НА ПОРОГЕ ПЕРЕМЕН
К обсуждению законодательной и институциональной базы будущих отношений, неизбежному в связи с истечением осенью 2007 года срока действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС), Россия и Европейский союз подошли с чувством усталости друг от друга, если не сказать – с чувством взаимного раздражения. К февралю 2004-го, когда стало очевидно, что социально-политические и экономические модели сторон все больше расходятся, фактически восторжествовала логика «мирного сосуществования». Тема сближения используется теперь исключительно как предлог для выбивания тех или иных экономических уступок, не связанных с долгосрочными целями. На практике за лозунгом о «стратегическом партнерстве» подчас скрывается жесткая конкуренция по конкретным экономическим вопросам. Сужается повестка дня двусторонних саммитов и содержательная часть принимаемых на них документов. И Россия, и Евросоюз демонстрируют неспособность сформулировать совместные стратегические цели и задачи, определить общие ценности, а зачастую даже реальные интересы.
Отсутствие былого энтузиазма с обеих сторон подталкивает к принятию «прагматичных и приземленных» решений в духе «обязательство – исполнение» (или, точнее, неисполнение). Общественно-политическая атмосфера, унылая, как тексты одобренных в мае 2005 года совместных «дорожных карт» России и ЕС, не благоприятствует поиску новых решений. Приверженность прагматизму может привести к тому, что прорывные идеи на будущее окажутся невостребованными.
При этом объективно Россия и Европейский союз уже настолько близки, а реальное наполнение отношений столь значительно, что требуется качественно новый уровень доверия. Он не может быть обеспечен практикой и институтами, сформировавшимися в начале 1990-х, когда ситуация была совершенно иной. Ведь сегодня на повестке дня стоят вопросы, постановка которых казалась 10–15 лет назад просто немыслимой.
Двум неразделимым частям теряющего мировое влияние Старого Света – России и Евросоюзу – необходимо интеллектуально освободиться от оков «накопленной двусторонней правовой и институциональной базы». Она хоть и удерживает их взаимоотношения от явной деградации, но препятствует движению вперед. Сформулировать долгосрочную модель отношений удастся лишь в том случае, если Москва и европейские столицы выйдут за рамки шаблонов, вокруг которых ныне крутится вся дискуссия, признают наличие различных, в том числе и нестандартных, вариантов. Развитие подлинной интеграции в сферах, где это действительно возможно и необходимо, скорее приведет к открытию рынков и свободному передвижению людей, товаров, услуг и капиталов, нежели поспешное включение в бюрократические планы действий все новых секторов и направлений «гармонизации» или провозглашение в качестве общей цели ассоциации столь разных субъектов.
Исторический раскол Европы непреодолим без нацеленного в будущее союза Россия – ЕС. Слабеющий, особенно геостратегически, Европейский союз вступил в затяжную полосу внутренней трансформации; он объективно нуждается в России как экономически, так и политически (для продвижения своих интересов на международной арене), хотя и не готов пока признать это на официальном уровне. Россия, находящаяся в сложном геостратегическом окружении и утрачивающая позиции по целому ряду объективных параметров, в среднесрочной перспективе также будет испытывать потребность в Евросоюзе.
Относительная устойчивость российской системы государственного управления, обеспеченная поддержкой населения, и благоприятная конъюнктура на мировом энергетическом рынке позволяют Москве более активно продвигать собственное виЂдение стратегических целей и форм сотрудничества, способов обеспечения равных прав партнеров. Россия не должна рассматриваться de facto как «младший партнер» ЕС. Необходим постепенный отход от принятой ныне точки зрения, согласно которой прогресс увязывается с принятием внешними партнерами «облегченных» версий права и стандартов Европейского союза (acquis communautaire).
Подготовка нового договора станет проверкой способности «великой энергетической державы» самостоятельно принимать внешнеполитические решения стратегического характера и добиваться их реализации. Причем делать все это России придется во взаимодействии с таким искушенным партнером, как Европейская комиссия.
ПОСЛЕ 2007 ГОДА: ТРИ ВАРИАНТА
С юридической точки зрения «проблемы-2007» в отношениях Россия – Евросоюз нет. Согласно статье 106 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, оно «автоматически возобновляется из года в год при условии, что ни одна из Сторон не направит другой Стороне письменного извещения о денонсации, как минимум, за шесть месяцев до его истечения». Однако вопрос о выработке нового документа уже стоит на повестке дня. В настоящий момент могут рассматриваться три варианта политико-правового оформления двусторонних отношений после 2007 года.
Первый: ежегодное автоматическое продление действия СПС, как и предусмотрено статьей 106. Главный упор делается на наполнение конкретным содержанием совместных «дорожных карт» по четырем пространствам. Одни положения Соглашения могут использоваться, а другие – утратить силу по истечении времени. СПС постепенно отмирает, не получая адекватной по уровню и авторитету замены.
Второй: внесение в текст изменений и дополнений, которые предусматривали бы на ближайшие 10–15 лет скорректированную базу институционального сотрудничества. Например, один из существующих форматов отношений ЕС с государствами своей периферии и бывшими колониями европейских держав в Африке (ассоциация, зона свободной торговли и т. п.).
Третий: подготовка нового политико-правового документа (пакета документов), который полностью заменит СПС и при необходимости будет ратифицирован Россией, Европейским союзом и его странами-членами. При этом в ратификации может нуждаться не общеполитический документ (Декларация), а отдельные соглашения по конкретным вопросам (секторальные соглашения).
Проще всего, конечно, продлить действие Соглашения, дополнив его новыми статьями, отражающими все наработанное за последние годы, в частности энергетический диалог и «дорожные карты» по четырем общим пространствам. Брюссель предпочитает именно такой сценарий. Он позволит Европейской комиссии сохранить в отношениях с Россией модель «ведущий – ведомый», снизит влияние отдельных стран – членов Евросоюза, больше других заинтересованных в развитии контактов с Москвой. Подобное развитие событий на руку и значительной части политической элиты ЕС, поскольку избавляет это сообщество от необходимости выработки четкой стратегии отношений с Россией и дает ему возможность сосредоточить внимание на попытках выхода из собственного системного кризиса.
Москве данный вариант может показаться привлекательным потому, что он снимает вопрос о необходимости формирования мощной и скоординированной переговорной команды для работы с Европейским союзом над новым базовым документом (пакетом документов). В условиях катастрофической нехватки квалифицированных специалистов, помноженной на межведомственную разобщенность, создать дееспособную «ударную группу» крайне сложно.
Однако, согласившись на продление действия/обновление СПС или на его замену другим документом, взятым из внешнеполитической номенклатуры Еврокомиссии и отражающим ее терминологию, Россия добровольно признаЂет свой статус «младшего партнера», объекта инспекций и поучений. Выкручивание рук, к которому Евросоюз нередко прибегает по экономическим вопросам, таким, к примеру, как компенсационные платежи за использование европейскими авиакомпаниями российских маршрутов, станет регулярной практикой.
В общем и целом формат политико-правовых отношений существенно не влияет на развитие реальной интеграции в тех областях, где в этом заинтересованы обе стороны. Многие страны, имеющие с ЕС куда более тесные и эффективные связи, чем Россия, не стремятся юридически фиксировать свои обязательства, ратифицировав их в парламенте и сделав, по сути, частью национального права. Так, Соединенным Штатам, которые связаны с Европейским союзом безвизовым режимом и колоссальным торговым оборотом, вообще хватает общеполитической декларации, которая сопровождается пакетом двусторонних соглашений и обязательных к исполнению рабочих планов по конкретным вопросам.
СТАВКА НА РАВНОПРАВИЕ
Разрабатывая новый формат политико-правовых отношений между Россией и Евросоюзом, необходимо пересмотреть некоторые принятые ныне подходы.
Во-первых, в будущей модели отношений должна найти отражение особая роль России в Европе и мире. Это означает, что новый документ (пакет документов) не может находиться в той же «системе координат», что и действующие в ЕС практики оформления отношений с соседними государствами. Предлагается не рассматривать в качестве исходных общеизвестные форматы и названия соглашений Европейского союза с другими странами, такие, как Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, Соглашение об ассоциации, Европейские соглашения и пр.
Во-вторых, новый договор не может быть «инструкцией» по приближению России к существующим и постоянно изменяемым нормам регулирования политической и экономической жизни Евросоюза. На практике это обычно выливается в подмену двусторонних документов согласованными версиями внутренних документов ЕС, отражающих его видение того, что надлежит делать РФ. Вообще, надо избежать «зацикленности» на тезисе о «сближении (гармонизации) законодательства» как универсальном средстве развития торговых, экономических и гуманитарных связей. Принятие Россией законодательства Европейского союза без постановки вопроса о членстве в нем лишено смысла.
Обе стороны должны ориентироваться на международное право, нормы ВТО и др. Что не исключает принятия Россией отдельных норм в тех случаях, когда это не сопряжено с уступкой государственного суверенитета. Более того, если стороны в будущем проявят готовность к формированию надгосударственных форм сотрудничества на том или ином направлении, то в данной сфере возможна выработка новых правовых основ регулирования.
И, в-третьих, в новом документе следует избегать оценочных суждений о состоянии российской экономики и общества в целом. Констатация того, что Евросоюз признаёт Россию «развитой демократической страной с основами рыночной экономики», заведомо ставит ЕС на ступень выше, подрывая принцип равноправия.
Вместо этого стоило бы рассмотреть возможность разработки документа, который декларирует создание стратегического союза (сообщества) России и Евросоюза как нового элемента обеспечения региональной и международной безопасности. Для этого необходимо четко обозначить общее видение ключевых вопросов международной жизни. Ведь, несмотря на тактические расхождения по большинству актуальных вопросов, таких, как роль ООН и других международных институтов, верховенство международного права, нераспространение оружия массового уничтожения, борьба с терроризмом, трансграничной преступностью и наркоторговлей, стабилизация Большого Ближнего Востока, проблемы окружающей среды и т. д., позиции России и Европейского союза близки. На этой основе следует закрепить приоритет общих стратегических интересов перед частными расхождениями или фобиями, унаследованными от прошлого.
Новый совместный документ мог бы содержать указание на универсально закрепленные принципы (соблюдение прав человека, свобода и равноправие в международной торговле и организация политического процесса в соответствии с существующими нормами), которым Россия и ЕС следуют на международной арене и в двусторонних отношениях. Стороны четко заявят о том, что будут выстраивать экономические отношения на основе и с учетом адаптации российского законодательства к правилам и нормам ВТО, куда РФ намерена вступить в скором времени. Если экономические интересы потребуют более тесной интеграции в той или иной сфере, соответствующая гармонизация законодательства в данной конкретной области будет оформлена отдельным соглашением.
Долгосрочным инструментом формирования политико-экономической и геополитической общности России и Европейского союза является избирательная интеграция в тех сферах экономики, где она может принести реальную добавленную стоимость обеим сторонам.
Например, можно рассмотреть возможность создания таких, например, объединений, как наднациональные Российско-европейское объединение нефти и газа, Российско-европейская ассоциация транспорта и космоса, Российско-европейское сообщество окружающей среды. В областях, где стороны пока не могут выходить на уровень интеграции, они сохранят полный суверенитет и отношения в форме сотрудничества.
ТРИ УРОВНЯ ОТНОШЕНИЙ
Воплотить эти принципы в жизнь можно на основе трехуровневой системы политико-правовых отношений между Россией и Евросоюзом. Именно она позволит учесть особенности обоих партнеров, международные обстоятельства и интересы сторон.
Первый уровень. Главным общеполитическим документом, устанавливающим стратегические рамки отношений, могла бы стать Декларация к договору о стратегическом союзе, выполняющая функцию развернутой преамбулы. В качестве цели в ней провозглашается создание Стратегического союза России и ЕС, направленного на преодоление синдрома вражды и соперничества, психологических последствий войн и конфликтов прошлого, закрепление подлинно союзнических отношений, допускающих углубленные формы интеграции в избранных областях. Такие отношения не направлены против третьих стран и базируются на общем видении вызовов и угроз безопасности, на взаимозависимости и взаимодополняемости России и Европейского союза в ряде ключевых секторов экономики, на общем культурном и научном наследии, а также на осознании важности сближения для обеспечения устойчивого развития и безопасности.
Необходимо указать, что общие стратегические интересы России и Евросоюза имеют приоритетный характер, и перечислить сферы международной политики, в которых интересы сторон объективно совпадают. В Декларации должно найтись место и для других существенных для обеих сторон вопросов, включая приверженность таким базовым демократическим ценностям, как верховенство закона, защита прав человека и меньшинств, независимость судебной системы, принцип разделения властей и обеспечения конкурентной политической среды, независимость СМИ, свобода передвижения граждан. Следует четко обозначить, что Россия и ЕС строят отношения на основе равноправия, взаимной выгоды и прозрачности и что, действуя в рамках международных и региональных организаций, они будут стремиться к взаимному учету позиций, координации и максимальному сближению подходов.
Стратегический союз России и Европейского союза будет иметь большое значение как связующее звено между региональными системами безопасности в Европе, Азии и Северной Америке. Чтобы придать системный характер отношениям в военно-политической сфере, в Декларации необходимо перечислить направления внешнеполитического и военного сотрудничества России и Евросоюза, возможности совместного участия в миротворческой деятельности.
Второй уровень: «Стратегическая повестка дня – Россия – Европейский союз», оговаривающая конкретные направления сотрудничества. Это прежде всего сотрудничество в области обеспечения международной и региональной безопасности, включая устранение угроз и рисков XXI века – терроризма, экологических проблем, бедности и т. д. Данный раздел может содержать перечень и описание совместных инициатив по решению конкретных вопросов международной безопасности, по военному сотрудничеству и миротворческой деятельности, а также включать ссылки на конкретные положения международного права, лежащие в основе совместных действий сторон.
Другое важнейшее направление – сотрудничество в сфере международной торговли и глобальной экономики. Целесообразным представляется подробно перечислить намерения сторон по максимально детализированному списку отраженных в общей части Декларации вопросов взаимного интереса в отдельных секторах экономики и международной торговли.
Третий раздел повестки дня мог бы быть сконцентрирован на сотрудничестве в сфере обеспечения свободы передвижения людей и беспрепятственного транзита. Здесь необходимо опираться на уже заявленное намерение сторон стремиться к введению безвизового режима передвижения граждан через постепенное упрощение визового режима. Целесообразно упомянуть также необходимость максимально упростить механизм транзита в Калининградскую область.
Раздел, посвященный культурному и гуманитарному сотрудничеству – важнейшему направлению сближения между Россией и ЕС, может содержать список уже существующих и планируемых инициатив по развитию и углублению совместной деятельности. Следует заявить о намерении интенсифицировать и поощрять обмены студентами, школьными учителями, преподавателями, учеными и пр.
Принципиальное значение имеет включение в повестку дня специального раздела о сотрудничестве на уровне бизнеса и гражданского общества, который должен содержать перечень намерений и идей по продвижению прямого диалога в рамках делового сообщества, а также между неправительственными организациями. Отсутствие механизмов и инструментов защиты интересов бизнеса является сегодня одной из ключевых проблем отношений Россия – Европейский союз. Во-первых, за редким исключением сами российские предприниматели не готовы серьезно инвестировать в создание такой лоббистской инфраструктуры. Во-вторых, характер взаимоотношений бизнеса и власти в России не способствует защите интересов предпринимателей вовне. Переговорный процесс Россия – Евросоюз остается закрытым и непрозрачным для российского бизнес-сообщества, что приводит к недостаточному учету его интересов.
Учитывая уникальное место ЕС в российском внешнеторговом обороте (порядка половины), целесообразно поднять вопрос о расширении представительства интересов российских предпринимателей на уровне европейских наднациональных институтов, а также о создании правовой основы интеграции российского предпринимательства в бизнес-сообщество единой Европы. Возможна даже подготовка отдельного соглашения между РФ и Европейским союзом о поддержке представительства интересов. Главный смысл данного соглашения (секторального документа) видится в формальном предоставлении предпринимателям России и Евросоюза прав по представительству и защите интересов на территории партнеров.
Вместе с тем на деловые круги необходимо возложить обязательства по координации своих подходов к вопросам экономических отношений в рамках специальных консультативных механизмов. Ассоциациям, компаниям и их представителям стоит обеспечить гарантии доступа к правительственной информации (по четко обозначенному типу документов и на определенной стадии их разработки) и формализовать минимальные (до их вынесения на уровень принятия решений) сроки представления проектов межгосударственных соглашений и других документов на рассмотрение советов предпринимателей России и ЕС.
Последний раздел повестки дня должен быть посвящен вопросам ее реализации, включая положение о создании специального механизма, контролирующего исполнение согласованных намерений России и Европейского союза.
Наконец, третий уровень: секторальные соглашения различного охвата и разной степени обязательности, которые и станут подлинным «мотором» и практическим инструментом взаимоотношений России и Евросоюза. Эти документы должны предусматривать функциональную интеграцию в отдельных областях деятельности вплоть до объединения сегментов рынка. В свое время именно функциональный подход – достижение политического интеграционного эффекта посредством углубленного сотрудничества в отдельных чисто технических областях – запустил весь процесс европейской интеграции. Речь идет о возможности применить к отношениям между Россией и ЕС практику, лежавшую в основе Европейского объединения угля и стали (ЕОУС) в начале 1950-х годов. Это единственный удачный опыт преодоления конфликта и противоречий между прежде недружественными странами. Участие в ЕОУС Франции и Германии не только отвечало экономическим интересам сторон, но и стало одним из решающих факторов исторического примирения.
Сотрудничество на функциональной основе позволяет свести к минимуму дискриминацию кого-либо из участников проекта. По крайней мере три страны, стоявшие у истоков ЕОУС (Франция, Германия и Италия), смогли с помощью этой организации укрепить свои пошатнувшиеся политические позиции, став лидерами нового исторического процесса. При этом функциональный подход дает возможность более гибко относиться к проблеме принятия тех или иных норм и ценностей как к обязательному условию интеграции. Когда в 1957-м подписывались Римские договоры о Европейских сообществах, никому и в голову не пришло заявить, что условием членства Франции является прекращение ею военных операций в Алжире.
Кроме того, функциональное сближение и прямое взаимодействие наднациональных органов управления, бизнеса и общественных структур участвующих сторон позволит создать главное, чего не хватает в отношениях между Россией и Европейским союзом да и, пожалуй, между самими странами-членами, – атмосферу доверия.
Однако функциональная интеграция может быть успешной только в том случае, если вводимые ею правила будут одинаково выгодны всем участникам. Интеграция, условием и следствием которой может оказаться вытеснение кого-то из них с рынка, не сработает никогда.
Среди очевидных областей сотрудничества можно выделить такие, как транспорт, образование, космос и, возможно, даже энергетика. Сфера транспорта, особенно воздушного, – одна из подходящих областей для начала действительно интеграционного российско-европейского проекта. Прибыли здесь минимальны. И в России, и в Евросоюзе крупные компании-перевозчики испытывают схожие трудности. Степень государственной поддержки, без которой отрасль не обходится даже в США, примерно одинакова повсюду. Самое главное – потенциальный вклад России и ЕС в «общий котел» может оказаться практически равным. Это помешает установлению отношений продавец-покупатель, неминуемо трансформирующих любой диалог в банальный торг.
Из всех перечисленных документов нового политико-правового формата Россия – Европейский союз только секторальные соглашения нуждаются в парламентской ратификации. Это позволит избежать негативных последствий, связанных с необходимостью «проталкивания» вопроса о стратегическом союзе России и Евросоюза через органы законодательной власти тех государств – членов ЕС, отношения с которыми у Москвы затруднены в силу исторических и психологических факторов.
