Общеизвестно, что различные страны с переходной экономикой сталкиваются со сходными проблемами развития. Так, с одной стороны, экономическое развитие невозможно без демократии, поскольку для достижения эффективности крупные экономические агенты должны иметь возможность влиять на экономические институты. С другой, имущественное неравенство в условиях демократии создает спрос на перераспределение собственности, а этот процесс отвлекает ресурсы – и капитальные, и человеческие – от производительной деятельности.
В России проблема передела собственности крайне актуальна. В августе 2003-го выяснилось, что три четверти россиян поддерживают идею пересмотра итогов приватизации. В том, что немалая часть населения одобряет возможность перераспределения собственности от богатых к бедным, нет ничего необычного – подобные настроения есть даже в развитых странах. Но если во многих странах неравенство – это наследие исторического развития, то в России оно имеет иную экономическую природу.
Концентрация наиболее крупных и прибыльных российских предприятий в руках небольшого количества людей является, по сути, не следствием неправильно проведенной приватизации и последующего перераспределения, а естественной реакцией системы на слабость экономических институтов – прежде всего институтов защиты прав собственности. Современные межстрановые исследования показывают, что концентрация собственности повышается в той же мере, в какой ослабляется защищенность прав собственности – особенно тех, что касаются мелких акционеров.
Если бы сейчас (например, с помощью Генпрокуратуры и последующей новой «честной» приватизации) собственность удалось перераспределить, добившись снижения имущественного неравенства, это было бы временным явлением. Пока суды зависимы, а чиновники коррумпированы – то есть пока права экономических агентов на извлечение прибыли от собственных усилий защищены плохо, – собственность будет концентрироваться в руках небольшого числа физических лиц.
Олигархи и защита прав собственности
В идеальном мире именно богатые стремятся к полной защите прав собственности, поскольку они потеряют больше всех при любом процессе перераспределения – будь то налогообложение с прогрессивной шкалой или просто грабеж на дорогах. (Андерс Аслунд писал в 1995 году, что «основные проблемы – обеспечение независимости предприятий друг от друга (так же, как и от государства) и их ориентация на прибыль; в таких условиях собственники неизбежно будут стараться утвердить свои права собственности».) В начале 1990-х российские реформаторы и их советники так представляли себе создание института защиты прав собственности: сначала собственность раздается в частные руки (не важно как и кому, главное – быстро), а потом новые собственники становятся естественными сторонниками установления режима защищенных прав собственности. В России эта простая схема (собственники – спрос – права собственности) не сработала, во всяком случае пока.
Поскольку у богатых есть преимущество (и в создании частного охранного агентства, и в установлении связей с чиновниками есть отдача от масштаба), у них, как правило, нет стимулов лоббировать формирование эффективных государственных институтов. Попросту говоря, им не нужны ни независимые суды, ни эффективные чиновники – им выгоднее заботиться обо всем самим. Отсюда отсутствие спроса на защиту прав собственности и тем более на Богатые предпочитают усиливать свое политическое влияние, изменяя существующие институты таким образом, что ресурсы (богатство) продолжают перераспределяться в их пользу.
Похожее положение складывалось в различные исторические периоды и не только в России. Например, Андрей Шлейфер и соавторы считают, что, подобно современной России, США в период после промышленной революции представляли собой яркий пример страны, где институты (в данном случае прежде всего суды) были подчинены интересам небольшой группы сверхбогатых предпринимателей.
Однако эффективные экономические институты – прежде всего те, что защищают права собственности – необходимы для устойчивого экономического роста. В первую очередь речь идет о судах, обеспечивающих исполнение контрактов, о регулировании, способствующем развитию бизнеса, и т. п.
Сегодня главными героями возможного передела собственности в России становятся олигархи – крупные предприниматели, пользующиеся большим политическим влиянием и контролирующие значительную часть крупнейших предприятий страны.
Олигархи – не чисто российский феномен. В значении, близком к российскому, этот термин употреблялся по отношению к правящей элите в империалистической Японии и семьям, обладающим огромной экономической властью в Латинской Америке и Восточной Азии. Больше половины корпоративных активов в Индонезии и на Филиппинах контролируется десятью крупнейшими семьями (57,7 % и 52,5 % соответственно). Высокая концентрация контроля в руках крупных семей отмечена также в Таиланде (46,2 %) и Гонконге (32,1 %), Корее, Малайзии и Сингапуре (25 %). Здесь, согласно исследованиям, «концентрация корпоративного контроля в руках некоторых семей создает мощные стимулы и возможности для лоббирования правительственных и общественных организаций… например, с помощью торговых барьеров, нерыночного финансирования, выгодных общественных контрактов и т.д. Эта концентрация замедляет развитие юридических институтов» (Claessens et al, 2000).
В настоящее время, по мнению нобелевского лауреата Джозефа Стиглица, «в России нет спроса на равные для всех правила игры, исходящего от олигархов… Спрос на закон исходит от этих олигархов… только когда они видят, что их связи в Кремле ослабевают». Имея огромное накопленное богатство и политическую власть, олигархи не только не поддерживали, а зачастую и эффективно блокировали попытки усилить защиту прав собственности. Даже сейчас, несмотря на сильное давление на крупный российских бизнес в целом, бизнесмены не торопятся защищать права собственности для всех.
Имущественное неравенство всегда влечет за собой значительные экономические издержки в первую очередь потому, что ведет к неравенству возможностей и производственный капитал слишком часто оказывается не в тех руках, в которых он мог бы принести наибольшую прибыль.
Снижение спроса на институты защиты прав собственности, как показывает пример олигархов, является дополнительным отрицательным эффектом неравенства. Этот эффект особенно силен, когда экономическое неравенство сопровождается неравенством политическим – то есть опять-таки когда в политике есть отдача от масштаба. Как раз это и наблюдается в России – партии и структуры партийных финансов таковы, что у граждан нет стимулов делать небольшие пожертвования, а у партийных функционеров нет стимулов их поощрять и собирать. Для сравнения: в избирательном цикле 1999–2000 годов в США пожертвования отдельных граждан составили 80 % от всех средств, полученных кандидатами и партийными комитетами (включая федеральные избирательные фонды и все виды пожертвований). Средняя величина пожертвования – 115 долларов.
Перераспределение природной ренты: плюсы и минусы
Помимо перераспределения собственности, в экономической политике есть и другие методы, которые на первый взгляд заметно уменьшают неравенство. Это, в частности, изъятие природной ренты.
С точки зрения чистой экономической теории в изъятии природной ренты, например в более высоких экспортных пошлинах на нефть, нет ничего плохого. Напротив, существует немало аргументов в пользу того, что налоговую нагрузку нужно перенести именно на добывающий сектор. Дополнительные деньги, появляющиеся у нефтяных компаний в связи с повышением мировых цен на нефть, – наиболее подходящий объект для перераспределения, поскольку их изъятие не влияет на стимулы производителя. Иными словами, если забирать у производителя углеводородного сырья вдвое большую сумму в виде налогов, то принимаемые им экономические решения – о добыче, ценовой политике, снижении издержек – должны оставаться неизменными. (Конечно, только до тех пор, пока само присутствие на рынке не станет невыгодным – например, в силу возросших альтернативных издержек.) Такие налоги называются неискажающими.
Кроме того, перенос налогового бремени на сырьевой сектор может помочь в борьбе с «голландской болезнью»: ситуацией, когда, к примеру, нефтяной сектор, дающий больше прибыли, чем остальные, привлекает и львиную долю инвестиций. Более того, пропадает потребность производить торгуемые товары – их можно просто импортировать. Следовательно, кроме сырьевого сектора, в экономике будет развиваться только сектор услуг. Само по себе это еще не трагедия: что плохого в том, что государству нет нужды производить собственные товары для торговли, если их можно купить за границей на вырученные от экспорта сырья доходы? Неэффективность появляется из-за того, что сектор торгуемых товаров – то есть тех товаров, которые конкурируют с зарубежными аналогами на рынке – создает спрос на высокие технологии и образование. Поскольку современный экономический рост прежде всего связан именно с инновациями, то ограничение сферы инвестиций добывающим и неторгуемым секторами приводит к более низким темпам роста, нежели те, что обеспечиваются инвестициями в сектор высокотехнологических торгуемых товаров. Лечить болезнь можно только корректирующим налогообложением: более низкие налоги в несырьевом секторе будут стимулировать инвестиции в него.
Несмотря на все аргументы в пользу изъятия ренты, этот вид перераспределения, так же, как и передел собственности, не приведет к положительным результатам. Данные Всемирного банка показывают, что страны, существенная часть ВВП которых была связана с нефтью и изъятием природной ренты, стагнировали даже в период высоких цен на нефть. В нефтедобывающих странах – Эквадоре, Мексике, Венесуэле, Нигерии, Ливии, Ираке, Иране, Кувейте – подушевой ВВП упал в период между 1965 и 1998 годами. Справедливость утверждения о «проклятии богатства» подтверждается рядом систематических исследований, анализирующих данные по большому числу стран второй половины XX века. Средний спад подушевого ВВП для стран ОПЕК за последние 30 лет составил около 1,3 % в год.
Конечно, правило «Большая природная рента ведет к низким темпам роста» вовсе не универсально. Например, наиболее быстрорастущие экономики Африки – Ботсвана и ЮАР – имеют (и активно используют) большие запасы природных ресурсов.
Однако активное вмешательство государства, пусть и с благой целью лечения сырьевой зависимости, как правило, усиливает структурные перекосы. Теоретически роль государства может быть позитивной в случае «провала рынка» – неспособности независимых экономических агентов учитывать внешний эффект их действий. В этом случае государство могло бы оказать положительное воздействие, перенаправляя инвестиции. Тем не менее опыт развивающихся стран показывает, что как раз государственные инвестиции и, в более широком смысле, инвестиции, направляемые государством, особенно неэффективны в странах, богатых природными ресурсами. Например, в Нигерии в 1965 – 1998 годах физический капитал рос с темпом, превышающим 6 % в год, в то время как темпы роста подушевого ВВП составляли около 1 % в год. Рост физического капитала обеспечивался в основном государственными инвестициями.
Экономисты хорошо знают, как выглядит борьба за ренту. В теории она всегда происходит между двумя или несколькими частными фирмами, которые затрачивают средства на борьбу за какой-то «приз» – например, лоббируют введение импортных пошлин. Будучи перераспределительной, а не производительной деятельностью, борьба за ренту экономически неэффективна. Кроме того, каждый рубль, вложенный в борьбу за ренту одним из участников, заставляет остальных участников вкладывать в эту борьбу еще больше – ведь с увеличением затрат соперника собственная предельная отдача от вложенных средств повышается. При этом размер «приза» остается неизменным. Подобная же неэффективность проявляется в том случае, когда одной из сторон в борьбе за ренту становятся политики, представляющие, возможно, не только свои собственные интересы, но и интересы населения в целом.
Таким образом, перераспределение природной ренты сопряжено с двумя серьезными затруднениями. Во-первых, даже если дополнительную ренту удастся изъять без особых потерь, сам по себе факт наличия дополнительных денег в бюджете может оказаться проблемой. И во-вторых, изъятие дополнительной природной ренты, каким бы простым делом оно ни казалось в случае нефти, весьма затратно для экономики, так как заставляет тех, кто эту ренту контролирует в настоящий момент, инвестировать большие ресурсы в защиту ренты, а не в производство.
Невозможный договор
Одной из основных причин бесконечного передела является «базовая невозможность политики» – невозможность заключения контрактов между государством и его отдельными гражданами.
Взаимоотношения между олигархами и политиками таковы, что в перераспределительной игре невозможно договориться. Не исключено, что многие богатые люди в России – победители приватизационной и перераспределительной гонки последнего десятилетия – согласились бы заплатить значительную долю своего богатства за гарантии сохранения остальной части. К сожалению, такие гарантии не получить. Нет такого суда, который обеспечил бы исполнение контракта между бизнесменом и политиком – не говоря уже о контракте между бизнесом и государством. Например, парламент может принять конституционный закон: если олигарх сейчас отдаст три миллиарда долларов, то больше к нему никогда не будет вопросов, связанных с приватизацией. Однако ничто не мешает парламенту завтра принять другой закон: нет, нужно доплатить еще. При этом положение олигарха, которому предъявят новые требования, будет хуже прежнего: ведь у него теперь на три миллиарда долларов меньше (и значит, меньше адвокатов, телохранителей, дружественных журналистов и чиновников). Не помогут и никакие законы о сроках давности – что, собственно, мешает новому парламенту изменить и их? В 1917 году Демидовых и Мамонтовых не спас тот факт, что поколения их предков владели чем-то на совершенно законном основании.
Невозможно заключить (из-за невозможности поддерживать) и более конкретные договоренности между бизнесменами и политиками, например: «Мы вам – ограничение коррупции и избыточного регулирования, а вы нам – налоги в полном объеме». Действительно, политик может снизить налоги сейчас, но не может пообещать не повышать их впоследствии. Поэтому бизнесмен боится выйти из тени: даже если ему клятвенно обязуются завтра не увеличивать налоги, где тот суд, который накажет нарушившего обещание?
Теория конфликтов знает немало примеров того, что войны – как между странами, так и между политиками с одной стороны и бизнесменами с другой – начинаются зачастую гораздо раньше, чем исчерпываются возможности их разрешения путем трансферта части спорного ресурса от слабой стороны к сильной. Современная теория объясняет это следующим образом: слабая сторона – потенциальная жертва агрессии – может начать войну вместо того, чтобы исполнить какие-то требования сильной стороны. Она понимает, что если покорится, то станет еще слабее, а противник – еще сильнее, и в следующий раз придется удовлетворять еще более жесткие требования.
В этом смысле оптимальной является устойчивая ситуация, при которой силы бизнесменов и политиков распределены так, что ни одна из сторон не только не имеет возможности отнять что-либо у другой, но и не может сместить баланс сил в свою пользу. Проблема исполнения политических контрактов остро стоит даже в развитых демократиях, и существует не так уж много механизмов, позволяющих обеспечить подобную устойчивость. Так, правительства, как правило, менее охотно экспроприируют иностранных инвесторов, чем местных, поэтому поощрение продажи пакетов акций стратегическим партнерам из-за рубежа – пример такого механизма. Устойчивость обеспечивается и за счет стратегического отказа государства от тех или иных полномочий.
Важная проблема любых переговоров – взаимное недоверие сторон. Дело даже не в невыполнении обещаний, а в том, что способность стороны связать себя обязательствами по приведению в действие той или иной угрозы заметно увеличивает ее переговорную силу. До тех пор пока одна сторона не продемонстрирует достоверность своей угрозы, у другой стороны не появится стимулов делать то, что от нее требуется.
Согласно теории «затратного сигнализирования», за которую Майкл Спенс получил Нобелевскую премию, у партнеров по переговорам нет стимулов верить сигналам – обещаниям и угрозам – другой стороны, если они не знают, что последняя тратит на тот или иной сигнал определенные реальные средства. При этом чем больше «сигнализирующая» сторона заинтересована в том, чтобы ей поверили, тем выше должны быть ее затраты на этот сигнал. Существенно и то, чтобы сторона – получатель сигнала знала о затратах на него.
Потерянные инвестиции
К сожалению, нет положительных примеров перераспределения акционерной собственности в рамках государственных реформ.
Так, многие латиноамериканские страны, где ставился вопрос о перераспределении земли (соответственно, неравенство выражалось в первую очередь в имущественном неравенстве, а не в неравенстве доходов), оказались в XX веке втянуты в бесконечный круговорот. Бедные оказывают политическое давление на элиту, происходит демократизация (а иногда и революция), большее число людей получает право голоса, проводятся перераспределительные реформы – и бедные получают землю. После этого богатые (бывшая элита) совершают очередной переворот – как правило, с активным участием военных, но вовсе не обязательно кровопролитный. Собственность перераспределяется обратно, зачастую к прежним владельцам. Через некоторое время политическое давление заставляет богатую элиту проводить демократические выборы, на них побеждает левый политик-популист – и цикл начинается заново. Так, в Аргентине в 1912 году прошли первые выборы, на которых все мужчины впервые получили право голоса, а затем в 1930-м – военный переворот, в 1946-м – выборы, в 1955-м – переворот, в 1973-м – снова выборы, в 1976-м – переворот; с 1983 года и до сих пор – демократия. Заметим в скобках, что за прошедшие полвека экономический рост в стране, подушевой ВВП которой в 1946 году составлял 80 % от уровня США, практически прекратился.
После военных переворотов в Венесуэле в 1948 году, в Гватемале в 1954-м и в Чили 1973-м значительная часть земли, только что перераспределенной в рамках земельной реформы, возвращалась к бывшим владельцам. Военному перевороту 1954 года в Гватемале предшествовала аграрная реформа 1952-го, перевороту 1964 года в Бразилии – план аграрной реформы, продвигавшийся демократически избранным президентом.
В большинстве случаев перераспределение – и от богатых к бедным в ходе земельной реформы, проводимой популистским правительством, и от бедных к богатым после военного переворота – осуществлялось в Латинской Америке в периоды экономического спада. В этом смысле нынешняя вспышка активности власти в России необычна: российская экономика, напротив, растет высокими темпами. Однако в условиях угрозы перераспределения богатые будут вынуждены тратить огромные средства для поддержания своей политической власти. Все эти средства – потерянные инвестиции, ведь и перераспределительная деятельность власти, и борьба с ней по определению ничего не добавляют к ВВП.
Между тем для олигархов экономический рост имеет весьма существенное значение, так как он в значительной мере оберегает их от вопросов по поводу легитимности их собственности, которые им могли бы задать избиратели. Иными словами, никто не обращает внимания на гостей, съевших львиную долю пирога, до тех пор, пока пирог увеличивается в размерах.
Чем олигархи могут помочь экономическому росту? Прежде всего уменьшением затрат на перераспределительную (в противовес производительной) деятельность – на коррумпирование судей, укрепление связей с чиновниками и политиками. Здесь снова остро встает проблема координации. Отдельно взятому олигарху, возможно, было бы выгодней больше инвестировать в расширение производства и меньше – в защиту собственных прав собственности, но это позволит конкурентам получать больше от перераспределения, что, в свою очередь, сделает производство менее выгодным.
Сейчас бывшие олигархические группы делают прозрачной структуру собственности их компаний – в частности, под давлением необходимости выхода на мировые рынки капитала и продукции. В любом случае это свидетельствует о возрастающем желании олигархов уважать права собственности других. И если в экономике прошлого десятилетия важнее всего был контроль над финансовыми потоками, то сейчас права собственности играют все большую роль. Большая открытость и улучшение корпоративного управления приводят к росту капитализации.
Итак, несмотря на то, что исключительно неравномерное распределение богатства – во многом результат последнего десятилетия – негативно сказывается на экономическом развитии России, насильственное перераспределение, как бы оно ни проводилось и чем бы ни мотивировалось, не принесет пользы. Попытки сгладить неравенство с помощью пересмотра результатов приватизации крупных предприятий или попыток полного изъятия природной ренты не приведут к успеху – в лучшем случае Россия окажется втянутой в бесконечный цикл переделов собственности и ее последующей концентрации. А об экономическом росте на это время придется, естественно, забыть.
