Когда президент Дональд Трамп покинул пост 20 января 2021 г., многие из тех, кого беспокоили отношения между военными и гражданскими в Соединённых Штатах, вздохнули с облегчением. Напрасно.
Да, Трамп использовал военных как политическую опору, называл некоторых «мои генералы», а Пентагон между тем затягивал его попытки вывести американские войска из горячих точек по всему миру. Но проблемы в отношениях между военными и выборными госчиновниками не при Трампе начались и с приходом Байдена не закончились.
Гражданский контроль армии твёрдо закреплён в Конституции США, вооружённые силы подчиняются президенту и законодательной власти. С 1947 г. Конгресс выстроил жёсткую систему институтов, поддерживающих такие отношения. Однако в последние тридцать лет гражданский контроль деградировал – медленно, но верно. Высшие офицеры по-прежнему следуют приказам и избегают открытого нарушения субординации, но их влияние возросло, в то время как механизмы надзора и подотчётности дают сбой. Сегодня президенты опасаются оппозиции военных и вынуждены считаться с этим институтом, который выборочно имплементирует распоряжения исполнительной власти. Нередко высокопоставленные офицеры ограничивают возможности гражданских должностных лиц – генералы могут вести войну так, как считают нужным.
Таким образом, гражданский контроль – нечто большее, чем вопрос, игнорируют ли военные лидеры приказы или стремятся свергнуть правительство. Речь о том, в какой степени политики способны реализовать цели, для достижения которых их избрал американский народ. Гражданский контроль – не бинарный параметр, он измеряется степенями. Поскольку военные фильтруют информацию, которая нужна гражданским должностным лицам, и выполняют их распоряжения, они обладают огромным влиянием на процесс принятия решений. Даже если последнее слово остаётся за выборными должностными лицами, те могут просто не иметь реального контроля, когда генералы навязывают свои варианты или затягивают внедрение предписанного – что они часто и делают.
Перезапустить эти отношения – трудная задача. Конгресс должен настойчиво осуществлять надзор и спрашивать с военных независимо от того, кто возглавляет Белый дом. Министры обороны должны нанимать квалифицированный гражданский персонал, состоящий из политических назначенцев и гражданских служащих. Но самое главное: общество должно быть бдительно и готово призвать к ответу и гражданских лидеров, и генералов.
Потерянный рай
Свидетельства упадка гражданского контроля над военными найти нетрудно. За последние несколько десятилетий руководители вооружённых сил постоянно мешали выполнению решений президента по военной политике либо затягивали процесс. В 1993 г. Колин Пауэлл, будучи председателем Объединённого комитета начальников штабов, помог пресечь попытки Билла Клинтона снять запрет на службу в армии для геев, в итоге был выработан уже не действующий сегодня компромисс «не спрашивай, не говори». Президенты Обама и Трамп жаловались, что военные загоняли их в угол, ограничивая варианты действий и сливая информацию, – в результате приходилось одобрять увеличение численности войск, которое Белый дом не поддерживал. Обаме генералы дали понять, что примут только агрессивную стратегию борьбы с боевиками в Афганистане, хотя администрация была против. Позже Обама уволил командующего войсками США в Афганистане Стэнли Маккристала, после того как представители его штаба пренебрежительно отозвались о сотрудниках Белого дома в беседе с журналистами. А Трамп, в свою очередь, видел, как военные спускают на тормозах его приказы о выводе американских войск из Афганистана и Сирии. Хотя это были предвыборные обещания Трампа, он был вынужден отступиться, когда генералы заявили, что это невозможно сделать, а такие шаги нанесут вред национальной безопасности.
Конечно, высшее военное руководство не всегда получает всё что хочет, но обычно всё же больше, чем следовало бы. Кроме того, их полномочия выходят за рамки резонансных решений о размещении войск за рубежом или сокращении контингента. Влияние военных демонстрируется по сто раз в день – бюрократическими манёврами в Пентагоне, политическими дискуссиями в Белом доме, во время выступлений на Капитолийском холме. Подобное каждодневное взаимодействие ведёт к смещению принятия решений от гражданских сотрудников Министерства обороны к кадровым офицерам. Внутри Пентагона военное руководство часто пренебрегает советами и аналитическими материалами гражданского персонала – свои предложения они отправляют напрямую министру обороны, минуя полный интриг процесс допуска к информации, который должны проходить лица, не носящие форму.
Признаки разрушения гражданского надзора легко обнаружить и за пределами Пентагона. Конгрессмены, руководствуясь партийными интересами, слишком редко требуют, чтобы военные подчинялись гражданской власти. Так, при администрации Обамы ряд экспертов и по меньшей мере один член Конгресса предлагали, чтобы Мартин Демпси, председатель Объединённого комитета начальников штабов, ушёл в отставку в знак протеста против решений президента в ходе кампании по борьбе с «Исламским государством» (ИГИЛ). Таким образом, предполагалось использовать Демпси, главного военного советника президента, в качестве рычага в межпартийной борьбе вокруг внешней политики Обамы. При Трампе многие демократы приветствовали отставных и действующих генералов, которые возражали против решений президента. К числу заводил можно отнести Джеймса Мэттиса (министр обороны), Джона Келли (министр внутренней безопасности, затем руководитель аппарата Белого дома) и Герберта Макмастера (советник Трампа по нацбезопасности). Некоторые оппоненты Трампа даже требовали, чтобы высшее военное руководство задумалось об отстранении президента от должности. В августе 2020 г. два известных отставных офицера Джон Нагль и Пол Инглинг написали открытое письмо председателю Объединённого комитета начальников штабов Марку Милли с призывом сделать именно это, если президент откажется покидать Белый дом, проиграв на выборах. Хотя эти офицеры в некоторой степени успокоили тех, кого тревожила непоследовательная политика Трампа, они подорвали гражданский контроль, предположив, что сдерживать высшее должностное лицо – задача военных.
Сам по себе надзор тоже стал политизированным. Для руководства Пентагоном всё чаще выбирают людей с военным опытом. Трамп назначил министром обороны бывшего генерала Мэттиса, а Байден утвердил на этом посту Ллойда Остина. В обоих случаях Конгресс проигнорировал требование, что офицер должен находиться в отставке не менее семи лет, прежде чем занять высший пост в Минобороны. Правило, которое ранее нарушалось только один раз, призвано давать приоритет руководителям, далёким от образа мыслей и социальных связей военных. В идеале министрам обороны должно быть комфортно функционировать как гражданским должностным лицам, а не солдатам. Поэтому выдвижение, а затем назначение Мэттиса и Остина является нарушением практически 70-летней традиции – после реформ 1947 г. главой Пентагона не мог стать недавно ушедший в отставку генерал.
Нет очевидных причин считать, что люди с военным опытом больше подходят для того, чтобы контролировать военных со стороны Конгресса или президента, – множество причин подозревать противоположное. Солдат учат следовать приказам, не задумываясь о последствиях, как должен поступать гражданский чиновник. Более того, военнослужащих учат держаться в стороне от партийных дебатов, в то время как работа министра обороны требует политических навыков и компетентности. Однако, как показывают назначения Мэттиса и Остина, военная служба становится обязательной опцией для кандидатов на политические должности в Пентагоне, которые ранее занимали гражданские, причём речь идёт не только о высших постах.
Между тем общество не может добиться, чтобы избранные лидеры привлекли военных к ответственности. Многие американцы скорее готовы вознести военных на пьедестал и восхищаться ими. Повторение мантры «поддержите наши войска» заменило патриотический долг спрашивать с института, которому эти войска служат. В ходе опросов большинство граждан не хотят высказываться о военных, не говоря уже о том, чтобы критиковать их руководителей. По данным исследования YouGov 2013 г., от 25 до 30% опрошенных, не служивших в армии, предпочитали отвечать «не знаю» или «нет мнения» на вопросы об армии.
В лучшем случае эти тенденции защищают военных от тщательного надзора, в худшем – позволяют действовать безнаказанно. В полной мере эта исключительность была продемонстрирована на пресс-конференции в Белом доме в октябре 2017 г.: обсуждался звонок Трампа вдове погибшего солдата, и глава аппарата Белого дома Джон Келли, отдавший военной службе более 40 лет и потерявший сына в Афганистане, отказался разговаривать с журналистами, которые не знают семьи, где кто-то погиб в бою. Пресс-секретарь Белого дома Сара Хакаби Сандерс позже сделала замечание журналистам, которые осмелились задать вопрос Келли. «Дискутировать с четырехзвёздным генералом морской пехоты совершенно неуместно», – сказала она.
История вопроса
Отчасти упадок военно-гражданских отношений обусловлен институциональными изменениями. По мере того как Соединённые Штаты становились мировой державой, выборные лидеры создавали бюрократическую структуру для повседневного управления вооружёнными силами. Когда в начале холодной войны стало ясно, что американский военный истеблишмент слишком велик, чтобы президент и Конгресс могли контролировать его самостоятельно, был принят Акт о национальной безопасности 1947 года. Законом учреждён институт, который в итоге стал называться Министерством обороны во главе с гражданским министром, который должен обладать управленческим опытом и пониманием проблем внутренней политики. Этот человек получал неординарную работу – обеспечивать соответствие деятельности военных целям нации, которые определяет избранное политическое руководство. Конгресс предоставлял министру обороны гражданский персонал, состоящий из людей, имеющих опыт работы во власти, бизнесе и науке.
Но в 1986 г. Конгресс ненароком уничтожил всю эту работу. Акт 1947 г. заменил Закон Голдуотера–Николса о реорганизации Министерства обороны, по которому полномочия и ресурсы перешли от гражданского руководства к военному. После принятия этого закона огромный, хорошо обеспеченный военный персонал вытеснил гражданских сотрудников из Пентагона и других правительственных структур. Например, сегодня послы и другие гражданские должностные лица часто зависят от регионального военного командования при получении ресурсов, включая самолёты и логистическую поддержку, необходимую для выполнения их обязанностей. Региональные командующие также имеют трансграничные функции, что де-факто даёт им дипломатические полномочия, поэтому они встречаются не только с коллегами-военными, но и с руководителями иностранных правительств. Военные чиновники, возглавляющие программы сотрудничества и содействия в сфере безопасности, выросли как количественно, так и по степени влияния, опять же вытеснив своих гражданских коллег из Госдепартамента.
Общеизвестно, что дипломаты недофинансированы в сравнении с военными. Даже бывшие министры обороны, включая Мэттиса и Роберта Гейтса, предупреждали Конгресс о рисках недофинансирования Госдепартамента. Но никто ничего не предпринимал. Без серьёзных попыток изменить баланс военный персонал со своими ресурсными преимуществами будет и дальше подрывать гражданский контроль. Военные станут приобретать дополнительные возможности, которые смогут использовать в бюрократической борьбе за выработку и реализацию той или иной политики.
В то же время выхолащивание процессов гражданского контроля происходило и в самом Министерстве обороны. В последние годы Пентагон столкнулся с огромными трудностями в привлечении, сохранении и управлении гражданскими профессиональными кадрами, задача которых – надзор за кадровыми военными. Эти вызовы – результат недостаточных инвестиций в гражданские рабочие места. Систематической подготовки гражданского персонала практически нет, обычно этих сотрудников просто бросают в глубины Пентагона, предоставляя самостоятельно выплывать или идти на дно. Для военных же существуют программы профессионального образования и различные возможности для развития карьеры.
К 2018 г. ситуация ухудшилась настолько, что Национальная комиссия по оборонной стратегии – специальный орган Конгресса, состоящий из представителей обеих партий – пришла к выводу: отсутствие гражданских голосов в принятии решений по вопросам национальной безопасности «подрывает концепцию гражданского контроля». Эти проблемы стали ещё острее в период президентства Трампа, когда в Пентагоне появилось огромное число действующих чиновников и вакантных позиций. Но проблемы с гражданским персоналом возникли задолго до прихода Трампа к власти.
Игра в политику
Партийная поляризация также подорвала гражданский контроль. После терактов 11 сентября уважение к военным в обществе возросло, и политики это заметили. Выборные руководители охотно игнорировали военно-гражданские нормы, избегали серьёзного надзора и подотчётности, поощряли неисполнение приказов военными, чтобы набрать политические очки в борьбе с оппонентами.
Сегодня в обеих партиях зарабатывают капитал на престиже военных, чтобы защититься от критики и атаковать конкурентов, – обычно это беззатратная стратегия, учитывая популярность военных. Во время избирательных кампаний кандидаты часто заявляют, что военные отдают предпочтение именно им. В 2020 г. в рекламном ролике Трампа звучал слоган «Поддержите наши войска», а Байден ссылался на данные опроса The Military Times, согласно которым он пользовался поддержкой военнослужащих. Кандидаты регулярно пытаются заручиться симпатиями отставных генералов и даже используют их в качестве партийных цепных псов. На съезде Республиканской партии в 2016 г. советник Трампа Майкл Флинн, который к тому моменту всего два года был в отставке, критиковал Хиллари Клинтон и призывал собравшихся скандировать «За решётку её!». Став президентом, Трамп неоднократно выступал перед военными. На авиабазе Макдилл он заявил: «Мы провели отличные выборы. Я видел цифры – я нравлюсь вам, а вы нравитесь мне». В предвыборных роликах некоторые кандидаты – ветераны вооружённых сил использовали свой опыт, чтобы разделить людей на служивших и не служивших в армии. В 2020 г. конгрессмен-республиканец от Техаса Дэн Креншоу, бывший «морской котик», выпустил ролик в духе «Мстителей», в котором были представлены ударные вертолёты, истребители и сам Креншоу, прыгающий с парашютом из самолёта.
Гораздо чаще игнорируются менее очевидные моменты политизации – когда президенты появляются в куртках-бомберах или лётных костюмах перед военной аудиторией или предпочитают выступить с речью по вопросам внешней политики в Вест-Пойнте, а не в гражданском университете. Все эти действия укрепляют убеждённость в том, что служба в армии престижнее других видов госслужбы.
Превознося вооружённые силы, они приучают общество, что выборные должностные лица пойдут на уступки военным и будут полагаться на них при принятии важных решений. Та же динамика заставляет поощрять офицеров к выполнению роли «взрослых в комнате», сопротивлению, критике курса оппозиционной партии или отставке в знак протеста против законного приказа президента. Такое поведение даёт краткосрочные преимущества (если, конечно, военные руководители действуют правильно), но искажается представление о том, что гражданские должностные лица избираются для реализации определённой политики.
Военные тоже сыграли роль в деградации гражданского контроля. Во-первых, подорвана этика внепартийности. До 1976 г. большинство высших офицеров не афишировали партийную принадлежность, сегодня почти три четверти военных, согласно опросам, проведённым в военных колледжах в 2017–2020 гг., заявляют о приверженности той или иной партии. Многие офицеры с готовностью публикуют политические комментарии в социальных сетях, прошлые поколения такая открытость заставила бы краснеть. Участие отставных генералов в политике, особенно в предвыборных кампаниях, свидетельствует, что военные подвержены партийным расколам. Высшему военному руководству пока не удалось справиться с проблемой – на подобное поведение либо закрывают глаза, либо приписывают его нескольким паршивым овцам. Однако из-за молчания руководства афиширование партийной принадлежности становится нормой, военные считают допустимым занимать ту или иную сторону в политике. Как показали последние опросы высших действующих офицеров, почти треть замечала, что их коллеги публикуют в соцсетях уничижительные комментарии об избранных чиновниках.
Кроме того, военные затрудняют гражданский контроль, демонстрируя своё превосходство коллегам-гражданским. Как показывают опросы, многие военные считают, что одно их решение пойти на военную службу даёт им моральное превосходство над остальными американцами. Согласно исследованию NORC 2020 г., это чувство превосходства распространяется и на тех, чья работа связана с риском – врачей, борющихся с пандемией, дипломатов в зонах конфликта или на сложных заданиях. Иногда военнослужащие ставят под вопрос легитимность гражданских лиц, осуществляющих надзор, особенно если не разделяют их политические взгляды.
Ещё один фактор, подрывающий авторитет гражданских, – убеждённость военных в том, что они должны обладать исключительным контролем над тем, что считают своими делами. Эта концепция, поддержанная политологом Сэмюэлом Хантингтоном, предполагает, что военные имеют право сопротивляться, если гражданские пытаются вмешиваться в вопросы вооружённых сил. Согласно концепции, автономность – это право, а не привилегия. Но военные и политические проблемы различаются не так сильно, как считают многие офицеры, а опыт других стран показывает, что вполне допустимы альтернативные модели: например, в Европе военные руководители привыкли к более тщательному надзору, чем в США.
Голливудский подход
Многие из этих проблем нашли отражение в американской культуре. Американцы всё больше склонны относиться к вооружённым силам как к фетишу и считать истинными патриотами исключительно людей в погонах. По данным опроса Gallup, общество более уверено в армии, чем в любом другом национальном институте. Это восхищение в сочетании с падением доверия к гражданским организациям означает, что, по мнению значительной части населения, люди в форме должны руководить не только вооружёнными силами, но, возможно, и всей страной.
Обожание отчасти обусловлено усилиями вывести военных из кризиса после войны во Вьетнаме. В 1980 г. Эдвард Мейер, начальник штаба сухопутных войск, назвал армию «выхолощенной», в том же году операция по освобождению американских заложников в Иране закончилась катастрофой, продемонстрировав обществу, насколько истощены войска. Конгресс пытался исправить ситуацию, увеличивая оборонные расходы, а сами люди в форме усердно старались восстановить имидж с помощью поп-культуры. В 1980-х Пентагон участвовал в создании таких блокбастеров, как «Лучший стрелок», сегодня эта практика продолжается – например, фильм о супергероях «Капитан Марвел». Условием сотрудничества и предоставления оборудования для съёмок было одобрение сценария, так генералы могли влиять на сюжет и продвигать свой бренд.
Ещё одна проблема – склонность рекрутировать военнослужащих из конкретных групп американского общества. Во время войн в Афганистане и Ираке призывов к национальной мобилизации практически не было, обществу оставалось лишь благодарить военных за их службу. Военные тем временем приложили все усилия, чтобы почтить солдат патриотическими демонстрациями, прославляющими благородство их службы, особенно во время студенческих и профессиональных спортивных соревнований. Эти тренды укрепили убеждённость в исключительности военнослужащих – они лучше, они другие, они не такие эгоистичные, как гражданские, которые их приветствуют.
Меняться или погибнуть
В совокупности эти факторы ослабили институциональные процессы, внепартийность и общественные ценности, которые исторически поддерживали принцип гражданского контроля над военными в рутинной, часто малопривлекательной работе. Но ущерб можно компенсировать. Институциональные реформы дают наибольший шанс на успех. Политикам обеих партий пойдёт на пользу улучшение гражданского надзора.
Конгресс мог бы начать с перераспределения полномочий в Министерстве обороны от Объединённого штаба и оперативных командований (11 командований с определёнными географическими или функциональными обязанностями) к гражданскому персоналу офиса министра обороны. Конгрессмены могут сделать это, отвергнув призывы к дальнейшему сокращению гражданского персонала Пентагона и ликвидировав дублирующие функции Объединённого штаба и оперативных командований, где в сумме насчитывается 40 тысяч позиций. Параллельная программа по подготовке и переподготовка гражданских кадров позволят удлинить скамейку гражданских сотрудников Пентагона.
Конгресс также должен пересмотреть усилия по предоставлению председателю Объединённого комитета начальников штабов функции «глобальной интеграции» военных возможностей США – инициатива появилась, когда с 2015 по 2019 г. пост занимал Джозеф Данфорд. Идея заключалась в том, чтобы глава Комитета начальников штабов разобрался с пересекающимися географическими требованиями, ограничил полномочия оперативных командований и расставил ресурсы по приоритетам. Но с этой ролью лучше справится гражданский персонал офиса министра обороны, а не разросшийся штаб.
Военные также должны осознать собственную роль в подрыве гражданского контроля. Знак качества любой профессии – способность устанавливать стандарты поведения, а военным иногда не удаётся удержать офицеров от партийной деятельности. Действующие офицеры должны публично отмежеваться от отставных генералов, которые вредят этике внепартийности вооружённых сил, участвуя в предвыборных кампаниях и других политических мероприятиях. Отставным офицерам следует оказывать давление на политически активных коллег. Если это не подействует, Конгрессу придётся рассмотреть введение четырёхлетнего периода, в течение которого отставным генералам и адмиралам будет запрещено участвовать в партийной деятельности – по аналогии с лоббистами.
Наконец, военное руководство должно донести до военнослужащих важность внепартийности, в том числе в социальных сетях. Для этого потребуются чёткие нормы регулирования и их последовательное введение. Руководству следует также пересмотреть взгляды на профессионализм военных – отказаться от идеи исключительности и принять необходимость гражданского контроля.
Другие сферы, требующие реформ, в частности среди выборных гражданских руководителей, вряд ли будут преобразованы в ближайшем будущем. Сегодня политики не ощущают последствий политизации военных и продолжат это делать. Однако избранные руководители могут начать разбираться с проблемой, отказавшись от практики заручаться поддержкой и рекомендациями отставных генералов. Они могут прекратить использовать военных в качестве аудитории партийных съездов и заявлять в предвыборных роликах, что их поддерживают военные. Ветераны, резервисты и члены Национальной гвардии должны перестать использовать службу в армии для приобретения преимуществ на выборах. Тогда будет положен конец рекламным роликам, в которых утверждается, что кандидаты, прошедшие военную службу, обладают превосходством над остальными.
Политикам не следует продвигать миф о том, что служба в армии – необходимое условие для осуществления надзора за ними. Эта идея не только преуменьшает важность роли гражданских сотрудников, но и символически возвышает военных руководителей над гражданскими в глазах военнослужащих и общества. Введение десятилетнего периода ожидания (или по крайней мере выполнение действующего семилетнего) ‒ когда отставной офицер не может занимать пост министра обороны – необходимый шаг. Так же как и инвестирование в повышение компетентности гражданских сотрудников Пентагона во всех эшелонах.
Наконец, тем, кто продолжает мифологизировать военных в поп-культуре, стоит изменить баланс. Чуть больше «МЭШ» (комедийный сериал 1970-х гг. об армейском медицинском подразделении времён Корейской войны) и чуть меньше воспевания добродетельности солдат смогут гуманизировать военнослужащих и смягчить искажённое представление общества о военной службе.
Это поможет политикам наладить надзор над военными делами, а американцы начнут воспринимать подотчётность как здоровую практику в демократическом обществе.
Если американцы не признают, что их идиллическое представление о гражданском контроле прогнило, кризис военно-гражданских отношений в США будет усугубляться. Демократические традиции и национальная безопасность страны зависят от этих деликатных взаимоотношений в большей степени, чем полагают многие. Без жёсткого гражданского надзора над военными Соединённые Штаты не смогут остаться демократией и глобальной державой на долгое время.
