02.02.2004
Лоббизм по-европейски
№1 2004 Январь/Февраль
Тимофей Бордачёв

Кандидат политических наук, научный руководитель Центра комплексных европейских и международных исследований НИУ «Высшая школа экономики», программный директор Международного дискуссионного клуба «Валдай».

Аффилиация

SPIN РИНЦ: 6872-5326
ORCID: 0000-0003-3267-0335
ResearcherID: E-9365-2014
Scopus AuthorID: 56322540000

Контакты

Тел.: +7(495) 772-9590 *22186
E-mail: [email protected]
Адрес: Россия, 119017, Москва, ул. Малая Ордынка, 17, оф. 427

ПОВЕСТКА ДНЯ

Взаимоотношения России и Европейского союза, бурное оживление
которых отмечалось в 2000—2001 годах, вступили сейчас в период
стагнации и падения взаимного интереса. В первую очередь это
объясняется тем, что европейские партнеры Москвы порядком устали от
бесконечных политических деклараций, а ничего более содержательного
Россия предложить им пока не может. Кроме того, процесс расширения
Евросоюза перешел в техническую и очень затратную фазу. Поэтому в
ближайшие два-три года большинство материальных и человеческих
ресурсов Брюсселя будут уходить на вступающие в ЕС страны.
Возобновление же державной риторики Москвы в ходе избирательного
сезона-2003/2004 вряд ли благоприятно скажется на диалоге с
европейцами. Сложившиеся политические обстоятельства, а также
туманные перспективы вступления России в ВТО не способствуют
наполнению двусторонней повестки дня содержанием.

Вместе с тем работа над концепцией Общего европейского
экономического пространства (ОЕЭП), первый вариант которой комиссар
ЕС по внешним связям Кристофер Паттен и вице-премьер российского
правительства Виктор Христенко представили в ноябре 2003-го,
продолжается. Полноценная реализация идеи ОЕЭП вряд ли будет
возможна в ближайшие несколько лет. Однако уже сейчас можно
предположить, что речь идет об амбициозном (в хорошем смысле)
проекте формирования между Российской Федерацией и Европейским
союзом пространства, функционирующего на основе распространения на
РФ «четырех свобод» ЕС: передвижения товаров, услуг, людей и
капиталов. Иначе говоря, о полноценном включении России в
экономическую и правовую систему единой Европы.

По подсчетам британского эксперта Джастина Гринвуда, более 75 %
экономического законодательства, проходящего утверждение в
национальных парламентах стран – членов ЕС, имеет на себе штамп
«Сделано в Брюсселе». Как только между Россией и Европейским союзом
будет создано хотя бы подобие общего экономического пространства,
похожая практика распространится и на Россию. Не секрет, что
сближение законодательной базы, однозначно понимаемое как подгонка
российских правовых норм под европейские, лежит в основе всех
реальных проектов ОЕЭП. Не говоря уже о том, что на это уже сейчас
нацелена бЧльшая часть средств технической помощи, выделяемых
Москве в рамках программы технического содействия ТАСИС.

Вопрос об объеме европейского законодательства, который России
предстоит воспринять, остается пока открытым. Однако ясно, что при
любом варианте ОЕЭП она не получит непосредственного допуска к
механизму принятия решений в Брюсселе. Максимум, на что может
рассчитывать Москва при долгосрочном планировании своего участия в
выработке общих законодательных актов, – это допуск российских
частных и государственных экспертов к «предпроектному» обсуждению
законодательных инициатив Европейской комиссии.

Замечу, что такая практика не является чем-то особенно
дискриминационным в отношениях между ЕС и его внешними партнерами.
Так, в системе Европейского экономического пространства (ЕЭП),
объединяющего ЕС, Исландию, Лихтенштейн и Норвегию и считающегося
наиболее продвинутой формой сближения без формального вступления в
Европейский союз, представители стран-партнеров участвуют в
регулярных консультациях Европейской комиссии перед передачей новых
регулирующих актов ЕС на рассмотрение в Совет (ст. 99 и 100
Соглашения о ЕЭП). Некоторые же из партнеров Европейского союза
(Швейцария) вовсе не участвуют в обсуждении брюссельских
законодательных инициатив и довольствуются ролью «адаптирующего
аутсайдера».

В случае с Россией весьма велика вероятность того, что
обстоятельства ее сотрудничества с ЕС будут близки, условно говоря,
к «норвежской» модели. Стало быть, сходными могут быть и ресурсы
влияния на механизм выработки решений в Евросоюзе. Отнестись к
использованию открывающихся возможностей России стоит максимально
серьезно.

ОФИЦИАЛЬНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ И КАНАЛЫ ВЛИЯНИЯ

Здесь имеет смысл более подробно остановиться на вариантах
участия государственных органов Российской Федерации в формировании
общего экономического пространства и его функционировании. Это
участие будет и должно проявляться на двух стадиях: а) подготовка к
созданию ОЕЭП и б) обеспечение российских государственных и частных
интересов в рамках ОЕЭП.

В период подготовки к созданию ОЕЭП наиболее серьезные усилия
следует приложить к внедрению в его законодательную базу (Договор
об ОЕЭП) механизмов, при помощи которых будет обеспечено участие
представителей России в разработке правил, регулирующих
экономическую деятельность на данном пространстве.

Для этого прежде всего должно быть расширено российское
представительство в рамках идущего сейчас переговорного процесса.
Ключевую роль в обеспечении национальных интересов на
подготовительном этапе призваны сыграть представители
исполнительной ветви власти. Ведь именно исполнительные органы РФ
ведут сейчас переговоры о создании ОЕЭП; к тому же, как показывает
опыт самого ЕС, роль исполнительной власти только усиливается по
мере развития интеграционного процесса. Целесообразно вовлечь в
работу подкомитетов по сотрудничеству больше представителей
отечественных министерств, деловых и экспертных кругов. Стоит
обсудить с Европейской комиссией вопрос о прикомандировании к ней
российских чиновников – возможно, после их дополнительного
обучения.

Во-вторых, существующие постоянные органы сотрудничества (Совет
и профильные комитеты) должны рассматриваться как активные
переговорные площадки, работа в которых состоит не в регулярном
предоставлении российской стороной отчетов об успехах в выполнении
требований ЕС, а в согласовании позиций сторон по поводу будущего
дизайна ОЕЭП.

В-третьих, необходимо развивать сеть консультаций между
различными российскими ведомствами, чья деятельность может быть
связана с отношениями Россия — ЕС. Это позволит добиться: а) лучшей
координации их позиций при выходе на переговоры с Брюсселем и б)
большего понимания самими российскими чиновниками всего комплекса
вопросов, лежащих в контексте взаимоотношений с Европейским
союзом.

Исходя из того, что правовую основу ОЕЭП с большой степенью
вероятности составит существующее законодательство Европейского
союза (acquis communautaire), которое является исключительно
динамичным и постоянно дополняется, имеет смысл говорить о
привлечении российских представителей к обсуждению новых инициатив
Комиссии в той их части, которая может затронуть функционирование
ОЕЭП. Речь об их непосредственном участии в принятии решений не
идет. Трудно рассчитывать даже на получение ими права
совещательного голоса. Но такая форма участия позволит решить две
проблемы. Во-первых, само присутствие в комнатах заседаний Комиссии
и ее консультативных структур будет способствовать тому, что
российские чиновники «проникнутся духом Брюсселя», поймут механику
происходящего там согласования интересов. Во-вторых,
«евробюрократы» смогут лучше представлять себе, чем озабочена
Россия, и, возможно, будут принимать эти озабоченности в расчет на
подготовительной стадии.

Что касается законодательных органов нашей страны, то было бы
разумно изменить сам характер деятельности Комитета парламентского
сотрудничества России и ЕС. Сейчас это скорее дискуссионный клуб,
на встречах которого поднимаются самые общие вопросы международных
и двусторонних отношений. Для того чтобы роль российских
законодателей повысилась, надо сконцентрировать внимание на
обсуждении правовой базы ОЕЭП и информировании российских
парламентариев о содержании законодательной повестки дня
Европарламента. Можно также привлекать экспертов Федерального
собрания РФ для консультаций с докладчиками комитетов Европейского
парламента по тем или иным вопросам. Стоит ли говорить о том, что
интенсификация парламентского диалога может также способствовать
более активному представительству российских деловых и общественных
интересов.

Кроме того, опыт показывает, что после создания интеграционного
объединения с Европейским союзом представительные органы
страны-партнера теряют значительную часть своего права
законодательной инициативы в экономической сфере. После создания
ОЕЭП интенсификация парламентского диалога позволит восполнить
дефицит демократии (то есть необходимость подчиняться решениям,
принятым другими), который неизбежно появится, когда России
придется воспринимать европейское законодательство.

Если говорить о судебной власти России, то сейчас ее присутствие
в диалоге с ЕС сведено к нулю. При этом, оценивая дизайн
переговорного процесса, есть основания утверждать, что наибольшие
усилия на этом этапе стоит приложить для подготовки российских
судей, которым предстоит участвовать в работе совместных с ЕС
наблюдательных органов. Подготовка может состоять в изучении как
норм европейского конституционного права, так и практики
Европейского суда юстиции.

Отдельным направлением государственной политики могло бы стать
налаживание более творческого взаимодействия с официальными
органами и бизнес-сообществами тех стран, которые находятся сейчас
в стадии вступления в Европейский союз. Некоторые из них связаны с
Россией устойчивыми и долгосрочными экономическими отношениями. По
сути, многие бизнес-интересы России и стран-кандидатов остаются
общими. Поэтому защищать их надо цивилизованно и вместе. Причем
заинтересованы в этом как российская сторона, которая, возможно,
получит в Брюсселе новых союзников, так и государства Центральной и
Восточной Европы и Балтии, чьи взаимовыгодные связи с Россией могут
быть затронуты изменениями в общеевропейском законодательстве.

НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ РЕСУРСЫ

Ограниченность официальных рычагов влияния требует ускоренного
развития неформальных инструментов. К тому же отчасти
дискриминационное положение России в общем экономическом
пространстве усиливает необходимость серьезного неформального
присутствия ее представителей на брюссельском рынке экспертизы.

Возможные каналы влияния. Согласно принятой классификации
существует два основных канала влияния на механизм подготовки и
принятия решений в Брюсселе. Первый из них – это проецирование
корпоративных и общественных интересов через представителей
национальных государств, участвующих в рабочих органах ЕС. Наиболее
влиятельными в этом смысле являются, без сомнения, представители
стран-членов, участвующие в заседаниях Совета ЕС. Перспективы того,
насколько масштабно российские деловые и общественные круги будут
использовать данную форму отстаивания своих интересов, зависит от
успехов отечественной дипломатии в период подготовки концепции ОЕЭП
и его конституционной базы.

Второй канал влияния действует как прямой выход представителей
корпоративных и общественных интересов страны-партнера на
общеевропейские институты – Комиссию и Парламент. Другими словами,
работа непосредственно в Брюсселе и Страсбурге.

Наиболее открытыми для внешнего воздействия институтами
Европейского союза всегда были Европейская комиссия и Европейский
парламент. В случае Комиссии это, во-первых, связано с тем, что ее
собственный кадровый потенциал весьма ограничен. Несмотря на все
сетования прессы по поводу якобы раздутой «евробюрократии»,
количество чиновников в сравнении с числом вопросов, которыми
занимается Европейская комиссия, гораздо меньше, чем, к примеру, в
США. Поэтому служащим ЕС часто приходится обращаться за помощью к
третьим лицам, которые больше «в теме», вместо того, чтобы
углубляться в проблему самим.

Консультации с представителями частных интересов также снижают
зависимость общеевропейских органов от той информации, которую
предоставляют им государственные органы стран-партнеров. Будучи
надгосударственным органом, Комиссия выступает естественным
конкурентом национальных правительств и заинтересована в получении
независимой точки зрения на внутренние процессы в
странах-партнерах.

Наконец, широкое представительство корпоративных и общественных
интересов позволяет существенно снизить уже упомянутый дефицит
демократии, возникающий при передаче законодательной инициативы на
наднациональный уровень. После создания той или иной формы общего
экономического пространства с ЕС Федеральное собрание РФ будет во
многом лишено права законодательной инициативы в области экономики.
Косвенное участие российских представителей в подготовке правовых
норм, в соответствии с которыми такое пространство будет
функционировать, сможет частично компенсировать ущемленное
положение.

Инструменты. Главный ресурс, которым располагают группы
интересов в Брюсселе, – это не прямая лоббистская деятельность, а
консультирование общеевропейских административных органов и их
сотрудников по тем или иным вопросам. За годы развития
интеграционного процесса в Европе сформировался достаточно
устойчивый механизм консультаций между чиновниками и
представителями групповых интересов. Последние в свою очередь
должны вызывать доверие своим профессионализмом, объективностью и
наличием достоверной информации.

В отношении России данную функцию сейчас выполняют проекты,
организованные и профинансированные в рамках программы ТАСИС.
Вместе с тем аналитическая составляющая этих программ имеет в
последние годы устойчивую тенденцию к сокращению, и акцент
перемещается скорее в область рекламы. Наиболее подходящим примером
в данном контексте может служить история с приостановкой
финансирования Российско-европейского центра экономической политики
(РЕЦЭП) – одного из наиболее успешных предприятий в сфере анализа
экономических аспектов во взаимоотношениях России и ЕС.

С развитием российско-европейского сотрудничества и выходом его
на создание ОЕЭП масштабы консультационных услуг со стороны России
должны будут только возрастать, а вопрос об их финансировании –
решаться на двусторонней основе. При этом те российские деловые и
общественные круги, интересы которых будут затрагиваться
содержанием общей с ЕС повестки дня, почувствуют необходимость
самостоятельной поддержки таких каналов информирования. Базу для
этого имеет смысл закладывать уже сейчас.

Формы представительства. Практика показывает, что наиболее
успешной формой представительства интересов в Брюсселе является
непосредственное присутствие делегатов заинтересованных сторон
вблизи от пресловутого «европейского квартала». Оно осуществляется
как путем создания специализированных представительств отдельных
корпораций или общественных объединений, так и посредством
размещения там офисов более широких ассоциаций. С самого начала
процесса европейской интеграции Комиссия всячески способствовала
возникновению так называемых «еврогрупп», объединяющих
корпоративные интересы по секторам. Ориентация ЕС на
организованное, а не хаотичное представительство интересов вполне
совпадает с тенденциями развития российского делового сообщества в
последние годы (возрастание роли Российского союза промышленников и
предпринимателей и Торгово-промышленной палаты, возникновение
объединения малого бизнеса ОПОРА). Кроме того, коллективное
представительство в «столице Европы» – это более экономичная форма
присутствия.

Помимо «прямого» представительства государственных, общественных
и частных интересов в Брюсселе существует и практика обращения
заинтересованных групп к специализированным юридическим и
консалтинговым фирмам, которые затем сами выходят на
соответствующие органы Европейского союза. Вместе с тем большинство
экспертов и «евробюрократов» достаточно низко оценивают
эффективность профессиональных лоббистов, не представляющих
заинтересованную сторону «живьем» (см.: Greenwood J. Representing
interests in the European Union. L.: Palgrave, 1997. P. 5–7. Данное
суждение также основано на личных беседах автора с сотрудниками
Европейской комиссии в Брюсселе). Проблема, по всей вероятности, в
том, что профессиональные лоббисты часто скверно представляют себе
внутреннее устройство брюссельского механизма принятия решений и,
как правило, неглубоко знакомы с предысторией и политическим
контекстом конкретного вопроса.

«В большинстве случаев лоббисты плохо подготовлены к дискуссии и
общее качество их выступлений очень низкое… Как правило, они не
способны углубиться в дискуссию, как только обсуждение предмета
выходит за пределы их ограниченных знаний» (цит. по: Hull R.
Lobbying the European Community: a View from Within // S. Mazey, J.
Richardson (eds). Lobbying in the European Community. Oxford:
Oxford Univ. Press, 1993. P. 82–92).

Кроме того, ввиду собственной «всеядности» (необходимости
представлять широкий круг деловых и общественных интересов) у них
нет возможности заниматься стратегическим анализом сектора
интересов своего клиента. Наконец, профессиональные лоббисты
вызывают недоверие у европейских госслужащих. Европейские бюрократы
воспринимают таких «профи» в качестве потенциальных
взяткодателей.

Следует также добавить, что многие сотрудники брюссельских
консалтинговых и юридических фирм когда-то сами служили в
Европейской комиссии. Они, конечно, являются наиболее
квалифицированными лоббистами, однако причины их ухода с работы,
предоставляющей чуть ли не лучшие в Европе социальные гарантии,
часто вызывают у бывших коллег немало вопросов. Если же речь идет о
деятельности чисто юридических фирм (а она бывает весьма успешной),
то главной задачей юристов являются, образно говоря, «тушение
пожара» и борьба с негативными для их клиентов последствиями
решений органов Европейского союза. Речь же о том, чтобы попытаться
повлиять на содержание этих решений на этапе их внутриаппаратной
подготовки, здесь вообще не идет.

Для тех стран, которые не являются членами Евросоюза или
кандидатами на вступление в него, роль представителей их интересов
на негосударственном уровне часто исполняют бывшие дипломаты. У
этой категории граждан, как правило, есть опыт взаимодействия с
общеевропейскими структурами и накопленные личные связи. Тем не
менее их прежние функции обычно ограничивались сопровождением
переговорного процесса и не включали в себя предоставление
экспертизы самим европейцам. Кроме того, специфика дипломатической
работы не подразумевает глубокого проникновения в недра
европейского механизма принятия решений.

Подводя итог, можно добавить, что, по информации российской
миссии при ЕС, сейчас в Брюсселе нет ни одного представительства
отечественных корпораций.

Достижение успеха. Никакой представитель «внешних» интересов в
Европейском союзе не добьется успеха, если он профессионально не
знаком, во-первых, с тем, каким образом решается соответствующий
вопрос у него в стране, и, во-вторых, какое место этот вопрос
занимает в европейской повестке дня. «Евробюрократы» в массе своей
очень хорошо образованные люди, говорящие исключительно на
профессиональном языке. Проблема собеседника интересует их не как
таковая, а в контексте общей европейской политики в данном
направлении. Если же контрагент выступает с заведомо непроходными
предложениями, демонстрируя отсутствие надежных знаний о реальном
положении вещей, интерес к разговору мгновенно пропадает. Поэтому
первая встреча сотрудника Европейской комиссии с плохо
подготовленным лоббистом, как правило, оказывается и последней.

Необходимо четко представлять себе возможные пути проникновения
в механизм подготовки решений в Брюсселе. Ввиду того что Россия не
рассматривается как кандидат на полноправное членство в ЕС, ей
предстоит создать с Евросоюзом отдельную институциональную
структуру взаимоотношений. Последняя должна выстраиваться
параллельно внутренней организационной «сетке» Европейского союза и
содержать полноценные каналы влияния российских групп
интересов.

Другим важным условием является физическое присутствие групп
интересов в Брюсселе. Аренда одного квадратного метра офисной
площади вблизи от так называемого «европейского квартала» стоит
недешево (порядка 400 дол. США), и поэтому там в основном
представлены крупные корпорации. Но существует практика, при
которой самими европейскими органами оказывается поддержка менее
обеспеченным группам интересов. В условиях развития более
интеграционных форм сотрудничества между Россией и ЕС российские
некоммерческие игроки, например ассоциации потребителей, зеленые и
др., также могли бы рассчитывать на материальную помощь Комиссии
для представительства интересов. Теоретически такая помощь возможна
и в отношении ассоциаций малого и среднего бизнеса, к которому
европейцы питают наиболее глубокую симпатию.

Особое значение имеет способность представителей тех или иных
групп интересов к стратегическому анализу и прогнозированию
тенденций развития Европейского союза и соответственно эволюции его
законодательной базы. После того как черновая версия документа
выходит из недр Еврокомиссии, серьезно повлиять на его содержание
извне практически уже невозможно. Окончательный регулирующий акт ЕС
после его утверждения Советом и вступления в силу почти на 80 %
совпадает с первоначальным предложением Комиссии.

И последнее. Для представителей групп интересов из третьих стран
не имеет большого практического смысла пытаться влиять на те
законодательные инициативы ЕС, которые в силу тех или иных
обстоятельств имеют стратегическое политическое значение. Наиболее
убедительный пример здесь – это история с политикой Еврокомиссии в
области либерализации газового рынка в Европе, что уже привело к
финансовым потерям российского газового монополиста. Поэтому
наиболее эффективным способом было бы оказывать влияние на
содержание регулирующих актов второго и третьего уровня, касающихся
как имплементации директив, так и их дальнейшего «творческого
развития» применительно к конкретным случаям.

* * *

Несмотря на все проблемы, которые существуют сегодня как в
области реализации уже достигнутых договоренностей, так и с точки
зрения наполнения переговорной повестки дня конкретным содержанием,
та или иная форма интеграционного сближения с Европейским союзом
останется магистральной дорогой включения России в мировую
экономику. Это интеграционное сближение с ЕС будет в значительной
мере происходить на основе распространения на Россию европейского
законодательства (acquis). Однако тот его объем, который нашей
стране предстоит воспринять полностью или с незначительными
коррективами, остается пока предметом дискуссии.

По мере углубления сотрудничества и расширения сфер его охвата,
особенно после вступления России в ВТО, количество законодательных
актов Евросоюза, оказывающих влияние на российскую экономику и
общество, будет возрастать. Задача адекватного ответа на этот вызов
будет осложняться динамичным развитием самогЧ европейского
права.

Чтобы сделать процесс естественной интеграции в Европу не
слишком болезненным для национальной экономики и максимально
легитимным, Российскому государству, обществу и деловым кругам
будет необходимо расширять масштабы своего присутствия в «столице
Европы».

Наработанные в ЕС формы и методы такого присутствия предлагают
заинтересованным сторонам широкий выбор моделей для практической
деятельности. Определяющей при выборе подходящей модели может быть
степень зависимости конкретных деловых и общественных интересов от
состояния дел в ЕС, финансовых и организационных возможностей
российской стороны. Сам Европейский союз и «страшная»
«евробюрократия» открыты для цивилизованных инструментов
влияния.