Данная статья опубликована в журнале Foreign Affairs №2 за 2003 год.
«Национальная стратегия по борьбе с оружием массового поражения», принятая администрацией Джорджа Буша в декабре 2002 года, в чем-то весьма разумна; правда, отдельные ее положения требуют небольших уточнений, а ряд других отличаются опасным радикализмом. Но самое главное, содержащийся в стратегии подход к проблеме ядерных вооружений, кажется, грозит обернуться не укреплением, а, напротив, неизбежным ослаблением международного сотрудничества в области контроля над выполнением обязательств по нераспространению. Готовность Соединенных Штатов использовать военную силу при возникновении угрозы оружия массового поражения (ОМП), как, например, в случае с Ираком, способна привести в движение мировое сообщество. В то же время эффективная долгосрочная стратегия сокращения ядерной угрозы невозможна, если отсутствуют единство взглядов и добрая воля.
Хотя проблема распространения ОМП касается и бактериологического, и химического, и ядерного оружия, самые серьезные опасения вызывает именно последний его вид. Химическое и бактериологическое оружие запрещено соответствующими договорами, и вся трудность состоит главным образом в том, чтобы обеспечить их соблюдение. Что же касается ядерного оружия, то в подавляющем большинстве стран оно находится под запретом, в пяти государствах оно временно легализовано, а еще в трех официально не запрещено. Таким образом, сложилась довольно запутанная и противоречивая ситуация, порождающая целую серию проблем.
Существующее положение было зафиксировано в Договоре о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), подписанном в 1968 году и продленном в 1995-м на неопределенный срок. В этом документе, разработанном в основном двумя сверхдержавами, утверждалось, что мир будет более безопасным, если ядерное оружие не выйдет за пределы тех государств, которые им на тот момент обладали (США, СССР, Великобритания, Франция и Китай). Договор отражал широко распространенное мнение, что чем больше стран располагают ядерным оружием, тем больше риск его случайного либо намеренного применения.
Однако подавляющее большинство государств придерживались убеждения в том, что абсолютной гарантией неприменения ядерного оружия станет его полная ликвидация, что нашло свое отражение в статье VI Договора о нераспространении ядерного оружия. Таким образом, ядерное оружие само по себе представляет проблему, даже при том, что может служить в качестве эффективного средства сдерживания. Соединенные Штаты совместно с четырьмя другими ядерными державами согласились с подобной оценкой и в мае 2000 года в очередной раз заявили о «твердой решимости» уничтожить свои ядерные арсеналы.
Иными словами, дабы убедить остальной мир отказаться от права на приобретение ядерного оружия, пять ядерных держав должны были пообещать, что со временем они также избавятся от своих арсеналов. Кроме того, потребовались такие стимулы, как обязательство не использовать ядерный потенциал в качестве средства устрашения стран, не обладающих ядерным оружием, как содействие в приобретении и внедрении мирных атомных технологий государствам, отказавшимся от ядерных вооружений и признавшим международный контроль. Наконец, свою роль должно было сыграть возросшее чувство безопасности, чему способствует само осознание того факта, что договор заставит соседей воздержаться от приобретения ядерного оружия. На этом основании США и другие державы с течением времени выстроили всеобъемлющую систему нераспространения, которая предусматривает различные нормы, законы, правила, институты, санкции и, наконец, силовые операции, осуществляемые с согласия ООН.
Со времени подписания договора в 1968-м всего пять стран приобрели ядерное оружие – Израиль, Индия, Пакистан, ЮАР и, возможно, Северная Корея. Первые три не присоединились к договору, вследствие чего с моральной, политической и стратегической (но не юридической) точки зрения они практически ничем не отличаются от первых пяти ядерных государств. Южная Африка впоследствии отказалась от своего арсенала и присоединилась к договору как страна, не обладающая ядерным оружием. Северная Корея, подписавшая договор в 1985 году, уже дважды обвинялась в несоблюдении его положений, а теперь намеревается выкинуть очередной номер.
Аргентина, Бразилия, Южная Корея и Тайвань приостановили разработку ядерных программ, которую, как предполагалось, они вели на протяжении многих лет. Белоруссия, Казахстан и Украина получили ядерные ракеты «в наследство» после распада Советского Союза, но предпочли отказаться от них и присоединиться к договору. Какое-то время Ирак тайно осуществлял запрещенную программу по разработке ядерного оружия, но его планы были раскрыты, а осуществление самой программы в значительной степени было подорвано в ходе войны в Персидском заливе в 1991 году. Поэтому на сегодняшний день Иран остается единственным государством, о котором известно, что он активно стремится завладеть ядерным оружием – в нарушение если не буквы, то духа своих обязательств по нераспространению ядерного оружия.
Большинство аналитиков согласятся с тем, что система контроля над вооружениями прослужила дольше и эффективнее, нежели предполагалось, но все же нуждается в совершенствовании, принимая во внимание новую обстановку и новые задачи. Однако администрация Буша думает иначе. Согласно информации, опубликованной недавно газетой The Washington Post со ссылкой на должностное лицо из Белого дома, там пришли к выводу, основываясь на немногих примерах неудачного развития событий, что «традиционная система нераспространения потерпела крах».
С точки зрения радикально настроенных членов администрации, таких, как Роберт Джозеф (старший сотрудник Совета национальной безопасности, отвечающий за борьбу с распространением), Дуглас Фейт (заместитель министра обороны), Джон Болтон (заместитель госсекретаря) и Стивен Камбон (главный помощник заместителя министра обороны), проблему представляет собой не само ядерное оружие, а обладающие им «плохие парни». Отвергая основную аргументацию ДНЯО, радикалы не стремятся создать справедливый режим глобального контроля, эффективно сводящего на нет значение ядерных вооружений и готовящего условия для их последующей ликвидации. Вместо этого они хотят избавиться от «плохих парней» либо лишить их ядерного потенциала. При этом они ни в чем не ограничивают ядерные притязания «хороших парней». Согласно такому подходу, система противоракетной обороны обеспечит защиту от тех немногих ракет, которым удастся взлететь, а части особого назначения и Министерства национальной безопасности нейтрализуют угрозу ударов, наносимых с помощью неракетной техники.
Эта позиция с поразительной ясностью была изложена американской администрацией в новом стратегическом плане безопасности. Комментаторы обратили внимание прежде всего на упоминание о «превентивной» военной акции против неприятеля, стремящегося завладеть «самыми разрушительными в мире технологиями». Однако, вопреки многочисленным высказываниям, сама по себе эта идея не столь уж безумна. Возможно, для поддержания эффективного режима нераспространения превентивные меры действительно имеют смысл при определенных обстоятельствах. Настоящая беда новой стратегии заключается не в превентивных мерах, а в узости подхода. Основное внимание сосредоточено на трех порочных режимах и на террористах, причем в качестве главных инструментов национальной политики называются тактика давления и военной силы, а также избирательное применение ДНЯО.
Политика неравных возможностей
Следует отдать должное консервативно настроенным интеллектуалам и функционерам оборонной сферы, которым удалось привлечь внимание к тому факту, что эффективная система нераспространения ядерного оружия потребует смены курса или правительств в государствах, отказывающихся соблюдать международные законы и нормы. Одновременно они совершают ошибку, уделяя все внимание нарушителям и забывая о вызовах безопасности, связанных с существованием ядерного оружия, как такового. До тех пор пока некоторым державам будет в законном порядке разрешено иметь ядерное оружие и пользоваться всеми связанными с ним преимуществами, другие государства тоже будут стремиться заполучить его. Причем вполне возможно, что исключения не составят и те, кто придет на смену правителям, против которых в настоящее время выступает администрация Буша. Итак, угроза распространения ядерного оружия связана не только с намерениями государств, составляющих ныне «ось зла», но и с самим фактом существования ядерных арсеналов и материалов, представляющих интерес для различных преступных группировок. Это более серьезная проблема, и, как уже продемонстрировали отношения с Пхеньяном, для ее решения Америка должна будет объединить усилия с Россией, Китаем, Японией, Южной Кореей и другими странами.
Радикально настроенные сторонники нераспространения осознают, что «хорошие парни» завтра могут превратиться в «плохих». Отсюда следует, по их мнению, что Америка должна не только сохранить, но и постоянно «совершенствовать» свой огромный стратегический арсенал для сдерживания или поражения любого неприятеля. В то же время они говорят, что, в отличие от прежних «плохих парней» (Советский Союз), нынешние страны-изгои и террористические организации не поддаются сдерживанию, а посему должны быть разгромлены в ближайшее время. Таким образом, администрация Буша в общем и целом одобряет стратегию периодической замены неугодных режимов в сочетании с неуклонной модернизацией ядерного арсенала.
Подобный жесткий подход оправдан только в случае, если стремление навеки сохранить имеющийся потенциал не обостряет угрозу распространения ядерного оружия, а сам этот потенциал представляет собой необходимое, реально применимое и эффективное средство сдерживания на случай столкновения с угрозой более серьезной, нежели распространение ядерных вооружений. Поскольку ни то ни другое не соответствует действительности, стратегию приходится признать ошибочной.
Что касается «удовлетворения спроса», то чем дольше существуют и увеличиваются мировые запасы ядерного оружия и радиоактивных веществ, чем дольше развиваются технологии и опыт стран в области производства исходных материалов, тем больше вероятность того, что однажды все это пойдет на экспорт. (Достаточно представить себе сегодняшнюю Россию или Пакистан в ближайшие 30 лет.) Правы те, кто утверждает, что даже при отсутствии практически пригодного к использованию ядерного оружия наличие радиоактивных материалов уже представляет собой угрозу распространения смертоносного оружия и что необходимо будет приложить максимум усилий к тому, чтобы обеспечить их надежное хранение и строгий учет. Но в безъядерном мире выполнить эту задачу будет гораздо проще, чем в мире, где многие страны располагают боевыми ядерными силами и соответственно развитыми инфраструктурами при фактически полном отсутствии транспарентности и международного контроля.
Что касается «спроса», то один лишь факт, что целый ряд могущественных держав по-прежнему придают большое значение имеющимся в их распоряжении ядерным арсеналам, в очередной раз свидетельствует о том, насколько велико значение ядерного оружия как фактора власти и влияния, и повышает его привлекательность в глазах других государств. Сама по себе эта ролевая модель не должна подвигнуть другие страны или террористические организации на приобретение ядерного оружия, однако она препятствует усилиям, направленным на то, чтобы убедить Индию, Пакистан, Иран, Северную Корею и Ирак ограничить свой спрос. Более того, она способна подтолкнуть Японию, Бразилию и другие государства отказаться от «политики воздержания». Так, по утверждению Майкла Мэя, бывшего руководителя Национальной лаборатории им. Лоуренса в Ливерморе, тот факт, что администрация «делает акцент на тактическом использовании» ядерного оружия, усиливает стремление стран, против которых оно может быть применено, «модернизировать и расширить собственный ядерный арсенал или же при отсутствии такового обзавестись им». Похоже, что поведение Северной Кореи и Ирана подтверждает опасения Мэя.
В ответ на это радикалы стремятся изменить предмет спора. Они заявляют, что огромный ядерный арсенал США в сочетании с доктриной «первого удара» исключает необходимость приобретения ядерного оружия союзниками, такими, как Япония, Тайвань, Южная Корея и Германия. По их мнению, каждая из этих стран охотно обзавелась бы ядерным оружием, но предпочитает этого не делать, так как находится под защитой американского сдерживающего арсенала. Но на сегодняшний день для Южной Кореи, Германии и Японии американская стратегия – фактор скорее тревожащий, нежели успокаивающий. Вместо ядерного статус-кво, они предпочли бы, по крайней мере, серьезную попытку постепенного и контролируемого уничтожения национальных ядерных арсеналов в соответствии с принципами Договора о нераспространении ядерного оружия.
Что значит «достаточно»?
Свое нежелание расстаться со значительными запасами ядерных вооружений администрация Буша объясняет необходимостью противостоять трем видам угроз: террористам, государствам-изгоям и сверхдержавам-соперницам, таким, как Россия и Китай.
И все же трудно себе представить, каким образом ядерное оружие можно использовать в качестве средства сдерживания или нанесения ответного удара в войне с террористами. Террористы упорны в достижении своих целей, их группировки малочисленны и мобильны. Вычислить их местонахождение и нанести по ним удар довольно сложно. Почти столь же трудно поверить в то, что ядерное оружие – необходимое и уместное средство ответа на вызовы безопасности со стороны государств-изгоев. Примером могут служить Ирак и Северная Корея.
Уничтожение целых городов не входит в число возможных вариантов действий для Соединенных Штатов. Что же касается бункеров, в которых скрываются враждебные лидеры или хранится оружие, то, по словам Мэя, даже если удастся точно установить их координаты, «при поражении большинства целей эффективность ядерного оружия малой мощности почти не превышает эффективность обычных вооружений, которыми располагают Соединенные Штатыѕ [к тому же] его сложнее использовать». При всем при том ядерные удары по Ираку (или Ирану) разожгут ненависть к американцам во всем мусульманском мире, приведут к обострению палестино-израильского конфликта и спровоцируют массовые выступления в Европе против американской гегемонии. Все вышеперечисленное обернется для США серьезными стратегическими потерями.
Что касается России, то сегодня возможность полномасштабной войны между ней и Соединенными Штатами кажется невероятной. Учитывая тот факт, что в ходе обсуждения Московского договора 2002 года Россия выразила желание значительно сократить ядерный потенциал, угрозу с ее стороны вряд ли можно рассматривать как веское основание для сохранения и поддержания в постоянной боевой готовности американского ядерного арсенала.
Что касается Китая, то на данный момент Пекин располагает приблизительно двумя десятками ядерных ракет, радиус действия которых позволяет достичь Соединенные Штаты, и еще парой сотен единиц ядерного оружия, которые можно использовать для поражения целей на Тайване и в прилегающих районах. Более того, Пекин продолжает расширение и модернизацию своего арсенала. Но вовсе не обязательно, что это положение в количественном и качественном отношении сохранится навсегда: все зависит от политической и стратегической обстановки, которую формируют сами Соединенные Штаты.
И тем не менее, вместо того чтобы работать над созданием всеобъемлющей системы, которая позволила бы США, России и Китаю максимально сократить ядерные потенциалы, вашингтонские «ястребы» стремятся «произвести впечатление» на Пекин не уменьшением, а, напротив, наращиванием числа боеголовок. Именно об этом говорится в авторитетном аналитическом отчете, представленном в 2001-м рядом политиков, занимающих ныне ключевые посты в администрации Буша. Согласно отчету, «авторитарные государства и лидеры придают особое значение количеству вооружений. Возможно, вследствие того, что диктаторы видят в большом количестве вооружений залог или проявление той безграничной военной мощи, которой они стремятся располагать». (Приведенное высказывание выглядело бы более глубокомысленным, окажись в распоряжении Китая несколько тысяч боеголовок, а у Америки – лишь пара сотен, а пока же все как раз наоборот.)
Многие утверждают: вместо того чтобы поддерживать такой арсенал, Соединенные Штаты должны возглавить совместную деятельность ядерных держав, направленную на запрещение ядерного оружия. Иными словами, обратиться к идее, лежащей в основе международного режима нераспространения, – идее, как видно, не пользующейся популярностью у американской администрации. Введение подобного запрета, несомненно, потребует не одного десятка лет работы и глобальных перемен в международных отношениях. И все же активная пропаганда этой задачи подвигнет правительства, таможенные службы, ученых и людей доброй воли во всем мире повысить бдительность в борьбе с распространением ядерного оружия.
Радикально настроенные сторонники нераспространения скептически относятся к международным нормам, существующим в этой сфере. Они утверждают – и в чем-то не без оснований, – что «плохие парни» не соблюдают никаких правил. Однако при этом они забывают, что для многих из тех, с кем США хотели бы сотрудничать, международные нормы отнюдь не пустой звук. По иронии судьбы в других сферах политической жизни американская администрация находит правовые нормы весьма полезными. Так, например, замминистра обороны Фейт требует, чтобы мир пришел к пониманию необходимости принять закон, запрещающий терроризм. Согласно его недавнему заявлению, «битвы мирового масштаба за утверждение принципов нравственности можно вести и выигрывать, ни один добропорядочный человек… не оправдывает и не поддерживает работорговлю, пиратство или геноцид. Точно так же приличные люди не должны ни поддерживать, ни оправдывать терроризм».
Избирательность подхода
Вместо того чтобы добиваться глобального запрета ядерных вооружений, «ястребы» фокусируют внимание на наблюдении за выполнением существующих соглашений. Как сказано в новой стратегии, «мы будем строго требовать выполнения странами взятых ими обязательств». И это правильно, так как усилить контроль в этой сфере действительно необходимо. Но все же американская администрация, видимо, не отдает себе отчета в том, что заставить другие страны выполнять обязательства в рамках одного или нескольких соглашений гораздо легче, если ты выполняешь их сам. На деле Америка игнорирует ряд важных обязательств в рамках ДНЯО, например содействие полному отказу от ядерных вооружений, явно не входящее в намерения Вашингтона.
Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний – самый конкретный и непосредственный вклад ядерных держав в выполнение своих обязательств по разоружению в рамках Договора о нераспространении ядерного оружия. Однако, по словам представителя администрации Буша, «это не входит в наши планы». А как же «твердая решимость» уничтожить все ядерные арсеналы? – «И это тоже не входит в наши планы», – отвечает чиновник. Действительно, в новой стратегии Белого дома, направленной против распространения ядерного оружия, не упомянуты никакие обязательства ядерных держав по прекращению наращивания и модернизации арсеналов, кроме обещания активно способствовать переговорам о запрещении дальнейшего производства радиоактивных материалов, проведение которых «отвечает интересам безопасности США».
В качестве доказательства соблюдения Америкой обязательств по разоружению в рамках ДНЯО администрация Буша приводит недавно заключенный с Россией Московский договор. Однако согласно этому договору, Москва и Вашингтон «должны» всего лишь сократить объем развернутых стратегических вооружений с 6 000 до 1 700—2 200 боеголовок. Так как договор не содержит плана пофазового сокращения, каждая из сторон вправе отложить его выполнение до 31 декабря 2012 года. А поскольку в этот день истекает срок действия договора, сам вопрос о его нарушении будет уже весьма спорным. Договор не требует также уничтожения ни одной стартовой шахты, подлодки, ракеты, боеголовки или бомбы, ни одного бомбардировщикаѕ
Итак, стремясь к контролю над исполнением договоренностей, радикалы грешат избирательностью подхода сразу по трем пунктам. Получается, что ядерное оружие, находящееся в распоряжении одних государств, является злом, а в распоряжении других – благом. Из всех существующих договоренностей обязательным для выполнения признается только Договор о нераспространении ядерного оружия, прочие же игнорируются. Но даже и здесь выбираются лишь те положения, которые налагают ограничения на другие страны. Избирательность подхода приводит к профанации справедливой нормы права и провоцирует безразличное отношение к проблеме и даже противодействие со стороны других государств, что еще больше усложняет задачу по предотвращению распространения оружия массового поражения.
Рейган был прав
Для того чтобы действительно обезопасить мир от ОМП, все, от кого это зависит, – как правительства, так и отдельные лица, – должны неукоснительно придерживаться договоренностей, правил, законов и процедур, направленных на запрещение химического и бактериологического оружия, а также на сдерживание угроз, исходящих от ядерных потенциалов, и окончательную ликвидацию последних. Кое-кто утверждает, что это иллюзии, так как ядерное, химическое и бактериологическое оружие уже изобретено и время не повернуть вспять. Да, нельзя, но в этом и нет необходимости: в период президентства Рейгана Вашингтон и Москва без всяких экспериментов с обращением времени вспять просто-напросто исключили ракеты средней дальности из своих арсеналов. Точно так же поступила ЮАР, сняв с вооружения свои ядерные боеголовки.
Рональд Рейган, в частности, предвидел, что контролируемое исключение ядерных вооружений из действующих арсеналов всех стран вполне возможно. Правда, на это уйдет не одно десятилетие и работа увенчается успехом только в том случае, если и когда весь мир достигнет того уровня интеграции и уважения к законности, которого страны Западного полушария и Европы добились за последние полвека. В целях эффективного противостояния существующим угрозам законность должна быть подкреплена мощными, легитимными в международном масштабе механизмами применения силы. Сам факт постановки такой задачи свидетельствует о том, насколько мы на данный момент далеки от ее выполнения. Но если Соединенные Штаты и другие ведущие страны мира не займутся активным продвижением этого подхода, проблема распространения ядерного оружия примет еще более опасный оборот.
