Россия ослабела настолько, что потеряла значимость для Соединенных Штатов. С этим утверждением категорически не согласны авторы доклада, подготовленного общественной Комиссией по национальным интересам США. Есть, как минимум, семь причин, по которым Вашингтон не должен отворачиваться от Москвы, утверждают видные американские эксперты.
Россия имеет значение
Правильной отправной точкой в размышлении об американских национальных интересах в отношении России является прямой вопрос: почему Россия важна? Как Россия может затронуть жизненные интересы Америки и в какой мере Россия должна волновать Соединенные Штаты? Какое место Россия занимает в иерархии американских национальных интересов? Согласно выводу, содержащемуся в докладе Комиссии по американским национальным интересам (2000), Россия относится к числу тех немногих стран, действия которых могут сильно повлиять на насущные интересы Америки. Почему?
• Во-первых, Россия – это очень большая страна, объединяющая несколько стратегически важных регионов. В силу своих размеров и географического положения она является ключевым игроком в Европе, а также на Ближнем Востоке, в Центральной, Южной и Восточной Азии. Соответственно Москва может серьезно облегчить или, наоборот, подорвать усилия США, направленные на решение как неотложных (в частности, ситуация вокруг Северной Кореи и Ирана), так и более долгосрочных (Ирак и Афганистан) проблем. Кроме того, Россия имеет самую протяженную в мире сухопутную границу с Китаем – набирающей силу великой державой, которая своими действиями способна существенно затронуть и американские, и российские интересы. Главное в том, что, хотя Москва в значительной мере утратила свою былую мощь после окончания холодной войны, она по-прежнему имеет больший геополитический вес, чем Лондон или Париж.
• Во-вторых, как наследница Советского Союза, Россия поддерживает отношения со странами, которые остаются недосягаемыми для американского правительства, будь то на Ближнем Востоке, в Центральной Азии или других регионах. В России хорошо осведомлены о происходящем в этих государствах. Российская разведка и/или российские рычаги влияния в данных регионах могли бы оказать существенное содействие Америке в противостоянии текущим, возникающим и пока еще не проявившемся стратегическим вызовам, в том числе в войне с терроризмом.
• В-третьих, сегодня, как и в обозримом будущем, ядерное оружие России способно нанести колоссальный урон Соединенным Штатам. К счастью, вероятность осуществления подобных сценариев резко снизилась со времен холодной войны. Тем не менее в наши дни, равно как и в самой отдаленной перспективе, неизменный насущный интерес США будет заключаться в том, чтобы это оружие не было использовано против Америки или наших союзников.
• В-четвертых, со стороны России требуется надежный контроль над самым большим в мире арсеналом ядерных боеголовок и запасом радиоактивных материалов, пригодных для создания ядерного оружия. Это необходимо для борьбы с угрозой, которую несут «беспризорные радиоактивные материалы». Реализация Россией эффективных программ по предотвращению расхищения этого оружия преступниками, продажи его террористам и последующего использования против американцев служит интересам США.
• В-пятых, российские запасы, технологии и знания в части создания биологического и химического оружия делают сотрудничество с Москвой чрезвычайно важным для Соединенных Штатов, которые стремятся предотвратить расползание этих видов оружия. Кроме того, сотрудничество с Россией может помешать враждебным США государствам заполучить сложные системы обычных вооружений, такие, как ракеты и подводные лодки.
• Шестая причина заключается в том, что, будучи крупнейшим производителем и экспортером углеводородов (нефть и газ) в мире, Россия предоставляет Америке возможность диверсифицировать и наращивать запасы неближневосточных энергоносителей или энергоносителей, которые производятся не входящими в ОПЕК странами.
• И, наконец, седьмая причина: будучи постоянным членом Совета Безопасности ООН, имеющим право вето, Россия способна существенно облегчить или осложнить попытки США работать через ООН и иные международные институты в целях продвижения других своих чрезвычайно важных интересов. В условиях, когда многие в мире уже обеспокоены использованием Америкой своей силы, сотрудничество с Россией может реально содействовать успеху США в деле обеспечения глобального лидерства. В более широком смысле, тесные связи между США и Россией способны стать сдерживающим фактором для других государств, которые в таком случае не смогут рассматривать Москву в качестве потенциального источника политической поддержки. […]
Почему Россия противостояла Соединенным Штатам
Россия не только отказалась поддерживать политику США в Ираке, но и активно противодействовала ей. Хотя мы считаем, что Москва допустила грубый стратегический просчет в этом вопросе, он также стал следствием оплошностей в американской политике по отношению к России. […] Позиция Москвы по Ираку не была объективно предопределена: на самом деле первоначально Кремль склонялся к тому, чтобы молчаливо согласиться с планами США в отношении Ирака. Российские официальные лица сделали выводы из событий 1999 года, когда тщетное сопротивление Бориса Ельцина планам нанести воздушные удары по Сербии лишь высветило и слабость Москвы, и тот факт, что ООН (в которой Россия могла бы играть ключевую роль) оказалась вытеснена на периферию политического процесса вследствие крайней обеспокоенности Европы ситуацией в Косово. Чтобы избежать подобного негативного исхода дебатов вокруг Ирака, администрация Путина какое-то время была готова трезво сопоставить свои опасения по поводу применения Америкой силы с риском изолировать себя от США и серьезно испортить меняющиеся в лучшую сторону отношения с Вашингтоном, так и не остановив при этом войну.
Однако ужесточение российской позиции и решение Москвы пойти на конфронтацию с Соединенными Штатами было серьезным просчетом не только Кремля. Отчасти оно было вызвано тремя ошибками в американской политике. Первая из них заключалась в неспособности настойчиво добиваться расположения России. Похоже, американские официальные лица испытывали излишний оптимизм насчет того, что им легко удастся добиться согласия России: во-первых, из-за улучшения двусторонних связей, а во-вторых, в силу близких личных отношений между президентами Бушем-младшим и Путиным. По этой причине Белый дом затратил недостаточно усилий на поиск формулы, позволявшей избежать активного противодействия политике США со стороны России. Причем из Москвы неоднократно поступали сигналы о том, что подобная формула могла бы иметь шансы на успех, если бы дипломаты подошли к этой проблеме более творчески и уделили ей дополнительное внимание. Судя по всему, американские официальные лица потратили значительно меньше времени на встречи и телефонные переговоры со своими российскими коллегами, чем на общение с лидерами Франции и Германии. Это облегчило задачу Парижа и Берлина, которые активно склоняли Кремль на свою сторону.
Вторая проблема заключалась в слишком медленном углублении американо-российских отношений. Отдача, которую Россия получала от этого процесса, была недостаточной для того, чтобы Москва положительно восприняла особые преимущества Америки. В действительности в российском внешнеполитическом истеблишменте ширится недовольство «односторонностью» американо-российских отношений. Внешнеполитическое сообщество России болезненно отреагировало на вынужденное согласие Кремля с расширением НАТО, выходом США из Договора по противоракетной обороне и созданием американских военных баз на территориях бывших советских среднеазиатских республик. Хотя пресловутая поправка Джексона – Вэника оказывает минимальное влияние на двустороннюю торговлю, само ее существование стало в глазах россиян символом того, как мало администрация Белого дома готова сделать для России.
Терпеливое отношение к российским комплексам – недовольству и подозрительности, являющимся пережитком холодной войны и следствием резкого ослабления относительной и абсолютной мощи России, – это необходимая американской политики. Российские комплексы по отношению к Соединенным Штатам могут различным образом искажать представления Москвы о действиях Америки, и к ним необходимо относиться с пониманием, если США хотят наиболее эффективно взаимодействовать с Россией. Однако Америке не следует пытаться решать эту проблему с помощью уступок, способных навредить нашим интересам. Подобные уступки не только помешали бы США добиться своих целей, но и, напротив, закрепили бы некоторые из российских комплексов, создав ложное впечатление, будто Москва имеет какие-то рычаги воздействия на Вашингтон. Неумение адекватно относиться к этим комплексам способствовало усилению различий во взглядах Америки и России на «однобокость» их отношений, укрепив недоверие последней к намерениям США.
При проведении политического курса в отношении России Америке необходимо также понимать, что российские лидеры и элиты разделяют опасения других стран по поводу того, что масштабы американской мощи значительно превосходят возможности остальных действующих лиц мировой политики. Россия озабочена тем, что США подотчетны только своим лидерам и избирателям, а в том, что касается некоторых важных аспектов применения «мягкой» силы в экономической и культурной сфере, они не подотчетны вообще никому. К таким опасениям нужно прислушиваться, их необходимо понимать и по возможности устранять. С этой целью следует направлять усилия на то, чтобы добиваться от международного сообщества легитимизации наших действий. Если потребуется, мы должны прямо и внятно, приводя наиболее убедительные аргументы, объяснять, почему наши интересы настолько важны, что они требуют односторонних действий. Однако в конечном счете США обязаны помочь русским понять, что для развития плодотворных отношений с Америкой им придется изжить свои комплексы (и отказаться от некоторых предъявляемых претензий). Многие в российской элите уже признаюЂт, что нереалистично ожидать симметрии во взаимоотношениях, которые больше не являются симметричными.
Третье слабое место в политике администрации Буша в отношении России – это неспособность определить приоритеты, а точнее, последовательно реализовывать их. В деле установления иерархии американских интересов в отношениях с Москвой администрация Буша-младшего добилась более серьезных успехов, чем команда Клинтона; ей также удается более эффективно придерживаться этой иерархии. Однако американские официальные лица часто по-прежнему действуют в ущерб своим интересам.
Одним из примеров неверно определенных приоритетов является чрезмерная поддержка Государственным департаментом многосторонней региональной организации ГУУАМ, в которую входят Грузия, Украина, Узбекистан, Азербайджан и Молдавия. Даже тогда, когда Белый дом стремится наладить стратегическое партнерство с Москвой, Госдепартамент убеждает недовольных членов ГУУАМ (изначально объединение было создано для противодействия России) не покидать эту организацию и предоставляет ей существенную финансовую помощь. Одно дело — поддерживать стремление правительств стран – членов ГУУАМ создать региональную организацию, и совсем другое — вынуждать некоторые правительства оставаться участниками этой организации, которая, по их мнению, не служит интересам их стран. Такая тактика неизбежно вызывает раздражение российских официальных лиц и заставляет их беспокоиться по поводу намерений США относительно стран – бывших республик Советского Союза; в то же время она практически ничего не дает Соединенным Штатам взамен. Американский интерес к ГУУАМ обусловлен заботой о трассах трубопровода, проложенных в регионе, где в настоящее время происходят бурные события.
Точно так же, несмотря на усилия, предпринимаемые президентом Грузии Эдуардом Шеварднадзе (доклад был написан до 23 ноября 2003 года, когда Шеварднадзе ушел в отставку. – Ред.), Соединенные Штаты не должны позволять втягивать себя в грузино-российские дебаты по поводу Абхазии. Официальная позиция Москвы по этому вопросу, недавно озвученная президентом Путиным, сводится к тому, что Россия выступает за территориальную целостность Грузии и защиту прав абхазцев внутри этой страны. Однако абхазцы не хотят оставаться в составе Грузии. Это очень сложный и болезненный вопрос, и Вашингтону следует декларировать очевидное: что он выступает за мирное разрешение спора, способное снизить напряжение в регионе. Нужно проявить осторожность и не делать дальнейших шагов, если только не изменятся обстоятельства.
Необходимо понимать и российские приоритеты. Очевидно, что для Москвы важны нефтяные контракты в Ираке и ядерное сотрудничество с Ираном. Но все же наибольшую озабоченность вызывает у России бывшее советское пространство — в частности, Украина (у нее самые тесные исторические связи с Россией, и, кроме того, здесь проживает самое многочисленное русское этническое меньшинство), а также нестабильные новые государства Закавказья и Центральной Азии. Восприимчивость России ко всему происходящему в этих странах отчасти объясняется ее ностальгией, но важно и то, что бЧльшая часть указанных регионов непосредственно граничит с Россией. Соединенные Штаты должны быть готовы, если понадобится, сделать в этой части мира все необходимое для защиты жизненно важных американских интересов, не обращая внимания на позицию России. Однако едва ли можно признать насущной заинтересованность США в существовании или роспуске такой организации, как ГУУАМ. Попытки сохранить данную организацию вопреки очевидной воле некоторых ее членов наносят урон американо-российским отношениям. Эти усилия могут пагубно сказаться на более важных интересах США – в том числе и потому, что они закрепят худшие инстинкты у некоторых представителей Вооруженных сил России и органов безопасности, от которых частично зависит успешное сотрудничество. Сами российские официальные лица говорят о том, что раздражение, вызванное этими и другими действиями США в непосредственной близости от южных границ России, ослабили у них желание поддержать политику Вашингтона в Ираке.
[…] Американские политические стратеги систематически недооценивали влияние, которое присутствие и действия США в граничащих с Россией странах оказывают как на формирование российских представлений о мощи и целях США, так и на доверие России к Америке. Поведение США в этом регионе способствует осознанию Россией своей роли как региональной державы. Поддержка независимости и целостности стран – бывших республик Советского Союза важна, но Вашингтону не следует создавать обманчивое впечатление, будто его цель — окружить Россию со всех сторон или ограничить ее возможность оказывать законное влияние в этом регионе для достижения оправданных целей. Необходимо реально регулировать интересы, намерения и действия США на постсоветском пространстве, а также четко растолковывать, в чем их суть. Мы должны более эффективно объяснять, почему военные операции в Центральной Азии устраняют террористические угрозы, принося пользу и России, и всему миру. Наконец, нам следует в более убедительной форме повторить сделанные ранее заявления о том, что угрожающее России постоянное военное присутствие в этом регионе не является нашей целью.
Экономическое сотрудничество
Развитие американо-российского экономического сотрудничества должно занимать важное место в повестке дня отношений между США и Россией. Если американские официальные лица хотят, чтобы Москва серьезно относилась к обязательствам США, президенту Бушу нужно в первую очередь решать проблему ограничений, предусмотренных поправкой Джексона – Вэника. Российские официальные лица заявляют, что эта поправка отрицательно влияет на политические отношения между обеими странами и на атмосферу двусторонних экономических переговоров. Администрации Клинтона и Буша-младшего неоднократно обещали России сделать решительные шаги в этом направлении, однако никаких мер принято не было. Фактически США по-прежнему пытаются использовать поправку Джексона – Вэника как рычаг в переговорах с Россией по другим проблемам. То, что уже было обещано, не следует увязывать с другими вопросами.
Президенту, министру торговли и другим высокопоставленным должностным лицам стоит лично приложить усилия к развитию двусторонней торговли с Россией, в том числе и активизируя обмен торговыми делегациями на высоком уровне.
США следует и впредь поддерживать процесс вступления России в ВТО, хотя на нынешнем этапе проблема прежде всего состоит в том, насколько Россия соответствует определенным критериям. В то же время администрации Буша надо оказывать давление на российское правительство и осуществлять необходимые меры в Соединенных Штатах, с тем чтобы лучше обеспечить обеим странам взаимный и справедливый доступ к рынкам.
При условии что Россия будет сотрудничать в деле восстановления Ирака, Соединенным Штатам нужно призвать формирующееся иракское правительство благосклонно отнестись к тем нефтяным контрактам с Россией, которые не противоречат международным законам и выгодны Ираку.
Многие предложения, содержащиеся в данном докладе, будет нелегко реализовать, особенно ввиду того, что и в России, и в Соединенных Штатах грядут национальные выборы и на передний план в обеих странах выходят внутриполитические вопросы. Но международные террористы и возможные распространители ОМУ вряд ли будут корректировать свои графики таким образом, чтобы они устраивали американских или российских политиков. Планирование ядерного «11 сентября» уже идет полным ходом, и сотрудничество США с Россией могло бы стать решающим фактором в раскрытии и срыве такого заговора. Поэтому главным приоритетом американской внешней политики должно быть построение прочных отношений с Россией для борьбы с терроризмом и распространением ОМУ.
