Сколько стоит внешняя политика России? На этот, казалось бы, простой вопрос ответить очень трудно. Во-первых, курс на международной арене складывается из огромного количества самых разнообразных процессов и факторов, оценить которые в материальном выражении крайне сложно. Во-вторых, многие статьи федерального бюджета Российской Федерации, имеющие отношение к внешней политике, либо носят слишком общий характер, либо и вовсе засекречены. Сильно различается степень полноты данных по разным направлениям.
Автор, тем не менее, предпринял попытку проанализировать бюджетные расходы РФ на внешнюю политику. Обобщение соответствующих показателей привело к весьма любопытным и противоречивым результатам, и сделать на их основе какие-либо однозначные выводы трудно. Но сам обзор ситуации, представленный в графическом виде, весьма полезен и дает богатую пищу для размышлений.
НЕСКОЛЬКО МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ ПОЯСНЕНИЙ
Расходы бюджета классифицируются по трем категориям – функциональной (распределение бюджета на национальную оборону, правопорядок и госбезопасность, образование и т. д.), ведомственной (распределение по ведомствам) и экономической.
В функциональном распределении расходов такая статья, как «внешняя политика», отсутствует. В основном она финансируется из подраздела «международные отношения и международное сотрудничество» (до 2005 года – «международное сотрудничество»), который входит в раздел «общегосударственные расходы». Однако по этой же статье проходят загранкомандировки и международные контакты всех госструктур, например Счетной палаты, Федеральной службы по тарифам, Министерства регионального развития и др. Таким образом, по функциональной классификации ассигнования на внешнюю политику и дипломатию «растворены» в других расходах.
Логично предположить, что «стоимость» внешней политики покажет ведомственная классификация. Ведь бюджет МИДа (в прежние годы также Министерства по делам СНГ или Министерства сотрудничества со странами СНГ, Росзарубежцентра) по идее должен отражать их целиком. Не все так просто. Например, в 2000 году ассигнования на МИД в открытом (несекретном) варианте федерального бюджета составляли 589 млн руб., в 2001-м – 706 млн, а в 2002-м – 1 065 млн (все суммы приведены в текущих ценах).
Как будто все ясно: бюджет мизерный, но растет (даже с поправкой на инфляцию). Однако, заглянув в отчет об исполнении бюджета за 2001 год, обнаружим там цифру в 13,5 млрд руб. (вместо 706 млн). Дело не в том, что потрачено намного больше, чем запланировано, хотя такое случается, и об этом еще пойдет речь. Просто не все ассигнования, предназначенные для нужд внешней политики, проходили через МИД. Например, взносы в международные организации и другие расходы, обеспечивающие внешнеполитическую деятельность, многие годы перечислялись по линии Министерства финансов РФ. (В 2001-м, который уже упоминался, часть расходов проходила по бюджету Минфина, но в отчет об исполнении бюджета их показали в бюджете МИДа.) По этой и другим причинам в 1995–2001 годах МИД получал в открытом варианте федерального бюджета мизерные ассигнования. Казалось бы, можно посмотреть разделы и подразделы ведомственной классификации расходов Минфина и приплюсовать их к бюджету внешней политики. Но в некоторые годы финансовое ведомство не фигурировало в открытых вариантах ведомственной классификации расходов.
Автор разработал собственную методологию оценки российских расходов на внешнюю политику. Если кратко, таковыми считаются:
- ассигнования по подразделу «международные отношения и международное сотрудничество», получаемые МИДом (минус ассигнования по целевой статье «реализация межгосударственных договоров в рамках СНГ», также получаемые внешнеполитическим ведомством);
- все ассигнования по целевой статье «реализация межгосударственных договоров в рамках СНГ». Хотя эта статья входит в подраздел «международные отношения и международное сотрудничество», мы учитываем ее отдельным пунктом, поскольку соответствующие ассигнования проходят не только через МИД;
- ассигнования, получаемые МИДом по другим разделам и подразделам функциональной классификации (на образование, строительство и т. д.).
В 1995–2001 годах подраздел «международное сотрудничество» представлен в бюджете Министерства иностранных дел явно не полностью – значительный объем средств проходит через Министерство финансов. Но и там в силу структуры бюджета и засекреченности они отражены не всегда и не в полном объеме. Ассигнования на внешнюю политику по подразделу «международное сотрудничество» должны были тогда составлять 90 % от бюджета МИДа (но это лишь допущение, поскольку данное соотношение просматривается только с 2002-го, когда бюджет стал менее засекречен), последний соответствующим образом корректируется (увеличивается).
Необходимо также отметить, что рассматриваемые расходы федерального бюджета не включают дополнительных доходов, которые российские загранучреждения получают от разрешенных видов деятельности (эти доходы впервые в полном объеме учтены на 2007-й, однако они недоступны в открытом варианте бюджета и содержатся в секретном приложении). Во все рассматриваемые годы они имели место и увеличивали рассматриваемый бюджет внешней политики на неизвестную (впрочем, вряд ли очень существенную) сумму.
РАСХОДЫ НА ВНЕШНЮЮ ПОЛИТИКУ В 1994–2007 ГОДАХ
На графике 1 представлены три кривые:
1) «изначально» – ассигнования, утвержденные при принятии федерального бюджета;
2) «скорректировано» – ассигнования, скорректированные по мере выполнения федерального бюджета, по состоянию на конец финансового года;
3) «исполнение» – фактические расходы в соответствии с отчетом об исполнении федерального бюджета (такие отчеты принимаются только с 1999-го, и каждый раз через два года после окончания соответствующего финансового года – таким образом, на момент написания статьи данные есть только за 1999–2004 годы).
Г р а ф и к 1. Расходы федерального бюджета РФ на внешнюю политику в 1994–2007 гг. (в ценах 2003-го) *, с 1997 года – млрд руб., до 1997 года – трлн руб.
* Для перевода текущих цен в постоянные 2003 года использован индекс-дефлятор ВВП за соответствующие годы, рассчитываемый Федеральной службой государственной статистики (для 2006 и 2007 годов используется прогноз индекса-дефлятора – 1,09 и 1,08 соответственно). В различных секторах экономики уровень инфляции отличается. Поэтому применение индекса-дефлятора ВВП для какой-то отдельной категории расходов не может давать абсолютно четкую поправку на инфляцию – возможно, для внешнеполитических расходов инфляция была выше или ниже индекса-дефлятора ВВП. Однако при всей условности использования индекса-дефлятора другой альтернативы нет. Вероятно, для каждого конкретного года инфляция учитывается и не абсолютно точно, однако в любом случае цифры получаются сопоставимые и, как минимум, должны адекватно отражать тенденции.
Три кривые не всегда совпадают. Это распространенная практика: принимают бюджет с одними параметрами, а по ходу финансового года их корректируют. Более того, иногда выясняется, что его исполнили «по третьему» варианту. Показательны в этом плане 2000-й, 2003-й и 2004-й, когда один и тот же утвержденный, скорректированный и исполненный бюджет представлял собой три совершенно разные величины.
В 1998–2002 годах отмечается непрерывный рост ассигнований на внешнюю политику. Обратим внимание на интересную деталь: на 2000-й предусматривался существенный рост по сравнению с предыдущим годом. Однако фактически в 2000-м тратят меньше, чем запланировано. Такая же картина наблюдается не только во внешней политике: военные ведомства и спецслужбы, чьи бюджеты в течение указанного финансового года были значительно увеличены (в связи с дополнительными доходами бюджета), также не смогли освоить все предоставленные им средства.
Пик ассигнований приходится на 2002 год. Пик фактических расходов (в соответствии с отчетами об исполнении бюджета) – на 2001-й. В 2003–2004 годах оба показателя значительно снизились. В 2004-м общие ассигнования на внешнюю политику вернулись практически на уровень 1998 года. С 2005-го средства, выделяемые на внешнюю политику умеренно растут.
РАСХОДЫ НА ВНЕШНЮЮ ПОЛИТИКУ ЗА ВЫЧЕТОМ СНГ
На графике 2 видно, что без учета СНГ волатильность расходов на внешнюю политику существенно меньше. Разница между планируемым бюджетом и фактическими расходами до 2003 года незначительна.
Кривая исполнения бюджета отражает не столь существенное снижение после пика 2001 года, расходы на внешнюю политику остаются значительно выше уровня конца 1990-х. Можно говорить о том, что они (без учета расходов на политику в СНГ) стабилизировались на достаточно высоком для России уровне.
Таким образом, расходы на политику в СНГ после 2000 года существенно влияли на динамику общих расходов на внешнюю политику и в определенном смысле «искажали» ее.
Г р а ф и к 2. Расходы федерального бюджета РФ на внешнюю политику в 1998–2007 гг. без учета расходов на политику в СНГ (в ценах 2003-го), млрд руб.
РАСХОДЫ НА ПОЛИТИКУ В СНГ
Волатильность расходов, которая отмечалась выше, очень хорошо видна на графике 3. Причем во все годы, за которые есть данные, проявляется несоответствие между ассигнованиями бюджета и его выполнением: когда-то тратится больше, чем запланировано, когда-то меньше. Расходы то растут, то падают. Снова очень показателен 2001-й, на который были запланированы расходы в меньшем объеме, чем было выделено и потрачено в 2000 году, однако по факту израсходовано не просто больше, а намного больше.
2001-й стал пиком вложений в политику на пространстве Содружества Независимых Государств. В последующие годы ассигнования существенно сократились. И хотя в 2005-м, 2006-м, а также в бюджете на 2007 год они растут, но все равно находятся практически на уровне конца 1990-х. Впрочем, в 2004-м фактических расходов оказались в четыре с лишним раза больше первоначальных ассигнований. Скорее всего, такая картина повторится и в период 2005–2006 годов, данные за который пока недоступны. Но даже в этом случае расходы за 2004–2007-й существенно ниже, чем за 2001 и 2002 годы.
Г р а ф и к 3. Расходы федерального бюджета РФ на политику в СНГ в 1998–2007 гг. (в ценах 2003-го), млрд руб.*
* За расходы на политику в СНГ принимаются ассигнования по целевой программе «Реализация межгосударственных договоров в рамках СНГ». Через эту целевую статью финансируется не только политика, связанная с СНГ как со структурой, а скорее политика на пространстве Содружества, расходы на ОДКБ, ЕврАзЭС и т. п. тоже проходят через эту целевую статью. Ассигнования на политику в СНГ стали учитываться в федеральном бюджете отдельной строкой (целевой статьей) с 1998 года. До этого корректно выделить из общего объема ассигнований средства на политику в СНГ по открытым источникам не представляется возможным.
СООТНОШЕНИЕ РАСХОДОВ: ОБЩИЕ И СНГ
Эти данные представлены на графике 4 (он составлен только по факту, поэтому цифры приводятся для 1999–2004 годов, за которые есть отчеты об исполнении бюджета). С одной стороны, это позволяет упростить график. С другой – наибольшую важность представляют здесь именно фактические расходы. Несоответствие между планируемыми и фактическими расходами уже было заметно как в отношении общих расходов на внешнюю политику (график 1), так и в отношении расходов на политику в СНГ (график 3).
На этом графике хорошо видно, что с 2001 года суммы, затраченные на политику в СНГ составляют все меньшую долю в общих расходах. В конце 1990-х примерно половина всех ассигнований на внешнюю политику была израсходована на соседей. В 2001 году к этому соотношению вернулись – за счет резкого роста фактического финансирования. Однако в последующие годы доля политики в Содружестве неуклонно снижалась. В 2004 году она составляла только 25 %.
Г р а ф и к 4. Расходы федерального бюджета РФ на всю внешнюю политику и на политику в СНГ в 1999–2004 гг., %
Если судить по ассигнованиям в федеральном бюджете, то после 2004 года доля политики в СНГ еще более уменьшилась – до 17–20 % всех расходов на внешнюю политику. Отметим, что в ассигнованиях федерального бюджета в 2005-м и 2006-м расходы на политику в СНГ росли быстрее, чем расходы на всю внешнюю политику (правда, в бюджете-2007 наблюдается обратная картина). Если фактическое финансирование в 2005–2007 годах не будет кардинально отличаться от планируемого в бюджете, то доля расходов на политику в СНГ стабилизируется на уровне около 20 %.
НЕКОТОРЫЕ ВЫВОДЫ
Из приведенных данных очевидно следующее:
- на 2000–2003 годы приходятся необычно высокие общие расходы на внешнюю политику (особенно резко они возросли в 2001-м, потом снижались, но в последующие два года оставались на довольно высоком уровне);
- бюджет внешней политики без учета финансирования политики в СНГ хотя и снижался после 2001 года, но стабилизировался на уровнях значительно выше конца 1990-х;
- ассигнования на политику в СНГ после 2000 года существенно колебались и в конце концов опустились на уровень конца 1990-х.
Соответственно их доля в общих расходах на внешнюю политику неуклонно снижалась после 2001 года и стала в два раза меньше, чем была в конце 1990-х.
Если попробовать перевести эти количественные (бюджетные) показатели в качественные (политические), то можно предположить, что, придя к власти и заняв активные внешнеполитические позиции, Владимир Путин подкрепил их увеличением внешнеполитического бюджета. Последний (без учета политики в СНГ) после резкого роста, а затем снижения стабилизировался на высоком для России уровне.
Неопределенность и непоследовательность политики на постсоветском пространстве приводили к значительным колебаниям расходов. На фоне заявлений о приоритетности политики в СНГ ее финансирование в отдельные годы весьма заметно возрастало. Особый интерес представляет 2001 год, когда фактические затраты выросли настолько сильно, будто денег на Содружество решили не жалеть (сетования на то, что все дело в недофинансировании имеют место и сейчас, но тогда они были особенно распространены).
Заявления о приоритетности СНГ звучат и поныне, но они противоречат постоянному снижению доли этих расходов в общем объеме ассигнований на внешнюю политику.
Еще раз вернемся к фактору, на котором уже несколько раз акцентировали внимание: не так уж редки случаи, когда цифры в бюджете, принятом изначально, скорректированном и фактически исполненном, существенно разнятся. Это хотя и косвенный, но, с точки зрения автора, четкий показатель незначительной роли парламента в осуществлении внешней политики. Исполнительная власть принимает решения и реализует их на свое усмотрение, не считая нужным посвящать парламент в свои планы даже при утверждении федерального бюджета. Фактически исполнительная власть тратит средств столько, сколько считает нужным.
Одновременно волатильность расходов на внешнюю политику свидетельствует о самой главной проблеме: политические решения в России очень плохо переводятся в бюджетные категории, в конкретные планы с определенной сметой. Как следствие, исполнительная власть часто не укладывается в суммы, которые определены в бюджете.
Неспособность оценить и спланировать финансовые параметры политики – неблагоприятный фактор, который может иметь негативные последствия. Есть опасность взять на себя избыточные политические, а стало быть, и финансовые обязательства или, наоборот, слишком осторожничать, неосознанно и необоснованно оставив часть ресурсов неиспользованными. В первом случае растет риск, во втором – снижается эффективность. Стране, которая возвращается на мировую арену в качестве одного из ключевых игроков, необходимо найти тщательно продуманное решение проблемы ресурсного обеспечения своей внешней политики.
