Данная статья опубликована в журнале Foreign Affairs №5 за 2003 год.
ПОРАЗИТЬ ПРАВИЛЬНО ВЫБРАННЫЕ ЦЕЛИ
Террористические атаки 11 сентября 2001 года пробудили США от стратегической спячки, в которую те погрузились по окончании холодной войны. Теракты вынудили Вашингтон действовать и дали возможность внести свежую струю в подходы к внешней политике. Отвечая на вызов, брошенный широкомасштабным глобальным террором, администрация Буша мобилизовала всю страну, сформировала прочные вооруженные коалиции, свергла два враждебных режима, ослабила главную террористическую сеть и заняла передовые оборонительные позиции для защиты от будущих атак. Чтобы противостоять терроризму и угрозе применения оружия массового уничтожения (ОМУ), находящегося в распоряжении режимов-изгоев, США пересмотрели свои отношения с Россией, Китаем и Европой.
Все это – важные достижения, однако если рассматривать картину в целом, то заметно: что-то в ней не так. Администрация, возможно, и выполняет намеченные неотложные задачи, но к более значительной цели – достижению лучшего и не менее безопасного мирового порядка – стремится только на словах. Загоняя глобальную политику США в упрощенные рамки «войны с терроризмом», администрация создает иллюзию того, что существует лишь один враг. В действительности же глобального противника, подобного Советскому Союзу времен холодной войны, сейчас нет. Террор – это инструмент, а не действующее лицо. Смешение террористической угрозы с опасностью, исходящей от «плохих режимов», обладающих ОМУ, искажает стратегическую картину еще сильнее. Более того, сосредоточившись на самых угрожающих сценариях, представляющих непосредственную опасность для Америки сегодня, Вашингтон упускает из виду проблему государств-неудачников, в которых вызревают многочисленные угрозы долговременным интересам США. Он также рискует вызвать охлаждение со стороны партнеров и подорвать доверие к себе, столь необходимое для противостояния этим угрозам.
Теперь, когда Америка завершила несколько смелых военных кампаний по свержению одиозных правителей, она должна посмотреть в лицо реальности и понять, что это были лишь первые шаги на пути к глобальной безопасности. Только открыто признав это, можно мобилизовать внимание, ресурсы и неослабевающую поддержку у себя дома и во всем мире. Следовательно, цели Вашингтона пора сформулировать заново. Во главу угла должны быть поставлены вопросы поддержания региональной безопасности, направления усилий коалиций и институтов на оказание помощи несостоявшимся государствам и странам, находящимся под угрозой, а также необходимости доводить борьбу до победного конца уже после завершения войн и смены режимов.
В нынешней ситуации есть определенная ирония. Более благоприятного момента для того, чтобы склонить решительно настроенную Америку к долговременному вовлечению в мировую систему, не было еще никогда. В этом смысле теракты 11 сентября были сигналом к пробуждению и одновременно предоставили небывалую возможность объяснить населению США, почему для страны необходимо быть серьезно вовлеченной в дела внешнего мира. И представленная администрацией Буша в сентябре 2002 года Стратегия национальной безопасности спокойно, но недвусмысленно обозначила важность работы по решению проблем стран, потерпевших или терпящих крах. Серьезность этого вопроса ведущие американские политики недооценивали в течение многих лет. Крах государств прямо затрагивает интересы США в целом ряде областей, таких, как защита прав человека, эффективное правление, соблюдение законности, религиозная терпимость, охрана окружающей среды, перспективы для американских инвесторов и экспортеров. Этот феномен отрицательно влияет на региональную безопасность, способствует распространению ОМУ и терроризма, расширению наркотрафика. Однако после того как год назад документ был направлен на рассмотрение Конгресса, помощь потерпевшим или терпящим крах государствам отошла для администрации на второй план.
По-видимому, эта перемена объясняется тем соображением, что стремление государств-изгоев заполучить ОМУ представляет собой более непосредственную угрозу. Между тем отход проблемы терпящих крах государств на второй план означает, что нестабильность и дальше будет распространяться по Ближнему Востоку, Африке, странам, расположенным в Андах, Южной и Центральной Азии, отдельным районам Юго-Восточной Азии. В результате концентрации внимания на государствах-изгоях может создаться ложное впечатление, что тем самым решаются и более глубокие проблемы. Смена режима, возможно, приносит большее удовлетворение, чем долговременное государственное строительство, и уж во всяком случае она более эффектна с точки зрения телевидения. Но если США и их основные партнеры не предпримут опережающие шаги по предотвращению и сдерживанию краха государств, то режимы-изгои могут захватить власть в каких-либо еще странах-неудачниках, создав угрозу появления новых враждебных режимов, стремящихся заполучить ОМУ и укрывающих террористов. Более того, Америке необходимо научиться восстанавливать дееспособность государств после свержения их правителей – иначе все это предприятие приведет к обратным результатам.
ПЛАВНОЕ СКОЛЬЖЕНИЕ ВНИЗ
Крах государства – это постепенный процесс. Иногда эгоистичные правители один за другим развращают центральные органы государственного управления (как в Бирме или в Нигерии при режиме Сани Абачи). Иногда коррумпированные элиты объединяются с организованной преступностью, чтобы разделить с ней трофеи (как в Либерии и отдельных частях бывшей Югославии). А порой происходит подрыв государственной власти и ее вытеснение в определенных территориях, что создает условия для незаконной торговли (как в некоторых районах Грузии и Колумбии). В переходный период – после ухода авторитарного режима – службы государственной безопасности могут утратить монополию на применение насилия, и в результате раскручивается спираль беззакония (подобная ситуация сложилась в нескольких центральноамериканских государствах с начала 1990-х). Полный коллапс государственной власти на значительной территории страны (как в Ливане в 1970—80-х годах или в Конго в последние пять лет) – это лишь крайнее проявление данного явления.
Государства с ограниченной внутренней легитимностью часто терпят крах, когда теряют иностранную поддержку, – такое нередко случалось в бывших колониальных владениях европейских империй. Государственность разрушается быстрее, если крупные игроки на международной арене отворачиваются от местных режимов, больше не считая их приемлемыми или удобными партнерами. Яркий пример – Афганистан. Едва Москва и Вашингтон в начале 1990-х отказались от стратегического влияния в этом истерзанном войнами государстве, оно потерпело крах, превратившись в конце концов в пристанище террористов. Иногда государства оказываются несостоятельными из-за пагубного влияния в регионе бандитов и полевых командиров, что не раз случалось в Центральной и Западной Африке.
Крах государств, неразрывно связанный с внутренними раздорами и гуманитарным кризисом, способен приобретать все больший размах: локальные беспорядки перерастают в национальную катастрофу, затем начинается дестабилизация в региональном масштабе. И тогда малопривлекательные по своему характеру силы, одни из которых враждебны интересам Америки в сфере безопасности, а другие – ее гуманитарным и политическим целям, могут всплыть на поверхность, чтобы заполнить образовавшийся политический вакуум. Но при крахе государства сила оружия неизменно берет верх над нормальными политическими методами, и всегда происходит возвышение безнравственных автократов, процветающих благодаря конфликту и отказывающих в предоставлении свободы своему народу.
В 1990-е годы стало модным говорить о «переходе к демократии», как будто конечный результат был определен заранее. В действительности пройти этот путь удастся лишь некоторым государствам; иные же завязнут в неудачном, слабом управлении. Одни будут находиться под опекой международной системы, другие скатятся к состоянию хаотичной борьбы между вооруженными группировками, а третьи вернутся к авторитаризму. В каждом конкретном случае исход будет зависеть от многих факторов, и не в последнюю очередь от действий (или бездействия) ведущих мировых держав.
В 1990-е, когда вера в глобализацию была как никогда сильна, многие надеялись, что десять «крупных зарождающихся рынков» изменят лицо мировой экономики и политики и поэтому должны быть поставлены в центр внешнеполитического внимания США. Однако, как ни важна роль этих государств, США не могут ограничиться тем, что будут снимать сливки в «самых пристойных» странах переходного периода, отвернувшись при этом от стратегических «трущоб» мира. Многие страны, составляющие современную международную систему, не выдерживают гнета войн, стагнации или снижения темпов роста на душу населения, массовых эпидемий, необузданной чиновничьей коррупции и автократии. При том что Турция является маяком надежды для мусульманского мира, стран, подобных ей, нет. На одну страну наподобие ЮАР приходится дюжина борющихся за выживание или терпящих крах образований, таких, как Замбия и Центрально-Африканская Республика. Возможно, Индия движется в чрезвычайно заманчивом направлении, но в остальной части Южной и Центральной Азии в основном царит неразбериха.
Вашингтону необходимо внимательно рассмотреть связь между такими явлениями, как конфликт, смена режима и крах государства. Согласно двухгодичному отчету, опубликованному Центром международного развития и регулирования конфликтов при Университете Мэриленда, число вооруженных конфликтов после пика в середине 1980-х снизилось на 50 % и находится сейчас на самом низком уровне с начала 60-х годов прошлого века. Тем не менее на конец 2002-го оставалось 25 стран, вовлеченных в долговременные или спорадические конфликты, которые в большинстве случаев возникали на почве междоусобной борьбы за контроль над правительством, людьми или ресурсами. Этот отчет называет также 33 страны, где недавно закончилась война, и почти 50 режимов, балансирующих между автократией и демократией.
Новые режимы – появились ли они как следствие войны, передачи власти в результате переговорного процесса и первых в истории страны выборов или же смены режима под влиянием внешних или внутренних сил – обычно оказываются хрупкими. Им могут потребоваться десятилетия, чтобы создать государственные институты управления, функционирующие в условиях главенства закона. А тем временем окружающие их страны попадают под контроль амбициозных и алчных группировок. Закон и порядок, правосудие, отчетность, общественные службы, рабочие места, доверие инвесторов – все это в большом дефиците.
Но задача не сводится к решению проблемы краха государственности в горстке стран, переживших свержение режима. Она включает также необходимость останавливать и сдерживать процесс разрушения еще до того, как дело примет самый нежелательный оборот. В значительной части «переходного» мира – в тех странах «группы риска», которые сосредоточены в Африке, на Ближнем Востоке и в Юго-Западной Азии, – идет непрерывное состязание между легитимными государственными институтами и законным бизнесом, с одной стороны, и криминальными структурами – с другой. Эти криминальные структуры часто взаимодействуют с полевыми командирами или политическими группировками, связанными со службами безопасности. В ловушке между этими двумя противостоящими силами нередко оказывается неформальная, теневая экономика. Одновременно с зарождающимися элементами будущего гражданского общества теневая экономика борется за выживание и вынуждена внимательно следить за тем, куда дует ветер. Когда наступает крах государственности, соотношение сил резко меняется не в пользу рядовых граждан, но к выгоде вооруженных формирований, действующих вне рамок закона (или с молчаливого одобрения официальных властей).
Может показаться, что глобализация должна быть на руку тем представителям общества, которые теснее всего связаны с международными сетями торговли, банковского дела, коммуникаций и дипломатией. Но это справедливо только в том случае, если законно действующие сети по крайней мере так же эффективны и хорошо организованы, как те, что объединяют коррумпированные элиты, полевых командиров и мафию с внешними пособниками, помогающими преступному бизнесу. Лидеры групп и структур, опустошающих терпящие крах государства, умеют с силой и точностью лазера концентрироваться на использовании возникающих возможностей и создавать новые реалии. Эти группы – как те, между которыми существует слабая симбиотическая связь, так и те, что более тщательно координируются из единого мозгового центра, – находят для своих действий вакуум, оставленный деградирующей или переходной государственностью. И они, как говорится, пожирают доставшуюся им добычу.
ПОСТАВИТЬ ПРАВИЛЬНЫЙ ДИАГНОЗ
В этой обширной зоне переходных процессов и нестабильности главным недостатком является не отсутствие наций, а отсутствие государств, обладающих достаточной легитимностью и авторитетом, чтобы решать свои проблемы. БЧльшая часть таких образований появилась недавно, в результате европейской имперской экспансии и последующего ухода европейцев. Поэтому источником их легитимности всегда была международная система, а не общества этих стран.
Такие государства отчасти есть не что иное, как наследие успешной политики Вашингтона, направленной на ускорение распада европейских империй и поддержку устремлений ранее зависимых или колонизированных народов. Хотя американцы редко признают это, США сыграли одну из центральных ролей в расширении мирового сообщества, куда сейчас входят почти 200 суверенных государств по сравнению с 51 в 1945 году. Как следует распорядиться этим наследством и в чем должна состоять серьезная стратегия государственного строительства?
Первоначальное пренебрежительное отношение администрации Буша к «государственному строительству» не раз привлекало к себе внимание (в этом термине еще с 1960-х скрывается намек на бесполезность). Усилия, связанные с государственным строительством – по экономическому развитию, политической «модернизации» и демократизации, – не способны незамедлительно решить проблемы, возникающие из-за краха государств, хотя они дают результаты и в конечном счете имеют важнейшее значение.
Разумеется, США должны участвовать в борьбе с бедностью в мире. Крушение государственности и связанные с этим конфликты в подавляющем большинстве случаев происходят в крайне бедных странах, а не в богатых индустриальных и постиндустриальных государствах. Но при имеющихся гигантских различиях в жизненном уровне (как внутри развивающихся стран, так и между этими государствами) одна лишь экономика не позволяет делать однозначные выводы в сфере внешней политики США: ответ на вызов, который бросает крах государственности, нельзя сводить к росту и развитию.
Между тем сосредоточение усилий на политической модернизации было разрекламировано как способ разрешения проблем исламского мира. И в самом деле, среди 56 стран – членов Организации Исламская конференция (плюс другие государства со значительным мусульманским населением) – непропорционально много вовлеченных в конфликты и проблемных стран. Однако стратегия, основанная на выделении мусульманских стран в единую цивилизацию, лишь затемнила бы суть вопроса. Исламские общества весьма различны, и к тому же многие немусульманские государства также рискуют впасть в состояние краха.
Некоторые считают главной проблемой автократию и предлагают ускорить продвижение к успешной демократизации, способной, по их мнению, защитить государства от краха. Однако на этом пути не все известно. Например, какова последовательность шагов, обязательных при демократизации? приносит ли она стабильность на первом этапе и как она вообще соотносится со стабильностью? возможно ли укоренить ее на любой почве и чем можно помочь ее успеху извне? В сильных демократиях сохраняется здоровый политический климат, но факты говорят о том, что слабые демократии – как и реформируемые автократии – весьма подвержены опасности коллапса государственности.
Другие доказывают, что государства-неудачники возникают вследствие произвольного определения государственных границ, слабо связанных с историей и этнической географией конкретного региона. Такие рассуждения подводят к мысли, что пересмотру границ плохо функционирующих государств не следует препятствовать. Это означало бы, что нежизнеспособные образования могут быть либо включены в состав более крупных, либо разделены на части – путем отделения от них каких-либо территорий или их разделения другими государствами.
Но изменение границ неизбежно откроет ящик Пандоры. Узаконение отделения части территории подтолкнуло бы больших и малых истцов из всех спорных районов к выдвижению своих требований, рассмотрению возможных военных решений и поискам внешней поддержки. Если цель всего этого – создание этнически гомогенных образований, то такой процесс может породить тысячи нежизнеспособных мелких государств. Кроме того, существующие правительства выступят против новых норм, предполагающих более терпимое отношение к территориальным изменениям на основе этнического принципа, справедливо обвинив крупные державы в том, что те играют с огнем.
К тому же, согласно исследованию экономиста Всемирного банка Поля Колье, дело не в этнической фрагментации, как таковой, а в ее специфике. Конфликты и крах государства – это результат конкретной разновидности этнического дисбаланса между господствующим большинством и значительным меньшинством. Споры вокруг природных ресурсов и сепаратистские движения, поддерживаемые богатыми эмигрантскими сообществами, также способствуют коллапсу государства.
В некоторых специфических случаях, когда этнические или региональные группировки в терпящем крах государстве кажутся заинтересованными в осуществлении своего полного отделения, или там, где разделение представляется в качестве единственного средства разрешения непримиримых противоречий, внешние игроки могут сыграть ключевую роль в организации легитимного, основанного на переговорах и проводимого под наблюдением процесса отделения. Главное внимание в этих крайних случаях следует уделять тому, как осуществляются изменения и кто одобряет результат. Мировое сообщество должно с уважением относиться к взаимно согласованному отделению, как, например, это происходило при разделении бывшей Чехословакии и при отделении Эритреи от Эфиопии в 1993 году (хотя в последнем случае перемены не принесли решения проблемы и обе стороны вскоре погрязли в крупномасштабной войне).
А что если остаться в стороне, позволяя более сильным игрокам руководствоваться собственными законами и создать сферы влияния и протектораты или полностью поглотить более слабые образования? Прецеденты уже имеются: захват бывшей Испанской Сахары, осуществленный Марокко в 1979-м году, присоединение Восточного Тимора Индонезией в 1976-м, аннексия Индией Гоа в 1961-м, «игра мускулами» со стороны России в ее ближнем зарубежье в течение 1990-х годов и нынешние регулярные интервенции в Конго «в исполнении» ряда соседних государств.
Видимо, лучшее, что можно сказать о такой политике, – это то, что она избегает вовлечения и откладывает трудные решения. Но цена ее может оказаться высокой, когда конфликт возобновится в иной форме. А цена в плане региональной безопасности и гуманитарных потерь может быть чудовищной: так, за последние девять лет в ходе войн в Западной и Центральной Африке погибли миллионы людей. Не менее важно и то, что интервенция, осуществленная странами соответствующего региона, не создала более сильных государств ни в российском ближнем зарубежье, ни в Африке к югу от Сахары; скорее она расширила зону несостоявшихся государств. Становится все труднее мириться с такой пассивностью под маской реализма.
Хотя администрация Буша выглядит весьма амбициозной, когда речь идет о насильственной смене режима, она сохраняет должную осторожность в вопросе о границах, о чем говорит, к примеру, тот факт, что США твердо настаивают на территориальной целостности Ирака. Сходная осторожность прослеживается в сдержанной позиции постоянных членов Совета Безопасности ООН по запутанной проблеме Западной Сахары: были приложены все мыслимые усилия к определению схемы, позволяющей сохранить некоторую форму марокканского суверенитета, но не создавать еще одно мелкое африканское государство. Такую же осмотрительность Совет Безопасности демонстрирует, решая вопрос сложных отношений между Косово и Сербией. Осторожный подход ощущается в том, как Африка и Запад предпринимают совместные дипломатические действия в отношении гражданской войны в Судане, как Норвегия (при поддержке США) выступает в роли посредника в переговорном процессе с тамильскими сепаратистами в Шри-Ланке. В том, как ведутся поддержанные Америкой переговоры между филиппинскими властями и Исламским фронтом освобождения моро на острове Минданао и как неправительственная организация осуществляет посредничество при решении вопроса о предоставлении индонезийской провинции Ачех статуса автономии и разделении полномочий.
В каждом из этих случаев внимание сосредоточено на том, как политически усилить данное государство и сохранить его территориальную целостность посредством мер, которые децентрализуют власть, искореняют политические злоупотребления, стимулируют способность государства к реагированию на настроения в обществе и ограничивают доминирующее влияние центрального правительства. К счастью, все эти задачи не являются неразрешимыми. Значительное число организаций и правительств уже работают над тем, чтобы помочь терпящим крах государствам предпринять такие шаги, как разделение властных полномочий и материальных благ между административными единицами и регионами, разработка конституционных и избирательных норм, предоставляющих право голоса культурным и этническим меньшинствам. Они также способствуют реализации общественных проектов, направленных на оздоровление межобщинных отношений и религиозное примирение.
Но если от слабых государств ждут, что они поведут себя как ответственные, суверенные игроки, то они должны иметь более серьезные возможности в области управления и контроля. В частности, им необходимы: улучшенные юридические кодексы и судебная система, усовершенствованные органы местной и региональной администрации; быстро реагирующие и хорошо обученные полицейские силы; усиленные банковский надзор и общественное управление финансами; более тесные связи между изолированными работниками финансовой сферы, безопасности и разведки внутри страны и за рубежом. Торжественных призывов к государствам вести себя как ответственные, суверенные игроки недостаточно: Соединенные Штаты должны помочь им обрести способность поддерживать суверенитет.
ЧТО ДЕЛАТЬ?
Соединенным Штатам и другим ведущим державам необходимо спланировать и скоординировать свои стратегии, чтобы более согласованно работать с государствами-неудачниками, основательнее финансировать ключевые программы, более прямо и открыто говорить о том, как укреплять государства и почему это так важно. Самая срочная работа – подготовить политические и организационные средства, позволяющие быстро и эффективно развернуть деятельность в случае разрушения существующих государственных структур или возникновения угрозы их краха. Все хорошо понимают, что такое боеготовность, но не менее важна готовность к тому, что происходит уже после окончания боевых действий.
У Вашингтона сейчас нет возможности для систематической политической работы по удовлетворению широкого спектра требований, возникающих в период после конфликта или интервенции. Как показывают примеры Афганистана и Ирака, правительству США недостает механизмов межведомственного взаимодействия, накопленного институтами опыта, доктрины, преданных кадров и бюджетных ресурсов, необходимых для возрождения государств-неудачников и восстановления рухнувших режимов. Высшие представители исполнительной власти противостояли попыткам внести согласованность в усилия по постконфликтному восстановлению и государственному строительству. Недавно межпартийная комиссия попыталась повлиять на это не имеющее оправданий положение. В своем докладе она призывает президента назначить высокопоставленного межведомственного руководителя, отвечающего за выполнение задач по восстановлению, а также подобрать штаты преданных сотрудников, занимающихся данной проблемой по линии Госдепартамента, американского Агентства международного развития и НАТО. Авторы доклада призвали также создать для всех сегментов правительства центр, координирующий обучение и действия по основным аспектам постконфликтной политики (безопасность, правосудие, управление, экономическое восстановление). Эти рекомендации легли в основу документа Winning the Peace Act (2003), недавно представленного Сенату.
Понятно, что сопротивление Вашингтона заблаговременным действиям в терпящих крах государствах коренится в его опасении сковать американские вооруженные силы разнообразными задачами государственного строительства. Однако необходимость облегчить груз, лежащий на плечах американских военных, следует рассматривать не как оправдание бездействия и отсутствия готовности, а как основание для передачи постконфликтного планирования в ведение гражданских органов и превращения его в многосторонний процесс. Группа восьми промышленно развитых стран (G8) и другие союзники могут предоставить людские ресурсы для выполнения этой задачи, а институты ООН способны обеспечить знание, опыт и легитимность. Государства-неудачники стали достаточно распространенным явлением, так что ведущие нации должны найти способ санкционировать опеку и фактически осуществлять ее.
Решения о том, на что тратить дефицитные время, энергию и ресурсы, должны основываться на таких факторах, как необходимость предотвратить активизацию террористической деятельности и не допустить контроля со стороны тех, кто рвется к обладанию ОМУ; значимость и вес страны в региональном масштабе; возможность побочных эффектов и пагубного влияния в регионе; потенциальная гуманитарная и политическая цена полного коллапса государства.
Когда выбраны «целевые» государства, крупные державы и институты должны сосредоточить все свои возможности на выполнении четырех задач. Имеется в виду разрешение гражданских конфликтов, создание государственных институтов, защита государства от враждебных внешних влияний и контроль за распространением кризиса. На июньском саммите 2003 года в Эвиане руководители стран «восьмерки» приняли совместную декларацию, касающуюся первых трех направлений деятельности. Документ, озаглавленный «Борьба с коррупцией и повышение транспарентности», предлагает усилить в мировом масштабе борьбу с взяточничеством, коррупцией и финансовыми преступлениями, а также добиться реальной прозрачности в отчетности по доходам от добывающих отраслей, таких, как энергетика и разработка месторождений. Этот шаг имеет прямое отношение к управлению в проблемных странах, в частности в Судане, Индонезии, Казахстане, Нигерии и Колумбии. Но станет ли реализация этих важных мер приоритетом высокой степени важности для всех лидеров «восьмерки»? Еще одна инициатива – план действий «восьмерки» по Африке – очерчивает широкий спектр мероприятий по созданию средств в поддержку приверженности африканских государств принципам справедливого правления в рамках Нового партнерства во имя развития Африки.
Ведущие державы начинают предпринимать шаги по предотвращению краха государственности в Африке и других беспокойных регионах. Ввиду масштабности этой проблемы было бы больше смысла в заострении внимания на конкретных странах и регионах, чем в пачках программных документов общего характера. Правительства ведущих держав должны громко и четко заявить, в чем конкретно будут состоять их совместные усилия, увязывая воедино разумное распределение бремени, риск краха государств в проблемных регионах и свои собственные национальные интересы и бюджеты.
Но прежде всего они должны разработать общую стратегию. Когда США и их союзники совместно берутся за предотвращение краха государств, оказывается возможным ограничить ущерб и достичь реального прогресса – как было в Сьерра-Леоне, Судане, Македонии и Шри-Ланке. Когда же это не происходит, коллапс государственности усугубляется: так случилось в Сербии, Конго, Колумбии и Афганистане до событий 11 сентября.
В течение последних двух лет значительно активизировались деятельность правоохранительных органов и сотрудничество разведывательных учреждений по борьбе с финансированием терроризма. Примечательно, что бЧльшая часть агентств и регулирующих норм, привлеченных для воздействия на финансовые сети террористов, возникли в ходе прежних кампаний по борьбе с отмыванием денег и финансовыми преступлениями. Примером тому может служить Международная комиссия по противодействию отмыванию преступных доходов (Financial Action Task Force), созданная в рамках Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и объединяющая 29 стран-членов, две международные организации и два государства со статусом наблюдателя. Ее деятельность состоит в сведении необходимых данных в общий информационный фонд; она также выводит на чистую воду не желающие сотрудничать страны и территории (посредством публикации списков) и применяет к ним финансовые санкции.
В конечном счете многие инструменты и методы, необходимые для ведения войны с терроризмом, требуются также и для того, чтобы бороться с силами, которые вызывают крах государств и процветают благодаря ему. Если бы ведущие державы и международные организации одновременно мобилизовали свои усилия (возможно, по образцу расширенного сотрудничества в ходе антитеррористической борьбы), то не так уж много времени потребовалось бы, чтобы разорвать смертоносные звенья цепи, связывающей наркотрафик, контрабанду оружия, незаконную торговлю драгоценными камнями и металлами, древесиной, людьми и экзотическими видами растений и животных. Для отслеживания прибылей, добытых нечестным путем, подошли бы методы судебно-бухгалтерской экспертизы; это помогло бы легальным правительствам вернуть похищенные средства, отпугнуло бы похитителей и их пособников и поддержало бы судебные иски в отношении нарушителей закона. Но чтобы добиться таких успехов, нужно выделить необходимые для этой работы кадры, ассигнования и политический капитал.
ИДТИ ВПЕРЕД И ГОВОРИТЬ НАЧИСТОТУ
Чтобы справиться, вероятно, с главной опасностью на планете, требуется более активное участие США и их основных партнеров. Вовлечение в этот процесс могло бы начаться с того, что на первый план в публичной риторике, связанной с внешней политикой, вышли бы такие вопросы, как более широкое и основательное участие в государственном строительстве, а также определение масштабов угрозы, возникающие в связи с крахом государств. Некоторые инициативы администрации Буша, правильно поданные и четко сформулированные, могут стать частью всеохватывающей стратегии противостояния краху государств. К таким инициативам относятся проект «Счет тысячелетия» (Millennium Challenge Account), новые проекты, направленные на оказание помощи Африке, увеличение ассигнований на борьбу с пандемией ВИЧ/СПИД, многостороннее расширение торговли, усиление работы правоохранительных органов и более интенсивный обмен разведывательными данными по финансированию терроризма.
Однако в полной мере задействовать эти инструменты и разработать дополнительные механизмы окажется нелегким делом, если высшие чиновники администрации не будут открыто говорить о том, каким образом Америка решает проблему краха государств и почему это важно. Политика, охватывающая весь комплекс проблем и отражающая весь спектр американских интересов и ценностей, имеет шанс стать долгосрочной. Узконаправленная внешняя политика, сформулированная преимущественно в таких понятиях, как военная конфронтация, страны-изгои и террористы, не получит ту широкую внутреннюю и международную поддержку, которая способна обеспечить ее устойчивость.
Администрации нужно будет также расширить свою политическую базу на международной арене и перестать относиться к необходимым Америке союзникам так, словно последние – это чуть больше, чем досадная помеха. В распоряжении американских лидеров имеется широкий спектр институтов и инструментов для проведения в жизнь долгосрочной стратегии усиления суверенных государств. Ведущие многосторонние институты, такие, как ООН, НАТО, ОЭСР, «большая восьмерка», ОБСЕ, не должны служить мишенью для риторических нападок, развлекающих отечественную аудиторию. Эти организации следует по достоинству оценить за тот вклад, который они при правильном использовании способны внести в эту работу.
Роль мировой сверхдержавы нередко может состоять в том, чтобы продвигать улаживание трудноразрешимых региональных конфликтов посредством переговоров. Крах государств часто подпитывает такие конфликты, а те, в свою очередь, порождают коллапс других государств. Но конкретная структура переговорного процесса должна специально подгоняться под специфику каждого случая. «Четверка» (США, ЕС, Россия и ООН), похоже, способна принести определенную пользу палестино-израильским мирным переговорам. Возглавляемая Америкой «тройка» (с участием Великобритании и Норвегии) плюс африканская группа во главе с кенийцами работают над улаживанием конфликта в Судане. США при поддержке государств-единомышленников играют исключительную роль в урегулировании индийско-пакистанского конфликта. Вовлеченность США подразумевает работу как с гражданами, так и с правительствами. Когда налицо все составляющие, необходимые для смены режима «изнутри» (как, например, было в Сербии), внешние силы должны способствовать этим переменам.
Недавно администрация Буша сумела добиться значительного увеличения финансирования Министерства обороны, к которому в течение многих лет применялась политика отсроченных инвестиций. Пришло время увеличить и невоенную часть бюджета на проведение внешней политики. С момента вступления в должность госсекретарь Колин Пауэлл и помощник президента по национальной безопасности Кондолиза Райс вместе со своими коллегами начали поворачивать вспять долгосрочную тенденцию к сокращению бюджета в этой области. И все же финансирование международной деятельности остается на уровне примерно одного процента суммарного федерального бюджета. В декабре 2002 года восемь предшественников Кондолизы Райс от обеих партий призвали ее поддержать «значительное увеличение» бюджетного финансирования внешнеполитической деятельности в 2004-м, вернув его в конечном итоге на уровень максимальной отметки времен Рейгана, то есть на 30 % выше нынешнего уровня. Но пока трудно сказать, приложит ли администрация необходимые усилия, чтобы обеспечить такой рост.
Любая серьезная стратегия противодействия процессу краха государств потребует больше ресурсов и внимания, чем уделяется этой проблеме в настоящее время. Как неоднократно показывали опросы, Америка в действительности расходует для оказания помощи другим странам значительно меньше средств, чем полагает общественность; если бы объемы помощи и усилий существенно превысили сегодняшние, то американцы поддержали бы такой курс. Но только сам президент в состоянии разрушить неправильные представления и доказать необходимость действий, обеспечивающих решение проблемы государств-неудачников. Если он не сделает этого, то попытки администрации обуздать терроризм, укротить режимы-изгои и создать более совершенный и безопасный мир могут не привести к успеху.
