Выступая на совещании с руководящим составом Вооруженных сил России 2 октября 2003 года, президент Владимир Путин отметил, что от необходимых на определенном этапе радикальных реформ страна перешла к последовательному и рассчитанному на перспективу развитию Вооруженных сил. Глава государства подчеркнул, что планы модернизации армии должны быть абсолютно прозрачными и понятными всему обществу. Как сделать такую специфическую и закрытую сферу деятельности, как военное строительство, прозрачной и понятной обществу? Разумеется, что прежде всего само Министерство обороны и другие составляющие военной организации государства должны стать более открытыми. Начало этому процессу уже положено в виде публикации Министерством обороны «Актуальных задач развития Вооруженных сил Российской Федерации» – первой Белой книги по оборонным вопросам. Заметна возросшая готовность руководства Минобороны и Генерального штаба ВС обсуждать с общественностью, в том числе с гражданскими экспертами, острые вопросы состояния и развития Российской армии.
Очевидно, однако, что требовать коренного пересмотра взглядов от армии и оборонно-промышленного комплекса невозможно, ибо они, как консервативные структуры, стремятся сохранить статус-кво. Ни одно современное государство не полагается при принятии ключевых решений по вопросам военного строительства только на ведомственную точку зрения, и каждое из них стремится опереться на независимую экспертизу. Наиболее авторитетным источником подобной экспертизы считаются временные независимые комиссии, создаваемые под эгидой глав государств и правительств.
В России нет опыта создания аналогичных комиссий, поэтому имеет смысл присмотреться к деятельности таких комиссий за рубежом. Три самых известных примера: президентская комиссия Томаса Гейтса по добровольческим вооруженным силам США (1969—1970), правительственная комиссия ФРГ «Совместная безопасность и будущее Бундесвера» под председательством Рихарда фон Вайцзеккера (1999—2000) и президентская комиссия Дэвида Паккарда по реформе системы управления оборонно-промышленным комплексом США (1985—1986).
При всем различии поставленных перед комиссиями задач им присущ целый ряд общих черт, которые отличают их от существующих общественных комиссий при президенте РФ или межведомственных комиссий Совета безопасности РФ.
Во-первых, это независимость от властных структур. Она обеспечивается прежде всего тем, что допуск к участию в работе комиссий закрыт для военных на действительной службе, а также для представителей как исполнительной, так и законодательной власти.
Во-вторых, авторитетность: членами комиссий назначаются люди, широко известные благодаря положительным результатам в сфере их деятельности. Так, Томас Гейтс не только был крупным бизнесменом (председатель правления крупнейшей финансовой группы Morgan Guarantee Trust Company), но и имел богатый опыт руководства оборонным ведомством (пять лет в должности первого заместителя и два года в качестве министра обороны США). Рихард фон Вайцзеккер в прошлом был федеральным президентом ФРГ, а Дэвид Паккард не только возглавлял одну из крупнейших американских военно-промышленных корпораций, но и занимал в свое время должность первого заместителя главы Пентагона.
Экономическое обоснование целесообразности отказа от призыва в армию в комиссии Гейтса обеспечивал нобелевский лауреат по экономике Милтон Фридмен. Выступал он отнюдь не в качестве свадебного генерала от экономики. Еще в первой половине 1960-х Фридмен и его ученики (среди них и нынешний министр обороны США Доналд Рамсфелд) в целом ряде работ обосновывали необходимость перехода к добровольческой армии. Фридмен не только принимал активное участие в деятельности комиссии, но и привлек к ее работе представителей Чикагской научной школы. В частности, Уолтер Ой, автор опубликованного еще в 1966 году труда «Экономическая цена призыва», отвечал в экспертном аппарате комиссии за подсчет экономических издержек перехода к добровольному принципу комплектования.
За финансовые аспекты работы комиссии отвечал один из ее членов Алан Гринспен – нынешний председатель совета управляющих Федеральной резервной системы США. Точку зрения военных представляли отставные четырехзвездные генералы Алфред Грюнтер и Лорис Норстед – оба в прошлом главнокомандующие Объединенными вооруженными силами НАТО в Европе.
Весьма авторитетный характер носила и германская комиссия Рихарда фон Вайцзеккера. В ее состав входили бывший начальник штаба верховного командования ОВС НАТО в Европе отставной генерал Петер-Хайнрих Карстенс (заместитель председателя), издатель газеты Die Zeit Тео Зоммер (заместитель председателя), последний премьер-министр ГДР Лотар де Мезьер, директор фонда «Наука и политика» Кристоф Бертрам и другие.
В-третьих, всем комиссиям была присуща представительность. Хотя они были сравнительно немногочисленны (15 членов в комиссии Гейтса, 16 — в комиссии Паккарда и 21 — в комиссии Вайцзеккера), состав был подобран таким образом, чтобы представлять максимально широкие круги общества. В комиссию Гейтса входили шесть представителей науки и образования (в основном ректоры и профессора ведущих университетов), пять представителей делового и финансового сообщества, двое военных, один студент университета (автор опубликованной в 1967-м книги «Как покончить с призывом»), а также исполнительный директор Ассоциации за прогресс цветного населения.
Еще представительнее выглядит комиссия Вайцзеккера. В нее помимо видных отставных политиков и военных, бизнесменов и ученых вошли священники, врачи, юристы, представители СМИ и общественных организаций.
В-четвертых, комиссии были наделены обширными полномочиями. Им были обеспечены доступ ко всей необходимой информации и право вызова на заслушивание чиновников любого ранга, вплоть до членов правительства. Например, при создании комиссии Гейтса президент США Ричард Никсон издал специальное распоряжение для Министерства обороны и других ведомств – оказывать комиссии всемерную поддержку и предоставлять ей всю требуемую информацию в приоритетном порядке.
Некоторое представление о правах комиссий может дать список лиц, прошедших перед комиссией Вайцзеккера. На ее заседаниях выступили свыше 100 человек, включая бывшего министра обороны Рудольфа Шарпинга, министра финансов Ханса Айхеля, министра внутренних дел Отто Шили, бывшего главнокомандующего ОВС НАТО в Европе генерала Уэсли Кларка, генерального инспектора Бундесвера генерала Ханса-Петера фон Кирбаха. В качестве экспертов были заслушаны бывший федеральный канцлер Гельмут Шмидт, бывшие генеральный инспектор Бундесвера Ульрих де Мезьер и председатель Военного комитета НАТО Клаус Науманн, а также многие действующие руководители оборонной сферы.
При подготовке выводов независимые комиссии опирались не только на мнения экспертов и чиновников. Государство предоставило им достаточные финансовые ресурсы для того, чтобы привлекать на контрактной основе различные исследовательские организации и отдельных экспертов, как национальных, так и иностранных. Например, комиссия Гейтса привлекла в качестве консультирующих организаций три мощных исследовательских центра — Центр оборонного анализа, Центр военно-морского анализа и корпорацию RAND. По заказу комиссии Вайцзеккера пять независимых консалтинговых фирм подготовили ряд докладов. Три исследовательских контракта были подписаны с индивидуальными экспертами, в том числе иностранными.
Широко используя внешнюю экспертизу, комиссии вели и собственные исследования, располагая для этого компетентным исследовательским штатом. Так, при комиссии Гейтса работал внушительный аппарат квалифицированных сотрудников во главе с исполнительным директором, его заместителем, ответственным редактором и четырьмя директорами по основным направлениям работы. Кроме того, комиссией были назначены 24 директора отдельных исследовательских проектов.
В-пятых, публичная открытость не только выводов и рекомендаций комиссий, но и всех их обоснований. Так, доклады 24 директоров исследовательских проектов комиссии Гейтса, составившие три огромных тома, были опубликованы для широкой публики.
В-шестых, работа комиссий носила демократический характер. Все члены комиссий, не согласные с ее рекомендациями или с отдельными положениями докладов, имели возможность представить особую точку зрения в качестве приложения к основному докладу.
В-седьмых, состав комиссий и их экспертного аппарата формировался на надпартийной основе, с тем чтобы обеспечить реализацию выводов комиссий и в случае прихода к власти другой политической партии или коалиции партий. Показателен в этом отношении состав комиссии Паккарда, рекомендации которой последовательно проводятся в жизнь вот уже почти два десятилетия. Ряд членов комиссии заняли ключевые посты в республиканских администрациях президентов Рейгана и Буша-старшего. Так, вскоре после опубликования доклада член комиссии Фрэнк Карлуччи был назначен министром обороны. Позднее два других члена комиссии, Брент Скоукрофт и Джеймс Вулси, стали соответственно помощником президента по национальной безопасности и директором ЦРУ. После прихода к власти демократов в администрации президента Клинтона министром обороны был назначен еще один член комиссии — Уильям Перри, который с большим рвением, чем его коллега по комиссии республиканец Карлуччи, начал воплощать в жизнь рекомендации доклада Паккарда. Его правой рукой в деле реорганизации оборонно-промышленного комплекса стал Жак Генслер, консультант комиссии Паккарда, занимавший в 1997–2001 годах ключевую должность заместителя министра обороны по закупкам, технологии и тыловому обеспечению. Кстати, должность эта была учреждена по рекомендации комиссии Паккарда.
Разумеется, такие независимые комиссии создаются главами государств и правительств не для того, чтобы подменять или оттеснять на второй план ведомственную точку зрения. Как правило, параллельно с началом работы этих комиссий ведомства приступают к подготовке собственных докладов по той же проблематике, с тем чтобы оба доклада легли на стол президента (главы правительства) одновременно. Так, предложения руководства Бундесвера под названием «Ориентиры планирования и концепции дальнейшего развития вооруженных сил» были представлены от имени генерального инспектора Бундесвера 23 мая 2000 года, день в день с рекомендациями комиссии Вайцзеккера. Оба документа носили, конечно, несекретный характер и были открыты для широкого общественного обсуждения. Таким образом, как правительство, так и общественность могли ознакомиться и с независимой, и с ведомственной точкой зрения по основным вопросам военного строительства.
Следует отметить, что и сами военные ведомства демократических государств широко используют независимую экспертизу при выработке своей политики. К примеру, министр обороны США создал 5 марта 2001 года независимую группу во главе с отставным генералом ВВС Джеймсом Маккарти для изучения вопросов трансформации вооруженных сил с задачей дать предложения по повышению общих военных возможностей США. Группе, в частности, поручили определить, какими военными возможностями должны обладать вооруженные силы, чтобы быть в состоянии ответить на вызовы XXI века в сфере безопасности. В состав группы вошли несколько отставных генералов и адмиралов, а также независимые аналитики в области обороны и разведки. Другой группе во главе с бывшим заместителем председателя Комитета начальников штабов адмиралом Дэвидом Джеремаей было поручено изучить состояние морального климата и качество жизни военнослужащих.
Широкое использование независимых комиссий на Западе объясняется вполне прагматичными причинами. Во-первых, независимый и авторитетный характер комиссий дает им возможность нередко выступать с рекомендациями, важными с государственной точки зрения, но не пользующимися широкой общественной поддержкой. До начала работы комиссии Гейтса предложения об отмене призыва в армию не поддерживались большинством американцев. И наоборот, в ФРГ в конце 1990-х в обществе возобладали настроения в пользу перехода на полностью добровольный принцип комплектования Бундесвера, подобно тому как это произошло во Франции и ряде других европейских стран. Тем не менее комиссия Гейтса решительно выступила за отмену призыва, а комиссия Вайцзеккера не менее решительно высказалась за его сохранение. Подобная позиция позволила президенту США и канцлеру ФРГ поддержать выводы соответствующих комиссий без заметного ущерба для их собственного авторитета.
Во-вторых, деловой и неспешный характер работы комиссий дает военным возможность не только довести до членов и экспертов этих комиссий свою точку зрения, но и детально ознакомиться с аргументацией оппонентов. В результате резко снижается порог сопротивления военного ведомства предлагаемым нововведениям. А возможности армии, как жесткой корпоративной структуры, саботировать, то есть выполнять сугубо формально, принятые на самом верху решения, если они ее не устраивают, огромны.
Широко распространенный в демократических странах и доказавший свою эффективность опыт создания независимых экспертных комиссий по ключевым военным вопросам может быть с успехом применен и в российских условиях.
