В сентябре 2007 года Комиссия
Европейских сообществ (КЕС) обнародовала свои предложения по
«третьему пакету» законопроектов о либерализации рынка
электроэнергии и природного газа. В западной и российской прессе
немедленно появилось множество спекуляций вокруг опубликованных
документов. Каковы же основные положения «третьего пакета»,
перспективы его принятия в Европейском союзе и, главное,
потенциальные последствия для России?
НЕМНОГО О СОДЕРЖАНИИ
В пакет законопроектов об окончательной
либерализации энергетики вошло пять документов, призванных в целом
реализовать ключевые цели энергетической политики ЕС: создание
конкурентного рынка, снижение нагрузки на окружающую среду и
повышение энергетической безопасности Евросоюза.
Эти три задачи, представленные в Зеленой
книге по энергетической безопасности (2006), составляют
концептуальную основу всех действий КЕС. Они нашли отражение и в
новой редакции Договора, учреждающего Европейские сообщества,
который после ратификации будет называться Договором о
функционировании Европейского союза.
«Третий пакет» призван произвести три
существенных изменения в управлении энергетическим сектором ЕС:
-
окончательное разделение сегментов бизнеса;
-
укрепление регулирующих агентств;
-
усовершенствование условий сотрудничества
операторов сетей.
Первое. Законопроекты
содержат намерение окончательно ликвидировать «вертикальную
интеграцию», то есть отделить (unbundling) производящие мощности
(добывающие – в случае природного газа и генерирующие – для
электроэнергии) от транспортных сетей – газопроводов или
высоковольтных линий электропередачи. Сегодня бóльшая часть
транспортных активов находится в руках крупных газовых и
электроэнергетических компаний, что затрудняет выход на рынок новых
игроков и создает препятствия для выбора потребителями своего
поставщика. Нынешняя структура собственности на транспортные
активы, по мнению КЕС, не способствует «правильным» инвестициям в
развитие сетевых активов.
Еврокомиссия настаивает на наиболее
жестком варианте выделения транспортной составляющей. Государства –
члены Евросоюза могут, согласно предложенной схеме, выбрать два
пути.
Первый – это раздельное владение двумя
сегментами, то есть крупные производители энергии и природного газа
обязываются продать свои транспортные сетевые активы независимой
компании.
Второй – сохранение собственности
добывающей/генерирующей компании на трубопроводы/высоковольтные
линии электропередачи при условии передачи управления сетями
независимой компании и жестком контроле со стороны регулятора.
В разделении сегментов бизнеса
допускается несколько исключений. Первое касается миноритарных
акционеров: они могут сохранять право собственности одновременно в
добывающих/генерирующих и транспортных сегментах, поскольку их
голос не является решающим. Второе исключение затрагивает новую
инфраструктуру: в целях окупаемости она может не отделяться от
добывающих/генерирующих активов компании-инвестора в течение первых
лет своего функционирования. Третье исключение сделано для
газохранилищ: их владельцам разрешено разделить добывающие активы и
мощности хранения путем создания отдельного юридического лица и
обособления управления. Таким образом, предусматривается менее
жесткий способ отделения различных сегментом бизнеса.
Второе. Регулятивный
контроль в энергетической отрасли предлагается усилить как на
национальном уровне, так и на уровне Евросоюза. Этот компонент
призван создать условия для регулярного многоуровневого контроля
над тем, как европейские компании выполняют требования новых
норм.
В первую очередь предполагается укрепить
национальные регулирующие агентства – предоставить им
самостоятельность юридического лица и бюджетную автономию.
Законопроекты проясняют полномочия национальных регуляторов: они
должны проводить мониторинг исполнения директив по либерализации
энергетики, анализировать инвестиционные планы операторов
транспортных сетей, наблюдать за прозрачностью рынка и
конкуренцией, а также защищать потребителей. Все эти меры призваны
обеспечить независимость регулятора (юридическую, функциональную и
финансовую). КЕС также предлагает наделить регулирующие агентства
правом проводить расследования и принимать юридически обязательные
решения в отношении всех игроков энергетического рынка. Это
означает, что национальные инстанции регулирования энергетики
превратятся в псевдосудебные органы.
Кроме того, намечается создать новое
агентство по регулированию энергетики на базе Европейской группы
регуляторов электроэнергетики и природного газа (ERGEG) –
неформального форума для консультаций между национальными
энергетическими регуляторами. Создание такого агентства, по мнению
Еврокомиссии, облегчит сотрудничество национальных регуляторов по
выстраиванию единой системы. Агентство будет контролировать также
взаимодействие операторов сетей газопроводов и высоковольтных линий
электропередачи, особенно в трансграничных вопросах, и
консультировать КЕС относительно развития регулирования.
Третье. Предлагается
упростить и углубить сотрудничество сетевых операторов. В целях
укрепления взаимодействия компаниям, управляющим сетевыми активами,
придется разработать общие технические стандарты работы сетей,
взять на себя совместное управление сетями, а также инвестиционное
планирование и анализ адекватности инфраструктуры. Для этого
необходим официальный орган, обеспечивающий сотрудничество между
операторами транспортных мощностей на уровне Европейского союза.
Таким образом, в области сетевых активов также очевидно движение в
сторону централизованной, общеевропейской системы управления в
качестве важной опоры КЕС.
Положения реформы направлены не только
на стимулирование конкуренции в энергетической сфере, но и на
выстраивание общеевропейского регулирования энергетики. То есть
наряду с либерализацией наблюдается и централизация управления.
ВЕРТИКАЛЬНАЯ ИНТЕГРАЦИЯ – ГЛАВНАЯ
ПРОБЛЕМА?
Все пять документов должны утверждаться
Европейским парламентом и Советом министров (в составе
представителей 27 государств-членов). Основные политические группы
Европарламента уже высказались в поддержку законопроектов КЕС.
Позиция государств-членов более
проблематична. Европейская комиссия предварила пакет законопроектов
упоминанием о том, что главы государств и правительств согласились
с ее инициативами. Это согласие, по версии Еврокомиссии, дано на
саммитах Европейского совета в Хэмптоне (март 2005 г.) и в Брюсселе
(март и июнь 2007 г.).
Действительно, главы государств и
правительств высказались в поддержку дальнейшей либерализации
энергетического рынка Евросоюза. Однако дьявол, как обычно, в
деталях: соглашаясь с целями, государства-члены не высказываются в
поддержку методов их достижения. Сегодня основные возражения
вызывает разделение активов, вокруг чего и концентрируются дебаты в
Брюсселе.
Традиционно противниками разделения
активов выступают (хотя и по разным причинам) Франция и
Германия.
Париж отстаивает привычную концепцию
защиты производителей и поддержки так называемых «национальных
чемпионов» – крупных компаний, способных конкурировать на мировой
арене. (Не случайно Gaz de France и ГlectricitО de France считаются
в Европейском союзе священными коровами.) Еще в январе Министерство
промышленности Франции направило в адрес КЕС послание, в котором
подчеркивается, что целями энергетической политики ЕС должны быть
уменьшение нагрузки на окружающую среду, безопасность поставок,
снижение стоимости природного газа и электроэнергии (а не
масштабная либерализация как инструмент снижения цен на
энергетические продукты).
Германия выступает против идеи заставить
частные компании продавать свое имущество, так как в ФРГ это
законодательно запрещено. Именно по настоянию Берлина разработан
второй вариант упразднения вертикальной интеграции. Кроме того,
Германия считает, что разделение активов нарушит сложившуюся
стройную систему функционирования энергетического сектора, которая
основана на взаимных договоренностях и обязательствах крупных
компаний.
Германия свела к минимуму свои
возражения в течение первой половины 2007 года, когда она
председательствовала в Евросоюзе. Но, не будучи больше связанной
обязательствами «честного маклера», она теперь может позволить себе
в полном объеме отстаивать национальные интересы, которые не
совпадают с позицией Еврокомиссии.
Министр по делам внешней торговли
Франции Кристин Легард (ныне она занимает пост министра финансов. –
Ред.) и министр экономики и технологий ФРГ Михаэль Глос уже назвали
инициативу КЕС чистой бюрократией, заявив о намерении
воспрепятствовать обязательной продаже сетевых активов.
Франко-германский тандем делает законопроект практически
непроходным в части разделения сегментов бизнеса.
Более того, в июле 2007-го Австрия,
Болгария, Греция, Кипр, Латвия, Люксембург и Словакия направили в
Брюссель письмо, в котором поддержали точку зрения Парижа и
Берлина. Таким образом, при прохождении законопроектов через
Европейский совет Еврокомиссия столкнется с серьезной оппозицией по
первому пункту реформы.
Предложению КЕС об окончательном
вертикальном разделении активов не благоприятствует и календарь
председательства в Евросоюзе. Первые и основные решения Совета
министров по пакету реформ совпадают по времени с председательством
Словении (в первой половине 2008 года). Этому неопытному и не
слишком влиятельному государству вряд ли удастся переломить
негативный настрой в Совете министров.
Единства относительно законопроектов нет
и на уровне различных групп интересов. Так, по мнению
представителей Ассоциации электроэнергетических компаний
(Eurelectric), инициатива КЕС не только не способствует созданию
единого рынка, но и ухудшает условия деятельности компаний,
поскольку лишает их гарантированных каналов сбыта электроэнергии.
Ассоциация работодателей государств – членов Европейского союза
(BusinessEurope) заинтересована в сохранении долгосрочных
контрактов на поставки газа, обеспечивающих энергетическую
безопасность ЕС. Она особенно подчеркивает значение устойчивых
связей между крупными производителями электроэнергии/природного
газа и инфраструктурными объектами.
Крупнейшие компании Евросоюза отдают,
таким образом, приоритет не рынку, а именно стабильности и
непрерывности поставок на любых условиях. В то же время, например,
Ассоциация химических компаний (CEFIC) заявила, что предложения КЕС
не способны разрешить самую важную проблему энергетического рынка –
монополизацию сектора.
Вся эта разноголосица и критика
означают, что Европейская комиссия лишена своего традиционного
союзника в борьбе с государствами-членами. Более того, ассоциации
бизнеса и профсоюзов могут оказать серьезное лоббистское влияние и
на Европейский парламент, и на Совет министров в пользу
блокирования или серьезной трансформации предложений
Еврокомиссии.
Государства-члены и Европейский
парламент могут придерживаться двух линий поведения по проблеме
вертикального разделения.
Радикальный вариант – это просто
отослать законопроект назад в КЕС. Однако такое вряд ли случится
ввиду необходимости создавать иллюзию успешного продвижения по пути
укрепления регулируемости рынка и либерализации энергетики. Сегодня
для Европейского союза крайне важно сохранить доверие собственных
граждан и третьих стран к способности центральных органов и
государств-членов взаимодействовать в сфере смешанных компетенций.
В период ратификации «Договора о реформе», заменяющего европейскую
Конституцию, государства – члены ЕС хотят продемонстрировать
способность договариваться по сложным вопросам. Кроме того, для
некоторых из них представляют интерес нормы законопроекта в
отношении производителей третьих стран (в том числе России).
Второй путь, который может быть избран,
– это коррекция предложений КЕС по выделению транспортных активов в
пользу менее революционных схем. Возможно, будут смягчены условия
второй модели разделения – передачи активов в руки независимой
компании. При этом изменения, внесенные Советом министров,
очевидно, коснутся компаний государств – членов Евросоюза, но не
операторов третьих стран. Государства-члены, скорее всего,
согласятся с тем, что касается усиления регулирующих инстанций и
сотрудничества сетевых операторов, а также мер ограничения
инвестиций третьих стран (см. ниже), поскольку принципиальным для
национальных столиц является именно блокирование окончательного
выделения транспортной инфраструктуры в самостоятельный бизнес.
СЛОНА-ТО МЫ И НЕ ПРИМЕТИЛИ…
Между тем концентрация внимания на
разделении активов – это весьма близорукая позиция. Она затмевает
значительно более важную проблему – изменение институциональной
структуры регулирования. Речь идет о намерении укрепить
национальные регуляторы и выстроить регулятивную сеть во главе с
центральным агентством на уровне Европейского союза, а также
развивать сотрудничество сетевых операторов. Именно эти изменения
представляются намного более существенными, чем вертикальная
интеграция.
Укрепление национальных агентств по
регулированию энергетики будет работать прежде всего на
централизацию регулирования. Сталкиваясь с критикой национальных
исполнительных и законодательных ветвей власти, вновь созданные
инстанции обратятся за поддержкой в Брюссель. А в стремлении
утвердиться они будут активно проводить идеи КЕС. Нечто подобное
уже произошло с национальными судебными органами, которые, торопясь
доказать свою самостоятельность и пределы компетенций, активно
сотрудничали с Европейским судом. Это и привело к созданию
существующей и ныне в ЕС системы европейского права с его
верховенством и прямым действием.
Создание энергетического агентства
находится в русле современной системы управления Евросоюза, которая
предполагает выстраивание вертикальных структур взаимодействия
национальных органов и структур в отдельных сегментах рынка
(химический, медицинский, продуктов питания и т. д.). С одной
стороны, благодаря многоуровневому взаимодействию и коммуникации
регулирующие институты укрепляются, а с другой – происходит
перераспределение полномочий между государствами-членами и
Брюсселем в пользу последнего.
На первом этапе агентство будет
представлять собой лишь слабый координационный орган: это
компромисс со стороны КЕС, поскольку государства-члены пока не
готовы к радикальному перераспределению регулирующих функций в
пользу надгосударственных структур. Однако в будущем можно ожидать
укрепления агентства. Наглядный пример подобного развития событий –
постепенное развитие Европейского агентства безопасности воздушных
перевозок.
В результате энергетическая политика,
которая ныне отнесена к смешанным компетенциям Европейского союза и
государств-членов (как согласно действующим учредительным
документам Брюсселя, так и в соответствии с договоренностями о
реформе, предварительно согласованными 18–19 октября 2007 года в
Лисабоне), будет все больше переходить в сферу ответственности КЕС.
При этом последняя постепенно будет оказывать (косвенное) влияние и
на те аспекты деятельности, которые сегодня находятся исключительно
в ведении государств-членов (и должны остаться там), как, например,
определение внешних поставщиков или структуры энергетического
баланса.
Таким образом, укрепление национальных
регуляторов и создание энергетического агентства на уровне ЕС
являются значительно более важными инициативами для дальнейшего
развития энергетической отрасли по сравнению с разрушением
вертикальной интеграции. Именно агентство позволит Еврокомиссии
впоследствии централизовать большее количество полномочий в
энергетическом секторе в ущерб компетенциям государств-членов.
Акцентируя внимание на краткосрочных перспективах и проблемах,
государства-члены упускают из виду долгосрочное изменение баланса
компетенций в области энергетики.
ДАЛЬНЕЙШАЯ ПОЛИТИЗАЦИЯ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО
СОТРУДНИЧЕСТВА
В законопроекте специально оговорено,
что ни одно предприятие, учрежденное в третьем государстве (вне
зависимости от того, владеет ли оно активами в энергетике), не
будет иметь право осуществлять контроль над сетевыми активами
Евросоюза. Компании третьих стран могут инвестировать в сетевые
активы государств-членов, только получив одобрение на уровне
Европейского союза и после подписания международного соглашения
между ЕС и государством учреждения соответствующего
предприятия.
По мнению КЕС, такие соглашения должны
создавать препятствия для инвестиций государственных и
полугосударственных фондов России, Китая и ряда других стран в
Евросоюз, в основе которых лежат не экономические, а политические
мотивы. Требование, предъявляемое к соглашениям, резко расходится с
ориентацией на рыночные отношения, ранее декларированные
Еврокомиссией. Об этом, однако, умалчивают как государства-члены,
так и общеевропейские институты.
Упоминание о соглашениях с соседями,
основанных на принципе взаимности, уже содержится в статье 7а
Договора о Европейском союзе, обновленная редакция которого была
принята на межправительственной конференции в Лисабоне. (Напомним,
что документу еще предстоит пройти официальное подписание и затем
ратификацию во всех государствах-членах.) Таким образом, «Договор о
реформе» постфактум подтверждает предложения «третьего пакета» по
либерализации энергетики в его внешних аспектах.
Интересно, что аналогов такого
соглашения не существует и КЕС пока не способна объяснить, в чем
будет состоять его содержание. Единственное положение, которое
четко видит сегодня Европейская комиссия, – это принцип взаимности
(reciprocity). Однако и он не определен пока ни в экономическом, ни
в политическом, ни в юридическом плане. Не исключено, что такой
принцип будет выработан на практической основе отношений между
Россией и ЕС.
Внутри Евросоюза принятие нормы о
необходимом заключении двусторонних соглашений, разрешающих
инвестиции, фактически приведет к двум следствиям.
Во-первых, существенная
часть полномочий по регулированию внешней энергетической политики
перейдет к Еврокомиссии. Это повысит ее способность влиять на
принятие государствами-членами решений о своем энергетическом
балансе. То есть речь идет о дальнейшем перераспределении
полномочий в пользу центра в той сфере, которая в «Договоре о
реформе» явно оставлена за национальными столицами. В результате
то, чего не удалось достичь в Конституционном договоре и в его
усеченном варианте, будет отчасти обеспечено путем вторичного
права.
Во-вторых, переговорный
процесс и порядок заключения таких соглашений неизбежно приведут к
дальнейшей политизации экономических связей Европейского союза,
начавшейся еще в 1970-е и продолжающейся по сей день. Тогда, как и
сейчас, это было связано с политической слабостью Брюсселя,
неспособностью согласовать общую внешнюю политику и политику
безопасности, которые соответствовали бы экономической мощи ЕС.
Подобная политизация замаскирует несоответствие
внешнеэкономического и внешнеполитического потенциалов Евросоюза,
но негативно скажется и на том, и на другом.
Заключение со всеми странами мира
соглашений, разрешающих инвестиции, позволит формализовать процесс
предоставления знаменитого «пряника» Европейского союза (доступ на
европейский рынок) при соблюдении некоторых условий, диктуемых
Брюсселем. Однако переговоры потребуют серьезных бюрократических
усилий и времени на согласование текста, его подписание и
ратификацию/одобрение (в зависимости от правовой базы внутри ЕС).
Следовательно, инвестиционные решения будут откладываться, а
транс-граничное партнерство частных компаний, которое ранее
всячески поощрялось, – блокироваться на политическом уровне.
«ТРЕТИЙ ПАКЕТ» И РОССИЯ
Упомянутый компромисс по вертикальной
интеграции (сохранение за государствами нынешней структуры владения
сетевыми активами в обмен на их согласие с большинством предложений
КЕС) скажется и на российских участниках рынка. В «третьем пакете»
законопроектов о либерализации энергетики пять аспектов, как
минимум, выделяются своей важностью и для энергетических отношений,
и для всего комплекса взаимосвязей Брюсселя и Москвы.
Газпромовская оговорка.
Законодательство Евросоюза в этой области (как и в других секторах
экономики) экстратерриториально по своей сути, то есть оно касается
компаний всех стран мира вне зависимости от места их учреждения.
Достаточным критерием для Европейской комиссии является присутствие
предприятия на рынке Европейского союза.
В законопроекты КЕС намеренно включено
положение, которое в кулуарах окрестили «газпромовской оговоркой».
Согласно тексту, ни одна добывающая либо генерирующая компания,
созданная в третьем государстве, не сможет контролировать
транспортные мощности на территории Евросоюза. При этом неясно, как
будет определяться контроль. Это могут быть и контрольный пакет, и
доля в 10 %, позволяющая компании-владельцу оказывать заметное
влияние на процесс принятия решения.
Более того, суть оговорки фактически
состоит в том, что, хотя государства-члены по-прежнему вольны
выбирать поставщиков (это вопрос национальных компетенций), выбор
способов взаимодействия с ними ограничен правилами, установленными
в центре. Тем самым подтверждается курс на келейный переход
полномочий в области внешней энергетической политики на уровень
Европейского союза.
В перспективе это может поставить под
вопрос собственность «Газпрома» на магистральные газопроводы на
территории ЕС (например, газопровод Ямал – Европа, газопроводные
системы в странах Балтии, строящийся газопровод «Северный поток»).
Оговорка грозит требованием продать соответствующие активы или их
часть (с перспективой судебного разбирательства), либо подобный
вопрос будет выниматься из-под сукна всякий раз, когда возникнет
необходимость надавить на «Газпром». Сама возможность шантажировать
Россию в ходе переговоров об энергетическом сотрудничестве
настораживает.
Инвестиционные соглашения и
принцип взаимности. В отношениях между Россией и
Евросоюзом инвестиционные соглашения на основе взаимности
приобретают особый смысл. После прояснения его значения указанный
принцип может сыграть роль компромисса. Изначально Брюссель
требовал от Москвы правового сближения, которое обеспечило бы общие
условия сотрудничества для всех экономических игроков. Акцент на
правовом сближении был сделан в рамках энергетического диалога,
запущенного в 2000 году. Москва же подчеркивала важность
равноценного обмена активами на основе заключения договоренностей
по конкретным случаям, причем лучше на политическом уровне. К
2005-му эта позиция России стала твердой и последовательной,
увереннее зазвучали высказывания против ратификации Договора к
Энергетической хартии и в пользу отделения сотрудничества в
энергетике от других экономических вопросов.
Сегодня Брюссель явно рассматривает
энергетическое сотрудничество сквозь призму политики и проблем
безопасности. Именно об этом свидетельствуют многие положения
«третьего пакета». Российская же позиция обретает все более
экономическое содержание и направлена на максимальное извлечение
прибыли (в том числе за счет движения в сектор распределения и
конечных продаж непосредственно на территории Европейского союза).
В ситуации разнонаправленного движения переход к новому принципу,
принципу взаимности, может оказаться концептуальным прорывом.
Трудность, однако, заключается в том,
что суть взаимности не определена в экономическом, политическом и
правовом аспектах. Это затуманивает и постановку цели
сотрудничества, и поиск средств в ее достижении. Требуется
сложнейшая техническая, а не декларативно-политическая работа,
которую Европейская комиссия выполняла до сегодняшнего дня более
успешно, чем российские участники переговоров.
Неопределенность принципа взаимности
обуславливает резкий всплеск внимания к нему в политических,
деловых и научных кругах. Начавшиеся дискуссии могут быть крайне
полезны не только в плане развития энергетического диалога, но и в
том, что касается всего комплекса взаимоотношений России и ЕС, в
том числе и будущего документа, призванного заменить устаревшее
Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между РФ и ЕС,
заключенное в 1994 году.
Единая регулирующая
сеть. Выстраивание единой регулирующей сети в Евросоюзе
означает, что импортеры будут все больше подчиняться
надгосударственным структурам, сотрудничающим с нацио-нальными
регуляторами. В результате они постепенно лишатся возможности
договариваться с национальными регулирующими агентствами, в том
числе по созданию новых инфраструктур. Это может иметь как
положительные, так и отрицательные последствия.
К числу позитивных моментов стоит
отнести выравнивание условий и правил игры во всех государствах –
членах Европейского союза. Исчезнет необходимость в каждом
конкретном случае вести кропотливые поиски, с кем и как решать тот
или иной вопрос. Однако очевидно, что в случае централизации
регулирования отдельные государства-члены могут заблокировать часть
инвестиций (особенно инфраструктурных), руководствуясь
политическими соображениями и национальными фобиями.
Оптимальной для России явилась бы
ситуация, при которой решения по соответствующим вопросам внутри ЕС
принимались бы не единогласно, а большинством. В соответствии с
правилами цивилизованного общества это могло бы институционально
гарантировать от антироссийских проявлений со стороны отдельных
правительств и правительственных коалиций государств-членов. В
противном случае коллизии наподобие ситуации с польским мясом могут
постоянно повторяться и в энергетике.
Чем чревато сотрудничество
сетевых операторов. Сотрудничество сетевых операторов,
безусловно, облегчает жизнь всех участников масштабных перемещений
энергетических ресурсов (нефть, природный газ, электроэнергия) на
большие расстояния и через границы государств-членов. Появляются
новые каналы продаж, рационализируются потоки.
Остается, однако, неясным, как будут
задействованы компании третьих стран, владеющие инфраструктурными
объектами на территории Евросоюза и за его пределами. Будут ли к
ним применяться общие нормы и предоставится ли возможность
участвовать на равных в инвестиционном планировании, оценке
адекватности инфраструктуры и разработке технических стандартов?
Или отсутствие упоминания о них означает, что КЕС не находит им
место в процессе регулирования сетей и предполагает, что они
заведомо откажутся от сетевого сотрудничества на территории
Европейского союза?
Еврокомиссия старательно обошла эту
тему, но энергетический диалог, и в особенности механизм раннего
предупреждения в рамках энергетического сотрудничества,
сформированный на саммите ЕС 26 октября 2007 года, может и должен
быть использован для прояснения подобных вопросов. Один из его
компонентов для этого и предназначен. Одновременно использование
диалога для озвучивания российских интересов позволит накопить опыт
работы на технократическом уровне, где КЕС пока переигрывает
российских специалистов.
«Третий пакет» и новое соглашение Россия –
ЕС. Подготовка и публикация «третьего пакета»
законопроектов о либерализации совпала по времени с работой над
новым соглашением. Устаревшее Соглашение о партнерстве и
сотрудничестве официально продлено на один год, хотя особого
заявления по этому поводу и не требовалось: текст базового
документа подразумевает его автоматическое продление.
Безусловно, правы те, кто утверждает,
что переговоры о новом соглашении не начнутся раньше второй
половины 2008-го. Россия должна миновать выборный период, а
Евросоюз – преодолеть польское вето и обновить мандат,
подготовленный КЕС в середине 2006 года. Председательство Франции в
Европейском союзе во второй половине 2008-го, безусловно, будет
этому способствовать.
Однако и серьезная дискуссия по
«третьему пакету» начнется не ранее 2008 года. А поскольку процесс
принятия законодательных актов в ЕС длится более двух лет,
дискуссии вокруг него будут продолжаться в течение всего периода
переговоров по новому соглашению между Россией и Европейским
союзом.
Хорошо известно, что Европейская
комиссия хотела бы видеть в этом новом соглашении положения об
энергетическом сотрудничестве, аналогичные тем, что сформулированы
в так и не ратифицированном Москвой Договоре к Энергетической
хартии. Сомнений на сей счет не оставляют заявления КЕС о мандате
на переговоры, а также выступления ряда чиновников Еврокомиссии.
Россия со своей стороны выступает за то, чтобы в новом базовом
документе сформулировать основные положения о целях и институтах
сотрудничества, а секторальные статьи вынести в отдельные протоколы
или соглашения.
В данном контексте дискуссии о
соглашениях, позволяющих осуществлять инвестиции в стратегические
активы ЕС (прежде всего энергетику) на основе принципа взаимности,
могут рассматриваться как информационный фон, инструмент давления
на Россию. Цель состоит в том, чтобы убедить Москву в необходимости
зафиксировать в новом базовом соглашении ряд положений о
сотрудничестве в области энергетики, а не оставлять переговоры по
ним на новый раунд дискуссий. Еврокомиссия вполне может намекнуть,
что после принятия Евросоюзом положения о договорах, разрешающих
инвестиции, переговоры о секторальном соглашении в энергетике
окажутся намного более сложными.
Таким образом, принятие Европейским
союзом «третьего пакета» законопроектов о либерализации энергетики
не только имеет непосредственные последствия для российских
энергетических компаний (главным образом производителей природного
газа), но и повлияет на параметры общего взаимодействия в
энергетической сфере да и на весь спектр отношений между Россией и
Евросоюзом. Именно поэтому новый пакет законопроектов о
либерализации энергетики заслуживает самого пристального внимания.
Интересы России – и ее официальных органов, и коммерческих компаний
– должны быть четко заявлены на этапе разработки нового
европейского законодательства.
