АМЕРИКА ПРОТИВ ВСЕХ
Заявление Министерства торговли США, датированное 30 июня 2005 года, не производило впечатления исторического документа, даже учитывая принятый в Америке неформальный стиль письма. Ни цветистых фраз, ни начертанных золотым пером подписей, ни оттиска большой государственной печати – всего лишь 331 слово, поместившееся на одной странице.
Но при всей внешней непритязательности этого документа его подлинное значение трудно переоценить. Речь идет о своего рода попытке Вашингтона решить одну из ключевых проблем глобального управления XXI века: кому следует контролировать Интернет?
Любая функциональная сетевая структура нуждается в централизованном управлении. Так, например, мировая телефонная сеть находится в ведении Международного союза электросвязи – старейшей международной организации, основанной в 1865-м и ставшей впоследствии специализированным учреждением ООН. С Интернетом дело обстоит по-другому. Его деятельность координирует частная некоммерческая организация – Интернет-корпорация по присвоению имен и адресов в Интернете (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers – ICANN). Она была основана Соединенными Штатами в 1998 году и взяла на себя функции, которые в течение 30 лет в одиночку выполнял профессор из Калифорнии Джон Постел.
Споры о том, кому контролировать Интернет, уже давно закипали в тесных кругах лиц, отвечающих за научно-техническую политику своих стран, но в последнее время все чаще выходят на официальный уровень дипломатических переговоров. Правительства многих государств считают, что, подобно мировой телефонной сети, управление Интернетом должно осуществляться в рамках многостороннего соглашения. По их мнению, ICANN – инструмент американской гегемонии в киберпространстве: частный характер этой корпорации выгоден США, при этом Вашингтон сохраняет общий контроль, а ее Межправительственный консультативный комитет (GAC), состоящий из представителей других стран, не имеет реальных полномочий.
Нарастающее недовольство наконец выплеснулось наружу на проводимой по инициативе ООН Всемирной встрече по вопросам информационного сообщества, первый этап которой состоялся в Женеве в 2003-м, а второй – в ноябре 2005 в Тунисе. На женевской встрече Бразилия и Южно-Африканская Республика критиковали сложившийся порядок. Китай призвал к созданию новой международной организации, а Франция выступила за межправительственный контроль, но осуществляемый группой избранных демократических стран. Куба и Сирия воспользовались спорной ситуацией, чтобы досадить Вашингтону. Даже зимбабвийский диктатор Роберт Мугабе подлил масла в огонь и назвал нынешнюю систему управления международной компьютерной сетью одной из форм неоколониализма. А в Тунисе Куба неоднозначно заявила: «Куба присоединяется к мнению большинства представленных здесь стран: Интернет не должен продолжать оставаться под контролем Соединенных Штатов». Как же вышло, что столь популярная технология стала причиной таких острых разногласий?
Все понимают, что Интернет имеет решающее значение для функционирования современной экономики, общества и даже государства. Все заинтересованы в надежности и безопасности Всемирной сети. Но правительства целого ряда стран обеспокоены тем, что этот жизненно важный ресурс им отнюдь не подконтролен и, что еще хуже, управляется Америкой, которая и так занимает доминирующее положение в мире.
Ответ Вашингтона – четыре скупых параграфа вышеупомянутого июньского заявления Министерства торговли, содержавшие сообщение о том, что США не намерены ограничивать какими-либо сроками свой контроль над Интернетом, – должен был стать своего рода доктриной Монро нашего времени. Этот шаг вызвал вполне предсказуемое негодование в мире и дал пищу для дальнейшей полемики.
ИМЯ ДОМЕНА
Если верить одному из популярнейших мифов о киберпространстве, Интернет абсолютно децентрализован и по самой своей сути неконтролируем. Как и все мифы, он основан на толике правды и щедро уснащен фантазиями. Конечно, если сравнивать его со столетней телефонной сетью, то Интернет – воплощение дерегуляции и децентрализации. Однако залогом его нормального функционирования являются координация и контроль над четырьмя ключевыми сферами, составляющими «домеЂнную систему именования» адресов. С ее помощью можно путешествовать по Интернету и пользоваться электронной почтой.
Первая сфера – имена доменов (domain names), например www.foreignaffairs.org. Кто-то должен решать, кто будет ответственен за базу данных имен доменов верхнего уровня, таких, как “.com,” “.net”, “.info” (привилегия, приносящая весьма солидную прибыль), и оперировать двухбуквенными географическими доменами (например, “.cn” – код Китая). Вторая сфера – ip-адреса (Internet Protocol numbers). Это незаметные для пользователей номера, присваиваемые каждому компьютеру в Сети так, чтобы другие компьютеры могли с ним связаться. В конце 1970-х, когда Всемирная паутина только зарождалась, в мире преобладали большие универсальные ЭВМ. Поэтому система строилась с расчетом лишь на 4 миллиарда возможных ip-адресов – это гораздо меньше, чем требуется сегодня. Соответственно, прежде чем Интернет будет модернизирован, адреса должны назначаться экономно и осмотрительно, поскольку случайное повторное выделение может вызвать путаницу с маршрутизацией трафика.
Третья сфера – корневые серверы имен (root servers). Необходим контроль над компьютерами, обеспечивающими работу доменной системы именования. Когда пользователь заходит на веб-сайт или отсылает электронное письмо, большие компьютеры, называемые корневыми серверами, за миллисекунды соотносят доменное имя с соответствующим ip-адресом. Эта база данных – важнейшая «картотека» планеты, но из-за технического просчета, имевшего место на ранних стадиях развития, она включает в себя лишь 13 корневых серверов, часть которых отсылает информацию дублирующим сайтам по всему миру. В результате кто-то должен назначать операторов корневых серверов и решать, где эти операторы будут базироваться.
Поскольку система развивалась спонтанно, корневые серверы приписаны к самым разным администраторам, включая НАСА, одну голландскую некоммерческую организацию, ряд университетов, военное ведомство Соединенных Штатов и несколько частных компаний. Сегодня в общей сложности 10 корневых серверов управляются из США и по одному – из Амстердама, Стокгольма и Токио.
И, наконец, четвертая сфера – это совокупность существующих технических стандартов (technical standards). Для того чтобы гарантировать возможность взаимодействия сетей Интернета, они должны быть приняты на официальном уровне и скоординированы между собой. Они не только определяют порядок системы именования, но и охватывают все, что относится к Интернету, – от маршрутизации трафика до параметров, влияющих на качество передачи видеоинформации. В конечном счете само развитие Интернета зависит от существующих стандартов.
Пожалуй, все это звучит сугубо технически, но такова специфика данного рода деятельности. Поэтому, даже когда Интернет превратился в универсальную среду общения, политики и политологи оставались в стороне от этих вопросов. И все же наводящие на первый взгляд тоску вопросы менеджмента, связанные с адресами, номерами, серверами и стандартами, то есть с инфраструктурой Сети (составляющие, по выражению технарей, регулирование Интернетом), могут повлечь за собой серьезные политические последствия. К примеру, те страны, которые вводят ограничения на использование отдельных типов имен доменов, по существу, реально препятствуют свободе слова. Личная информация о клиентах, регистрирующих адреса с именами доменов верхнего типа (“.com”, “.net” и пр.), делается доступной в режиме онлайн, что является нарушением их права на неприкосновенность частной жизни. Для предоставления услуг операторы связи должны иметь диапазон ip-адресов, превращая их в важную статью дохода отдельных компаний и целых стран (поскольку большинство пользователей покупает адреса не напрямую, а у операторов, и это – серьезная статья дохода и для самих операторов, и для стран, которые они представляют). Технические стандарты, в свою очередь, могут способствовать как открытости информационного пространства, так и цензуре и надзору. Коротко говоря, Интернет в его физическом воплощении базируется на определенных ценностях. И доменная система именования – главный инструмент контроля над Интернетом.
БОльшую часть времени администрированием Сети занимались американские инженеры и университетская профессура, сохранившие вольный дух 1960-х годов. Сеть материализовала их философию: политический и экономический либерализм отразился в открытости на уровне технических средств. Открытая инфраструктура (функционирование которой определяют не защищенные правом собственности, общедоступные стандарты, благодаря которым отдельные сети легко сообщаются друг с другом) обеспечивала свободу слова, недорогой доступ и способствовала инновациям. Благодаря своему происхождению из частного сектора (несмотря на федеральное субсидирование на начальных этапах) Интернет не подвержен вирусу бюрократии, особенно по сравнению с операторами связи, находящимися под монопольным контролем государства. И поскольку по Сети передаются не голосовые сигналы, а потоки данных, Интернет оставался вне сферы компетенции организаций, традиционно регулирующих деятельность телекоммуникационных компаний.
Безусловно, открытость Интернета доставляет немало головной боли: Сеть крайне уязвима для хакеров, трудно отслеживать спамеров. Но открытая система сродни открытому обществу: обе создают почву для криминальной деятельности, но также и для творчества и инициативы. Мы принимаем Интернет в его сегодняшнем виде как должное. Однако нельзя сказать с полной уверенностью, что Интернет останется неизменным. Все зависит от того, кто будет контролировать доменную систему и каковы будут его приоритеты.
ЗАПУТАВШИЕСЯ В СОБСТВЕННОЙ «ПАУТИНЕ»
До 1998 года Интернетом «заведовал» практически в единственном лице Джон Постел – профессор информатики Университета Южной Калифорнии. Еще в 1960-х годах он, будучи аспирантом, входил в группу инженеров, заложивших основы Сети. В течение последующих 30 лет он контролировал Всемирную паутину от имени Управления перспективных научно-технических разработок при Министерстве обороны. Изначальное финансирование также исходило от этого управления.
Постел принимал как будто бы чисто технические решения – к примеру, решал, кто будет оперировать географическими доменaми. И хотя трудно себе представить, что национальные суффиксы (типа “.uk” для Великобритании) могли присваиваться не официальным службам, а частным лицам, именно так и происходило. На ранних этапах Интернет был столь новой и необычной технологией, что специально предназначенных для этих целей государственных учреждений зачастую просто не существовало. К тому же правительства и особенно подконтрольные им монопольные телекоммуникационные компании чаще препятствовали, чем способствовали, развитию систем коммуникации. Однако к середине 1990-х как в Америке, так и в других странах узкому кругу чиновников, знакомых с этой проблемой, пришло ясное осознание того факта, что Интернетом больше не может управлять один человек. Но кем или чем его заменить?
Итогом напряженных переговоров с участием представителей деловых кругов, правительств и общественных организаций всего мира стало создание в 1998 году ICANN, учредителем которой явилась администрация президента Клинтона, выступившая в роли посредника. Поскольку политика невмешательства со стороны американского правительства способствовала процветанию Сети, казалось вполне естественным строить эту организацию на частной основе, дабы обеспечить ей бЧльшую гибкость и быстроту реагирования, а также устойчивость к мелким бюрократическим и политическим дрязгам. Незадолго до завершения переговоров Постел, не выдержав накала страстей, перенес сердечный приступ, и ему уже не суждено было увидеть рождение пришедшей ему на смену организации, в создании которой он сам принял деятельное участие.
В ICANN был воплощен экспериментальный подход к управлению глобальным ресурсом по принципу снизу-вверх, с задействованием интересов многих сторон и на негосударственной основе. Первоначально воплощенный в ней подход нередко предлагался в качестве модели для решения других проблем, требующих совместной работы правительства, промышленных кругов и гражданского общества, таких, к примеру, как инфекционные заболевания или изменение климата.
Кроме того, частный статус ICANN служил Интернету надежной защитой от вмешательства со стороны политиков. Когда в 2002-м Министерство информации КНР поинтересовалось у Федеральной комиссии по телекоммуникациям США, почему Тайваню присвоено собственное имя домена (“.tw”), эта комиссия со спокойной совестью и вздохом облегчения переадресовала вопрос в ICANN.
И все же с самого начала вокруг ICANN царила атмосфера противоречий. Интернет-корпорацию обвиняли в недостаточной прозрачности, отсутствии подотчетности и легитимности. Представители гражданского общества считали, что от ее создания в выигрыше оставались компании по доменной регистрации, которые она была призвана контролировать. Деловые круги сетовали на ее излишнюю ангажированность государством. Правительства других стран жаловались на отсутствие у них рычагов влияния на ICANN. По мере того как многие развивающиеся страны осознавали важность Интернета, росло недовольство тем, что Сеть в значительной степени управляется некоммерческой корпорацией, чей совет директоров в составе 15 человек подотчетен генеральному прокурору штата Калифорния и подчиняется американскому правительству. Даже Конгресс США был недоволен ICANN и регулярно «прорабатывал» ее на своих заседаниях. Через пять лет после возникновения этой организации, с которой связывались такие радужные надежды, в кругах, осуществляющих политику в области высоких технологий, ее имя стало синонимом бессилия.
Ситуация достигла своего апогея в 2003 году, во время подготовительных заседаний в преддверии Всемирной встречи по вопросам информационного сообщества. В ходе двусторонних дискуссий Вашингтону удавалось отражать критику в адрес ICANN, но он оказался не в силах противостоять импульсу перемен на многостороннем уровне. Специалистов по телекоммуникационной политике, оказывавших некоторую поддержку ICANN, сменили представители министерств иностранных дел, не столь осведомленные в вопросах управления Интернетом, но зато поднаторевшие в противостоянии Вашингтону. Высокопоставленные дипломаты стали усматривать в ICANN очередной пример проявления односторонней политики США, когда, вопреки мнению мирового сообщества, Америка начала войну в Ираке. Что помешает Вашингтону отрезать Иран от Сети, попросту удалив из системы его доменное имя? Вне всяких сомнений, настаивали дипломаты, Интернет должен контролироваться не отдельным государством, а глобальным сообществом.
Правительства многих стран мира стали добиваться ослабления контроля США, требуя создания нового соглашения, и в ноябре 2004-го генеральный секретарь ООН Кофи Аннан назначил рабочую группу из 40 человек для решения проблем, связанных с управлением Интернетом.
Изначально Вашингтон планировал предоставить ICANN автономию в 2006 году. Однако, чем больше полномочий требовали для себя другие страны, тем менее привлекательным казалось Соединенным Штатам их собственное первоначальное намерение. В конце концов государственные интересы возобладали. Вашингтон был слишком привержен идее сохранения Интернета в его нынешнем виде, чтобы позволить себе рисковать. Поэтому, пока рабочая группа готовила свой доклад (в котором, как и следовало ожидать, отдавалось предпочтение идее передачи полномочий в ООН), Белый дом нанес упреждающий удар. В лаконичном заявлении Министерства торговли США сообщалось, что Америка оставляет за собой право контроля над ICANN – и точка.
ОТКРЫТАЯ СЕТЬ И ЕЕ ПРОТИВНИКИ
Сила идеи предвосхищает силу оружия или богатства. Интернет представляет собой жизненно важную составную часть любой национальной информационной инфраструктуры. Для развитых государств он приобретает все большее значение как в экономической, так и в коммуникационной сфере. Развивающиеся страны видят в нем средство межчеловеческого общения, путь к успешным торговым отношениям, прозрачности и гражданскому диалогу, на которых базируется демократическое управление. Информационные технологии могут послужить усилению авторитарных режимов, но совершенно очевидно, что в своем нынешнем виде Интернет способствует прогрессу, а не регрессу.
Все это нельзя отнести к заслугам интернет-корпорации, но благодаря ей обеспечивается гладкая работа Сети, создающая основу для реализации этих положительных тенденций. Будучи приверженными либеральным ценностям, Соединенные Штаты избрали либеральный подход к осуществлению контроля над доменной системой именования адресов. Нет никаких гарантий, что новый межправительственный орган будет следовать тем же курсом. Даже убежденным интернационалистам следует с осторожностью относиться к любым преобразованиям системы, особенно учитывая тот факт, что громче всех требуют расширения полномочий именно в тех странах, которые наиболее активно ограничивают у себя Интернет.
Приготовления некоторых стран, которые оттачивали свое дипломатическое оружие в преддверии последнего раунда встречи в Тунисе, напоминали конфликт в ЮНЕСКО, разгоревшийся в 1980-х вокруг «нового мирового порядка» в сфере информации и коммуникаций. Как следствие, Соединенные Штаты и Великобритания были вынуждены выйти из этой организации. Тогда контроля над СМИ и возможности субсидировать медиаресурсы в развивающихся странах добивались Советский Союз и его сателлиты. Сегодня некоторые из этих же государств требуют предоставления права контроля над Интернетом и финансовой помощи для преодоления цифровой отсталости.
КТО БУДЕТ КОНТРОЛИРОВАТЬ ИНТЕРНЕТ?
Новая политика Вашингтона – продуманное сочетание увесистого кнута и небольшого количества пряников. Формально Белый дом признаёт озабоченность других стран по поводу их «суверенного права» на двухбуквенный географический домен, – неохотный кивок в сторону передачи им соответствующих полномочий, что представлялось бы вполне логичным. Впрочем, подобный шаг сопряжен с проблемами, как в случае с тайваньским доменным именем, но их можно будет обойти. Ведь если для присвоения международных телефонных кодов не требуется дипломатического признания, почему в нем должны нуждаться доменные имена? Вашингтон также поддерживает непрекращающиеся дискуссии по более общим вопросам управления Интернетом в рамках многочисленных форумов. Это может как-то умерить пыл тех, кто стремится к созданию громоздкого и монолитного Глобального совета по интернет-политике, который фигурировал среди предложений рабочей группы ООН. Возможно, благодаря подобным дискуссиям политики будут менее склонны вмешиваться в технические аспекты деятельности ICANN и подвергать риску функционирование Сети.
И все же, несмотря на то, что новая позиция США в краткосрочной перспективе представляет собой лучшую из возможных малопривлекательных альтернатив, в дальнейшем она почти наверняка не будет сохранена. Другие страны пока мало что могут сделать. Но если они решат, что их интересы игнорируются, то, скорее всего, попытаются создать независимую систему доменного именования и адресации, конкурирующую с ICANN.
Технология не приемлет единообразия, разница стандартов – это скорее норма, чем исключение. Продолжающиеся столкновения по поводу Galileo (европейский ответ на создание американской системы глобального определения местонахождения GPS) только один из примеров. Еще одна иллюстрация – сражения из-за стандартов для мобильных телефонов третьего поколения. В то же время существует опасность, что две системы интернет-адресации не смогут достаточно эффективно взаимодействовать.
Коль скоро Америка хочет сохранить и приумножить преимущества сегодняшнего Интернета, Вашингтон должен найти способ осуществления совместного контроля над Сетью, не угрожающий ее стабильности и не препятствующий свободе слова и техническому обновлению.
В конечном итоге мы являемся ныне свидетелями столкновения разных точек зрения. Соединенные Штаты рассматривали факт создания ICANN как символ своего добровольного отказа от контроля над основным источником влияния в цифровом мире. Другие же усматривали в этом хитрый ход Вашингтона, который сохранил свою гегемонию, передав управление Интернетом в американский частный сектор. Зарубежные оппоненты уверены, что переход к многостороннему межправительственному контролю станет новым шагом на пути к просвещенной демократии во всем мире. США же видят в нем шаг назад, в сторону государственного регулирования в сфере телекоммуникаций. От того, удастся ли нашим странам достичь общей точки зрения в этом вопросе, зависит будущее всемирного ресурса, без которого мы уже не можем представить себе свою жизнь.
Данная статья опубликована в журнале Foreign Affairs №6 за 2005 год.
