«Я думаю, важно получить результаты, если мы проводим встречу… Мы могли бы обсудить оживление экономики и меры по борьбе с инфляцией. Но я не уверен, что эти вопросы достаточно драматичны». Такое мнение высказал тридцать лет назад (17 мая 1976 года) в беседе с президентом США Джералдом Фордом и госсекретарем Генри Киссинджером в Белом доме президент Франции Валери Жискар д’Эстен, один из инициаторов создания тогда еще «Группы шести», первым принимавший ее участниц в Рамбуйе в середине ноября 1975-го. Хозяин Елисейского дворца обсуждал с американскими коллегами перспективы проведения второго саммита и, по сути, сформулировал основополагающие требования к ежегодным встречам на высшем уровне. От них ожидали результативности, а их повестка дня должна была охватывать важнейшие и наиболее острые политические и экономические вопросы.
Итоги Санкт-Петербургского саммита (июль 2006 г.) удостоились высокой оценки. Кризис на Ближнем Востоке не разрушил запланированную дискуссию, при этом участники согласовали эффективный ответ на военные действия в Ливане, продемонстрировали приверженность идее достижения устойчивого мира. Краткое Заявление по Ближнему Востоку отражает единое мнение: первоочередная задача заключается в создании надежных условий для прекращения насилия, наличие которых будет способствовать поискам более постоянного решения. Документ также фиксирует обязательство «стремиться удовлетворять экономические и гуманитарные нужды ливанского народа, включая своевременный созыв конференции доноров».
В целом была реализована амбициозная и инновационная повестка дня по приоритетам в сфере энергетики, здравоохранения и образования. Безусловным успехом явился высокий уровень демократичности и информационной открытости, отмеченный и экспертами, и представителями СМИ, и неправительственными организациями.
Санкт-Петербургская встреча «Группы восьми» стала рекордной по количеству обязательств, принятых на себя ее участницами. Всего в 14 коллективных документах лидеров и Заявлении председателя их содержится 317. Вообще тенденция к увеличению числа принимаемых обязательств характерна для седьмого цикла саммитов. Он начался в 2002 году в Кананаскисе. Кстати, именно в там была достигнута договоренность о предоставлении России председательства в «восьмерке». Существенное значение имеет то, что 216 из принятых обязательств направлены на реализацию приоритетных вопросов повестки дня саммита и касаются основных тем председательства России: 52 – по борьбе с инфекционными болезнями, 114 – в области глобальной энергетической безопасности, 50 – в сфере образования для инновационного общества и развития.
КРИТЕРИИ ОЦЕНОК
Существует три основные методики, по которым оценивается результативность саммитов. Во-первых, это система, разработанная Робертом Путнемом и Николасом Бейном. В ее основе – шесть критериев анализа коллективных достижений: лидерство, эффективность, солидарность, устойчивость, приемлемость и последовательность. Результаты саммитов оцениваются по пятибалльной шкале от А до E.
Вторую и совершенно новую методику представил в 2006 году Лондонский центр международной политики. Это карта балльных оценок (score card), которая включает 12 индикаторов: открытость и свобода слова; качество политического управления; закон права; гражданское общество; экономический вес в мире; инфляция; экономическая стабильность и платежеспособность; уровень безработицы; объем торговли; протекционизм; условия энергетического рынка; позиция по ключевым вопросам. Оценка каждого из параметров производится по пятибалльной шкале: (1) – полное соответствие; (2) – умеренное соответствие; (3) – спорадическое соответствие; (4) – недостаточное соответствие; (5) – полное несоответствие.
При оценке используются данные Международного валютного фонда, Всемирного банка, Всемирной организации здравоохранения, официальная статистика, сведения различных аналитических центров. Россия стала первой из стран «Группы восьми», по которой был проведен такой анализ. По сути, этот инструмент является средством оценки страны – члена «Группы восьми» в период ее председательства.
Россия получила довольно низкие оценки: открытость и свобода слова – 5; качество политического управления – 4; закон права – 4; гражданское общество – 4; экономический вес в мире – 3; инфляция – 3; экономическая стабильность и платежеспособность – 4; уровень безработицы – 4; объем торговли – 3; протекционизм – 4; условия энергетического рынка – 5; позиция по ключевым вопросам – 4.
Третьим способом оценки результатов саммитов является ежегодный мониторинг исполнения обязательств, принятых на себя странами – членами «Группы восьми» и Европейским союзом. Его с 1996 года осуществляет международная группа экспертов, представляющих Исследовательский центр «Группы восьми» Университета Торонто. Отчеты публикуются два раза в год: промежуточный – в начале февраля, а итоговый – накануне каждого саммита.
Результаты исследования дают сравнительную картину того, как решения саммитов выполняет каждая из стран. Однако более важная цель – на основании экспертного анализа данных ответить на ряд вопросов. Каков уровень доверия и ответственности глав государств и правительств «Группы восьми»? Насколько эффективны результаты встреч на высшем уровне? В какой степени и при каких условиях страны – члены «Группы восьми» выполняют решения, принятые в рамках саммитов? Как изменяется модель исполнения обязательств в зависимости от того, к какой сфере международной деятельности они относятся и от времени их реализации? Каковы причины высокого или низкого уровня исполнения обязательств?
Методология исследования, разработанная Элеонор Кокотсис, включает в себя несколько основных инструментов:
- определение понятия «обязательство»;
- определение понятия «исполнение обязательства»;
- методику отбора приоритетных обязательств для мониторинга исполнения (критерии отбора);
- методику оценки степени исполнения странами – членами «Группы восьми» обязательств, взятых ими на себя в рамках саммитов.
Согласно определению, которое дает Исследовательский центр «Группы восьми» Университета Торонто, обязательство – это «отдельное, специфичное, выраженное публично и на основании общего согласия заявление о намерении, “обещании” либо “обязательстве” участников саммита предпринимать действия для достижения цели или движения к установленной цели».
Исполнение обязательства определяется как действие национального правительства, направленное на выполнение необходимых законодательных и/или административных мер, целью которых является реализация принятых на саммите решений. Иными словами, исполнение оценивается на основе анализа действий правительства по изменению существующих юридических и административных механизмов, которые необходимы для исполнения взятого на себя обязательства; мер, предусматривающих соответствующее выделение и распределение финансовых средств и других ресурсов; учреждения новых либо изменения существующих программ.
Качество исполнения обязательств, принятых на себя на саммите той или иной страной – членом «Группы восьми», оценивается по трехуровневой шкале (в процентах):
- оценка «+1» – полное либо практически полное исполнение обязательства;
- оценка «–1» – полное или практически полное невыполнение обязательства;
- оценка «0» – а) правительством страны – члена «Группы восьми» ведется работа по исполнению обязательств, однако из-за ее незавершенности невозможно судить о результатах; б) невозможность исполнения обязательства по причине существования факторов, внешних по отношению к исполнительной власти, которые препятствуют выполнению обязательства.
Существенны критерии отбора решений саммита, поскольку для мониторинга из них отбираются порядка 10 %. Основным критерием является приоритетность решения для оцениваемого саммита и «Большой восьмерки» в целом (приоритетность же оцениваемых обязательств, принятых на себя каждой конкретной страной «Группы восьми», при отборе не учитывается). Таким образом, одно обязательство может быть более приоритетным для одной страны (соответственно его исполнение будет для данного государства первоочередной задачей) и менее приоритетным для другой.
При отборе обязательств учитывается необходимость сбалансированного отражения всего спектра согласованных документов и решений по различным сферам сотрудничества, а также преемственности повестки дня саммитов: по экономике, политической безопасности, торговле, энергетике, развитию, борьбе с терроризмом, контролю за нераспространением ОМУ, реформе международных институтов.
Критерии второго порядка являются методологическими и включают в себя такие параметры, как возможность получения и объективного толкования надежной информации, а также возможность выполнения решения в рамках одного года. Приоритетность для страны-председателя учитывается как критерий третьего порядка.
Определяющим фактором реализации решения является прямое включение лидеров в процесс его выработки и принятия. Наличие (или создание) специальной структуры на национальном уровне и ее способность к действию также считаются важным условием исполнения обязательств странами – членами «Группы восьми». Важным фактором повышения уровня выполнения решений служит работа многочисленных специальных групп и официальных структур, которые принимают на себя ответственность за подготовительную работу. Это позволяет лидерам сосредоточиться на выработке консенсуса по главным вопросам.
Более высокий уровень исполнения наблюдается и в тех случаях, когда страны-участницы, будучи влиятельными членами тех или иных действующих международных институтов (например, Всемирного банка, Международного валютного фонда), добиваются, чтобы принятые ими на себя обязательства были включены в программы работы этих организаций.
КАК ОЦЕНИТЬ РОССИЮ
В промежуточном докладе, опубликованном в феврале 2006 года, выполнение Россией обязательств, взятых ею на себя на саммите-2005 в шотландском Глениглсе, получило оценку –14 %, тогда как оценки всех остальных стран – членов «Большой восьмерки» находились в диапазоне от +33 % (Германия) до +71 % (США).
Вообще, как видно из таблицы 1 сравнительных оценок по странам за период 1996–2006 годов, показатели выполнения Россией принятых на саммитах решений никогда не были особенно высокими. Это может объясняться как ее переходным статусом в «Группе восьми» (первый опыт полного участия РФ во всех встречах шерп, включая экономические и политические вопросы, – саммит-1998 в Бирмингеме), так и внутренними социально-экономическими проблемами.
Однако в год нашего председательства доклад получил особый резонанс. Институт международных организаций и международного сотрудничества Государственного университета – Высшей школы экономики (ГУ – ВШЭ) проанализировал методологию исследования и причины низких оценок, выставленных России. Работа показала, что методика международной экспертной сети достаточно объективна и надежна, однако данные, на основании которых формируются оценки, неполны. Отчасти потому, что в указанной сети не участвовали представители российского экспертного сообщества.
В тесном взаимодействии с Исследовательским центром «Группы восьми» Университета Торонто, ГУ – ВШЭ подготовил материалы для итогового доклада об исполнении Россией обязательств, взятых ею на себя на саммите-2005 в Глениглсе. Согласно полученным данным, оценка составила +38 %. Материалы вошли в итоговый доклад исследовательской группы Университета Торонто, хотя и не в полной мере. По ряду обязательств, как видно из таблицы 2, трактовка данных и соответственно полученные показатели различаются. Тем не менее итоговая оценка по России значительно выросла и составила +14%.
Уровень исполнения Россией обязательств, принятых ею на себя на саммите «Группы восьми» (Глениглс, 2005 г.), по оценкам Исследовательского центра «Группы восьми» Университета Торонто и исследовательской группы ГУ – ВШЭ
Различия в оценках преимущественно связаны именно с неполным учетом полученной информации. Например, обязательство по содействию развитию. В Заключении председателя саммита в Глениглсе говорится: «Мы приняли решение о двукратном увеличении финансовой поддержки африканских стран к 2010 году. Согласно докладу ОЭСР, увеличение объема финансовой помощи всем развивающимся странам составит к 2010 году около 50 млрд дол. в год, из которых по крайней мере 25 млрд дол. в год будут приходиться на помощь Африке».
Как сказал президент Путин на встрече с министрами финансов стран – членов «Группы восьми» в феврале 2006-го, правительство Российской Федерации приняло «принципиальные решения об участии в финансировании программы МВФ по оказанию помощи бедным странам, пострадавшим от внешних шоков, причем как техногенных, так и финансовых, экономических. На эти цели в 2006–2010 годах будет направлен добровольный взнос в размере 30 млн специальных прав заимствования, что эквивалентно сумме порядка 43,5 млн дол. США».
Наблюдается различие и в трактовке данных, например в оценке итогового доклада об исполнении обязательства по поддержке миссии Африканского союза в Судане. Документ фиксирует особую позицию РФ по резолюции ООН 1670 о возможной трансформации этой миссии в миротворческую миссию ООН (только «в тесной консультации с правительством Судана и с Африканским союзом»), а также подчеркивает, что Россия «рассматривает Судан в качестве весьма перспективного партнера». В документе, однако, не нашло отражение активное участие Российской Федерации в миротворческой операции ООН по поддержке соглашения, подписанного между севером и югом страны. В этой операции задействованы наши военные наблюдатели, гражданские полицейские, в Судан направлена вертолетная группа российских Вооруженных сил в составе 200 военнослужащих и четырех машин.
Во-вторых, крайне важно, чтобы аналитики взаимодействовали на всех этапах мониторинга. Следует обеспечить согласованность и сопоставимость информации о выполнении принятых решений по каждому из анализируемых обязательств между странами – членами «Группы восьми».
В-третьих, для того чтобы все аналитики понимали, в чем суть принятого решения, очень важно качество экспертных материалов по содержанию взятых на себя обязательств.
В октябре начался мониторинг исполнения обязательств, принятых на себя участниками саммита в Санкт-Петербурге. На основе консультаций между российской и канадской исследовательскими группами было отобрано 20 обязательств (полный их список можно найти на сайте журнала http:/www.globalaffairs.ru). По восемнадцати из них независимые экспертные оценки, сделанные по обе стороны Атлантики, совпали. Это свидетельствует о целостности методики, позволившей сделать объективный выбор по критериям методологии мониторинга.
Сотрудничество исследовательских групп двух университетов по мониторингу и оценке исполнения обязательств странами – членами «Группы восьми» обеспечит качество и надежность результатов мониторинга, максимально объективный анализ, оценку и освещение выполнения странами-членами решений, принятых в рамках саммита в Санкт-Петербурге.
Оценки представляют собой взвешенные средние показатели уровня исполнения странами-членами обязательств, принятых ими на себя на прошедших саммитах.
