниками, что ставит под вопрос валютно-финансовую стабильность нового торгового объединения. Возможность внутри блока корректировать курс национальной валюты фактически означает прямое государственное влияние на импортно-экспортные потоки товаров между национальной экономикой и партерами по ТТП.

Проект ТТП стал поистине американским и возглавил список приоритетных задач администрации Обамы в рамках «разворота США в Азию» во внешней политике. Главной политической составляющей проекта стала торгово-экономическая изоляция Китая, выступающего ключевым торговым партером для большинства стран в АТР.

Именно политические мотивы были главным локомотивом переговорного процесса, увенчавшегося итоговым соглашением, ради которого администрация была готова пойти на многое.

Однако подписание соглашения о ТТП на министерском уровне пока не означает автоматического вступления в силу всех его пунктов. Для фактического устранения торговых барьеров и реализации условий соглашения потребуется еще ратификация двенадцати странами-участниками и, в частности, Конгрессом США.

Для Соединенных Штатов вхождение в ТТП принесет далеко не однозначный экономический эффект, а поэтому решение о ратификации потребует еще немалых усилий от действующего президента по убеждению Конгресса в правильности данного решения. По мнению некоторых представителей Демократической партии, профсоюзов и экологических организаций, ТТП только навредит США. Так, Джозеф Стиглиц – лауреат Нобелевской премии по экономике считает, что «раньше от подобных договоренностей потребители выигрывали, так как снимались торговые тарифы. Теперь же речь идет об отмене регулирования внутри стран, отчего потребители проиграют, но зато обогатятся крупные компании». По его мнению, речь идет не о провозглашенной в рамках ТТП «свободной торговле», а о соглашении по регулированию торговли между крупными лоббистскими бизнес структурами в разных странах. Против ТПП выступила фаворит гонки за номинацию в президенты от демократов Хиллари Клинтон

Ратификация соглашения Конгрессом – процесс достаточно долгий. В этот период республиканцы вполне могут заблокировать документ ради приобретения политических очков. Если же соглашение не будет представлено в Конгресс до выборов, риски его не ратификации возрастут: сложно сказать, какова будет позиция новой президентской администрации.

Материал подготовлен рабочей группой МНО ЦКЕМИ НИУ ВШЭ.

Составитель — м.н.с. И.А.Степанов