Безопасность превыше всего

24 ноября 2015

Воинственной России – воинственную экономику

Ричард Коннолли – Доцент Университета Бирмингема, ассоциированный член Королевского института международных отношений (Chatham House), приглашённый профессор Российской академии народного хозяйства и государственной службы (РАНХиГС)

Резюме: В России возникает новая политэкономическая система. Госконтроль над ключевыми отраслями промышленности поможет создать более прочную экономическую базу для конкуренции в условиях враждебной геополитической обстановки.

На фоне нарастающей международной напряженности и экономической войны между Западом и Россией появились признаки изменения российской политэкономической системы. В дебатах об экономической политике упор делается на самообеспечение, которое оправдывается интересами безопасности, сама экономическая политика становится частью более широких усилий по защите России от внутренних и внешних угроз.

Пока официальные планы обеспечения экономической безопасности, изложенные в форме публичных заявлений, правительственных документов и постановлений, выглядят незавершенными и несогласованными. Нет четкого представления о целях и средствах их достижения. Влиятельные силы по-прежнему выступают против отказа от рыночных реформ, проведенных после распада Советского Союза. Но чувство тревоги, которое испытывают в Кремле, может привести к усилению тех групп, которые хотели бы, чтобы Россия приняла новую программу экономического развития, нацеленную на безопасность.

Что такое секьюритизация?

Эдвин Бейкон, Беттина Ренц и Джулиан Купер в 2006 г. в книге «Секьюритизация России» (Securitising Russia) представили секьюритизацию как концепцию, которую можно было применить во внутренней политике страны 10 лет назад. Они утверждали, что секьюритизация случается, когда «нормальная политика переносится в сферу безопасности», а «секьюритизация вопроса происходит, когда политический актор, используя риторику экзистенциальной угрозы, оправдывает меры, выходящие за рамки формальных норм и процедур политики».

Первый этап секьюритизации – «секьюритизационный сдвиг» – наступает, когда политики переходят к риторике секьюритизации, чтобы отступить от «нормальной» политики в установленном пространстве. Второй этап – успешная секьюритизация – начинается после того, как ключевая часть аудитории – правительство, конкретное министерство или политическая группа (например, политическая партия) – воспринимает секьюритизацию политического пространства как легитимный факт.

Стоит также отметить, что не является секьюритизацией.

Во-первых, это не синоним милитаризации, хотя оба процесса могут идти одновременно. Успешная секьюритизация ведет к расширению пространства проведения данной политики, в которое включаются вопросы национальной безопасности, выходящие далеко за рамки военной сферы.

Во-вторых, секьюритизация необязательно подразумевает полное проникновение во все сферы политики или большую их часть.

В-третьих, секьюритизация, по крайней мере теоретически, не всегда является синонимом централизации, государственной собственности и отказа от иностранного капитала.

Признаки секьюритизации экономики

Чтобы выявить движение экономики к секьюритизации, нужно определить, что представляла собой «нормальная» экономическая политика до украинского конфликта. Поскольку 1990-е гг. были периодом системных изменений, стоит перечислить характерные черты российской экономической политики после прихода Путина к власти в 2000 году:

Макроэкономическая ортодоксальность. В том, что касается бюджетных и кредитно-денежных вопросов, макроэкономический курс, который в основном проводился под руководством Алексея Кудрина, был ортодоксальным. Монетарная и бюджетная политика оставалась консервативной и определялась соответственно Центробанком и Министерством финансов, к огорчению лоббистов.

Непоследовательность микроэкономических реформ, которые подрывались избирательным применением закона, сочеталась со слабыми административными возможностями государства и отчасти определялась этим. В результате права собственности являлись условными, а деловой климат – неблагоприятным.

Тенденция к вмешательству государства в стратегические сектора экономики. Явные признаки дирижизма наблюдались в сфере природных ресурсов, финансов и ВПК. Государственный контроль не носил абсолютный характер, частные фирмы – как российские, так и иностранные – присутствовали, но их права оставались незащищенными и подвергались пересмотру.

Относительная свобода распределения ресурсов в нестратегических секторах экономики, включая розничную торговлю, сферу услуг и IT, где уровень государственного вмешательства сохранялся низким.

Приверженность свободному движению капитала. Хотя в российском финансовом секторе доминируют учреждения с госучастием или под госвлиянием, банки, фирмы и граждане могли перемещать средства при минимальных ограничениях.

Приверженность интеграции в глобальную экономику, особенно в экономику западных стран, являлась важнейшим источником капитала и технологий.

Формальная приверженность принципу многосторонности. Хотя внедрение наднациональных норм не всегда проходило гладко, Россия настойчиво добивалась членства в международных организациях (ВТО и ОЭСР). Успехи были неоднозначными, но стоит отметить, что никогда прежде Россия не демонстрировала такого желания приблизиться к международным нормам и стандартам.

В результате сформировался баланс между «экономическим блоком» (так называемыми экономическими «либералами») и представителями силовых министерств и промышленных лобби («лоббисты»). Вопросы безопасности играли несущественную роль в этом либерально-лоббистском равновесии, а экзистенциальные угрозы редко упоминались в дебатах об экономической политике. Даже переход к переоснащению вооруженных сил в 2010 г. (Государственная программа вооружения-2020) в равной степени являлся шагом к экономической модернизации и решению вопросов национальной безопасности (Путин неоднократно говорил об инновационном потенциале оборонной отрасли).

Если на протяжении большей части путинского периода экономическая политика преимущественно сводилась к борьбе между лоббистами и либералами, то война на Украине стала переломным моментом. После аннексии Крыма и последующего введения санкций обратиться к теме экзистенциальной угрозы, чтобы вывести вопросы за рамки военной сферы, стало гораздо проще. С усугублением секьюритизации, которое продолжается, равновесие между лоббистами и либералами все больше нарушалось.

В этом контексте проще понять реакцию России на экономическую изощренность Запада: в мире, который кажется Москве все более опасным, экономическая безопасность становится важным компонентом обеспечения национальной безопасности в широком смысле. С точки зрения России, Запад с его экономическим превосходством доказал, что может использовать не только военную силу, но и значительный арсенал средств для ведения «гибридной» войны, включая экономические маневры, финансирование НКО, поддержку «цветных революций» и т.д. На этом фоне централизация распределения ресурсов и управления отношениями России с другими странами многим в российской элите кажется логичным.

С распространением секьюритизации на экономику стали заметны изменения в макроэкономической политике, в финансовом и промышленном секторах.

Изменение макроэкономической политики. За последние полтора года влияние, которое Минфин и ЦБ традиционно оказывали на макроэкономику, резко снизилось, поскольку Кремль усилил контроль над макроэкономической политикой, стремясь обеспечить экономическую безопасность России.

Независимость ЦБ и приверженность свободно плавающему курсу рубля существенно подорваны. Кремль явно продемонстрировал, что предпочитает слабый рубль, и вмешивается только чтобы сдержать резкое обесценивание рубля и увеличить резервы в периоды восстановления цен на нефть. В контексте низких цен на нефть такую реакцию нельзя назвать неразумной. Однако тот факт, что контуры монетарной политики сегодня, по-видимому, определяются в Кремле, а не в Центробанке, говорит о кардинальном изменении макроэкономического курса.

Контроль над бюджетной политикой также перешел к Кремлю. В июле Аркадий Дворкович заявил, что решения по расходам федерального бюджета до 2018 г. будут приниматься в ходе консультаций с администрацией президента, таким образом подтвердив ослабление контроля правительства и Минфина над госрасходами. Раньше президент определял лишь общее направление расходования госсредств, теперь же требуется его вмешательство, чтобы расходование значительно сократившихся ресурсов соответствовало экономическим приоритетам главы государства.

Такой переворот в макроэкономической политике свидетельствует о твердом намерении защитить Россию от целого ряда совпавших факторов – внутреннего экономического спада, падения цен на нефть и действия западных санкций. Об этом же свидетельствует заявление секретаря Совбеза Николая Патрушева, который сказал, что должна быть разработана новая стратегия экономической безопасности, вероятно для формального закрепления основных целей централизованной макроэкономической политики в будущем. Эти цели, хотя они и не формулируются открыто, очевидны, если принимать во внимание преференции Кремля. Они включают сохранение значительных валютных резервов, недопущение серьезного дефицита бюджета, контроль приоритетных госрасходов и сокращение внешнего долга, особенно между государством и квазигосударственными образованиями. Все эти цели направлены на поддержание жизнеспособности страны в меняющемся, турбулентном мире.

Отход от «нормальной» макроэкономической политики проходит не совсем гладко. Традиционные бастионы ортодоксального мышления (Минфин, Минэкономразвития и ЦБ) продолжают сопротивляться. На самом деле переход контроля над бюджетной политикой к президенту демонстрирует накал конфликта внутри элиты по поводу макроэкономической политики.

Стоит отметить, что, хотя претендентов на ресурсы Фонда национального благосостояния много, реальный объем распределенных средств пока относительно невелик. В этом отношении полномасштабной реализации секьюритизированной экономической политики еще предстоит добиться. Но прогресс в легитимации этого курса идет быстро как в кулуарах, так и на основных направлениях макроэкономики.

Обеспечение финансовой автономности. Российский финансовый сектор является одной из «командных высот» экономики и характеризуется высокой концентрацией банковской сферы, при этом большая часть активов и депозитов – в руках финансовых учреждений, находящихся под контролем или влиянием государства. Они не только выделяют средства компаниям, получившим политические преференции, но и служат механизмом осуществления монетарной политики, расширяя или урезая кредиты по указанию властей. Контролируемые государством (напрямую или опосредованно) российские банки слишком большие, чтобы «лопнуть», пользуются незначительными бюджетными ограничениями, а их рекапитализация обеспечена госфондами, как показали 2008–2009 гг. и недавний пакет антикризисных мер, разработанный правительством.

Тесная связь между государством и финансовым сектором – ключевой элемент российской политэкономической системы. Поэтому неудивительно, что обострение проблем безопасности заставляет политиков разрабатывать новые меры, призванные оградить Россию от внешних угроз посредством ужесточения государственного контроля над финансовым сектором. Эти меры включают разработку национальной электронной платежной системы, которая заменит существующую SWIFT, и создание собственных рейтинговых агентств как альтернативы западным компаниям.

И то и другое является прямой реакцией на санкции, введенные в ответ на аннексию Крыма и участие России в конфликте на Украине. Устанавливая параллельные правила и системы управления экономикой, а также в связи с вынужденным (из-за санкций) сокращением совокупного внешнего долга, страна добилась значительного прогресса в снижении интенсивности финансовой интеграции с западным сегментом глобальной экономики.

Кроме того, мощное государственное влияние в банковской системе облегчает кредитование секторов, которые государство считает важными. Это подтвердили антикризисные меры, разработанные в начале 2015 г., и недавно подготовленный мультисекторальный план импортозамещения, в котором госбанки задействованы для кредитования отобранных предприятий. Таким образом макроэкономическая политика будет дополнена сокращением использования федеральных ресурсов.

Обеспечение промышленной независимости. Наконец, влияние секьюритизации на индустриальную политику также возросло. На интересы национальной безопасности ссылаются, чтобы оправдать расширение мер государственного стимулирования внутреннего производства в целом ряде отраслей, включая фармацевтику, пищевое производство, сельхозтехнику и нефтегазовое оборудование. В каждом случае утверждается, что основная цель – уменьшить зависимость от импорта. Сильвана Малле считает, что Кремль ввел санкции на сельхозпродукцию, чтобы продвигать внутреннее производство и уменьшить конкуренцию с импортом.

Амбициозные цели по импортозамещению ставятся во многих секторах. Для их достижения государство выделило дополнительные финансовые ресурсы и пообещало институциональную поддержку. Например, происходят изменения в госзакупках, направленные на ограничение роли импорта и стимулирование внутреннего производства и «локализации» в тех отраслях, где наиболее активны иностранные производители. Также предоставляются финансовые ресурсы в виде прямой бюджетной поддержки или доступа к льготным кредитам госбанков. Министерство промышленности и торговли продолжает лоббировать увеличение выделяемых средств. Кроме того, ужесточился государственный контроль над многочисленными крупными госпредприятиями; если ранее происходил вывод правительственных чиновников из советов директоров госкомпаний, то теперь наблюдается обратный процесс. 

Промышленная политика за последний год существенно отклонилась от прежней траектории. Сфера ее осуществления значительно расширилась и теперь включает множество секторов, которые стали считаться важными для национальной безопасности. Ресурсы, выделенные на импортозамещение, огромны и имеют как финансовое (доступ к льготным кредитам, преференции при госзакупках, прямые бюджетные ассигнования), так и институциональное выражение (создание правительственных комиссий для контроля импортозамещения, использование госзакупок для поддержки российских производителей).

Эти меры теперь поддерживает благоприятная валютная политика, что свидетельствует о более согласованном подходе к политике промышленной. Расширение роли правительственных комиссий, руководящих новыми масштабными программами, говорит о том, что предпочтение отдается централизованному управлению. Роль иностранных компаний не отвергается. Наоборот, их участие – по практическим соображениям – приветствуется. Иностранные фирмы в ключевых секторах теперь ориентируют на «локализацию» производства в России вместо экспорта продукции. В принципе это позитивный аспект новой промышленной политики. Однако, учитывая дополнительные ресурсы, которые получают российские производители, участие иностранных компаний в импортозамещении может оказаться проблематичным.

Наконец, следует отметить, что, хотя секьюритизационные сдвиги, описанные выше, стали характерной чертой за последние полтора года, они затронули не все сектора экономики. Некоторые остаются в относительной неприкосновенности. И даже в тех сферах, где экономическая политика отклонилась от прежней траектории, наблюдаются признаки последовательных действий. Так, несколько секторальных планов импортозамещения были предложены еще до украинского кризиса. В этих случаях секьюритизация увеличила поддержку импортозамещения со стороны элиты и изменила природу этих планов.

Перспективы «безопасной» экономики

Любые шаги по экономической секьюритизации будут представлены властями не как попытка навеки оставить Россию в состоянии отсталости, а как решительные усилия продвигать модернизацию, что, в свою очередь, обеспечит стабильную базу, гарантирующую государственный суверенитет и территориальную целостность.

Подойдут ли эти инструменты для решения поставленной задачи – другой вопрос: секьюритизация может привести к уменьшению конкуренции, изоляции от глобальной экономики, а в конечном итоге к падению долгосрочных показателей экономического роста. Но к альтернативным способам обеспечения экономического развития нужно относиться серьезно. Не все страны принимают западный путь. Успешная (пока) экономическая трансформация Китая говорит о том, что во многих странах политики ищут свои рецепты экономического процветания.

В конечном итоге может оказаться, что успех секьюритизированной экономической политики – с точки зрения долгосрочного состояния экономики России и ее способности обеспечить национальную безопасность – зависит от умения государства гарантировать проведение курса, который служит государственным целям, а не интересам частных компаний и элиты. Как показывает история, в России непросто отделить частные интересы от государственных. Если новая секьюритизированная экономическая линия будет способствовать развитию российской промышленности, потребуется улучшение структуры государственного и рыночного стимулирования. Достичь этого без повышения конкуренции – как политической, так и экономической – скорее всего будет трудно.

Укрепление роли государства действительно является особенностью секьюритизированной экономики, но это не означает, что Россия возвращается к централизованному, плановому хозяйству советского периода. Требования, предъявляемые к экономике XXI века, делают такой возврат невозможным и обреченным на провал. Кроме того, сама природа глобальной экономики кардинально изменилась с момента распада Советского Союза. В годы холодной войны не было экономически значимых третьих держав. Теперь все не так. Помимо очевидного примера КНР, есть ряд других быстроразвивающихся незападных стран, с которыми Россия в принципе может налаживать более тесные экономические связи. В годы холодной войны выбор форм развития был ограничен, сегодня предлагается значительно большее число капиталистических моделей.

Гораздо важнее тот факт, что в России, по-видимому, возникает новая система политической экономики, которая соответствует стремлению Кремля противостоять все более угрожающим геополитическим реалиям. Продвижение экономической секьюритизации говорит о том, что появляются не только другие подходы к экономической политике, но и новая система, при которой госконтроль над ключевыми отраслями промышленности поможет создать более прочную экономическую базу для конкуренции в условиях все более враждебной, как считает российское руководство, геополитической обстановки.

} Cтр. 1 из 5