По прошествии более чем 15 лет конфликты
на Кавказе всё еще не разрешились и на мировой политической карте
этот регион остается очагом кризисов. Смирились ли мы с таким
положением дел? Можно ли предвидеть развитие событий, способное
расшевелить тупиковую ситуацию?
Вследствие многократных неудачных
попыток как международных организаций, так и отдельных посредников
установить мир, бесспорно, создается эффект привыкания. К тому же
внимание мировой общественности сегодня поглощено другими, гораздо
более масштабными очагами конфликтов, такими, в частности, как
Ирак, Афганистан или Дарфур (провинция в Судане. – Ред.). В
сравнении с ними узел кавказских противоречий, замороженных, по
крайней мере, в военном отношении, представляется «терпимым»
злом.
Тем не менее взрывоопасный потенциал
Кавказа, включая относящийся к Российской Федерации Северный
Кавказ, сегодня, в эру глобальных угроз, воспринимается острее, чем
еще несколько лет назад. Спектр его воздействия широко
распространяется не только на непосредственно затронутые регионы,
но и на Европу, на Ближний и Средний Восток. Только этим можно
объяснить тот факт, что к миротворческим усилиям подключились новые
действующие лица, как, например, Европейский союз. Правда,
обостренное осознание исходящей из Кавказского региона угрозы пока
не привело к существенному прогрессу в деле урегулирования
конфликтов.
Между тем приближается событие,
способное стать прецедентом для дальнейшего развития ситуации на
Кавказе: речь идет об определении статуса Косово и вероятном
предоставлении этому краю независимости. Наконец, на кавказские
конфликты способно повлиять и решение Международного олимпийского
комитета (МОК) провести зимние Олимпийские игры 2014 года на
спортивных сооружениях в Сочи, некоторые из которых расположены в
непосредственной близости от границы с Абхазией/Грузией.
ОТНОШЕНИЕ ГРУЗИИ К ПРОЦЕССУ
УРЕГУЛИРОВАНИЯ
Как в настоящее время обстоит дело с
урегулированием конфликта в Грузии, центральной стране Южного
Кавказа? В целом картина не внушает большого оптимизма. За
последние годы практически не наблюдается прогресса и, более того,
поставлено под вопрос или даже аннулировано то, что было достигнуто
в результате многолетней напряженной работы. Возвращение к
конфронтационному мышлению и возобновление военной эскалации в
зонах конфликтов нередко выливаются в вооруженные столкновения.
Именно это происходит в Южной Осетии. С
лета 2004 года, когда по инициативе Грузии началось обострение
военной ситуации, мирный процесс фактически заморожен. Механизмы,
созданные для урегулирования конфликта, в особенности Объединенная
контрольная комиссия, не в состоянии содержательно продолжать свою
деятельность. Разрешение конфликта в значительной мере уступило
место управлению конфликтом. В то же время большой ущерб нанесен
процессу установления доверия между грузинами и осетинами.
Значительный прогресс, достигнутый до 2004-го, по большей части
сведен на нет из-за обострения ситуации.
Не лучше положение в Абхазии. И здесь
царит застой по меньшей мере со времени событий в Кодорском ущелье
в июле – августе 2006 года, которые поставили стороны на грань
военной конфронтации. Также застопорена работа механизмов
урегулирования конфликтов, прежде всего Совместной консультативной
группы. Не наблюдается сдвигов в решении безотлагательных вопросов,
касающихся жителей компактно населенного грузинами Гальского района
на юге Абхазии.
Почему же не оправдались ожидания?
Причины, несомненно, многообразны, и обусловлены они не только
региональными, но и глобальными политическими факторами. Очевидно,
что в последние годы Кавказ превращается в арену, на которой
разыгрываются различные формы
мирового политического соперничества. Например, между Россией и
США. Обе державы проявляют в Грузии политическую активность, но
преследуют различные интересы. Это не может не оказывать негативное
воздействие на попытки преодолеть противоречия.
Прежде всего на усилия Тбилиси, который
под руководством президента Михаила Саакашвили взял с конца 2003-го
бескомпромиссный курс на сближение с Западом, в особенности с
Соединенными Штатами. Приоритет внешней политики был отдан
вступлению в НАТО. Одновременно дает себя знать изменение
грузинской стратегии в отношении обоих внутренних конфликтов.
Саакашвили стремится ускорить миротворческий процесс, пытаясь
увязать его с официально заявленной целью – вернуть как Абхазию,
так и Южную Осетию в состав грузинского государства до окончания
своего президентского срока в 2008 году.
Подобную политику не может остановить
даже угроза выхода ситуации из-под контроля. Это показал пример
Южной Осетии. После провозглашения там с помощью Грузии
«альтернативного» правительства, а также вследствие военных
операций положение в конфликтной зоне настолько обострилось, что
возникла опасность возобновления вооруженной борьбы. Отличительными
признаками новой стратегии являются, помимо всего прочего, отказ от
совместно определенных механизмов урегулирования конфликта, а также
недооценка важности мер по укреплению доверия. Нарастает критика в
адрес международных организаций, уже долгое время отвечающих за
урегулирование конфликтов, в первую очередь ООН и ОБСЕ.
Роль России в разрешении конфликтов в
Грузии по-прежнему трудно переоценить. Едва ли стоит удивляться
тому, что особенно в последнее время негативное влияние на
происходящее оказывает продолжающееся ухудшение двусторонних
отношений с Тбилиси. Москва более чем когда-либо настаивает на
сохранении статус-кво и не уступает требованиям как-то изменить
форматы урегулирования или механизмы переговоров. Подобный
недостаток гибкости делает РФ причастной к ответственности за
стагнацию мирного процесса. Неоднозначно воспринимается и
двойственная роль России в обоих конфликтах. Она одновременно
выступает как посредник, предоставляющий миротворческие силы, и как
заинтересованная сторона, из рук которой, по некоторым оценкам,
получили гражданство 90 % населения абхазского и югоосетинского
регионов, стремящихся к отделению от Грузии. Не случайно критики
говорят о «ползучей аннексии».
Совершенно очевидно, что в такой
обстановке нелегко приходится организациям, прежде всего ООН и
ОБСЕ, которым международное сообщество поручило дело разрешения
конфликтов. Эффективность этих структур в принципе зависит от
конструктивного взаимодействия как противоборствующих сторон, так и
главных внешних политических акторов в регионе. Дефицит его
ощущается сегодня как никогда прежде. Ежегодно проводимые Советом
Безопасности ООН и Советом министров ОБСЕ дебаты о положении в
Грузии отчетливо выявляют существующие принципиальные расхождения
интересов. Текст резолюции ООН, подготовка которого до последней
минуты вызывает ожесточенные споры, отражает, как правило,
наименьший общий знаменатель. Совету министров ОБСЕ с 2005 года не
удается выработать совместное заявление по Грузии. В этих условиях
миссиям ООН и ОБСЕ труднее, чем когда-либо, оставаться
дееспособными и последовательно осуществлять стратегию
урегулирования конфликтов.
Последние несколько лет Европейский союз
также прилагал усилия к тому, чтобы активно включиться в
урегулирование конфликтов на Южном Кавказе. С этой целью в 2003-м
учрежден пост специального представителя по Южному Кавказу,
напрямую подотчетного Верховному представителю Евросоюза Хавьеру
Солане. Пока еще рано давать оценку роли ЕС. Однако в попытках
посредничества и он сталкивается с теми же трудностями, что и
другие международные организации. По сравнению с ООН и ОБСЕ
Европейский союз испытывает дополнительные сложности, поскольку он
до сих пор не представлен в ныне существующих форматах переговоров.
Выяснилось также, что рассматривать Брюссель как нового партнера в
кавказской политической игре России удается не без внутреннего
сопротивления. Кроме того, в рамках общей политической стратегии
самого Евросоюза еще не до конца определились пределы его
готовности отдавать приоритет Кавказу.
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ИНСТРУМЕНТОВ
УРЕГУЛИРОВАНИЯ И УЧАСТНИКИ ПРОЦЕССА
В речи на Генеральной Ассамблее ООН 27
сентября 2007 года грузинский президент призвал провести
всеобъемлющую проверку процесса урегулирования в Абхазии, чтобы
вновь сделать его эффективным. Внутри страны Михаил Саакашвили
высказывается еще более откровенно, обличая «бездеятельность» ООН и
ОБСЕ в разрешении конфликтов в Грузии. Он обрушился с публичными
нападками на Генерального секретаря ООН Пан Ги Муна, ссылаясь на
его, дескать, «аморальные и недостаточные рекомендации».
Отнюдь не соглашаясь со всеми без
исключения критическими высказываниями Саакашвили, нельзя, однако,
не видеть необходимость более энергичных действий. Возобновление
мирного процесса является насущной альтернативой обострению и без
того взрывоопасной обстановки на Южном Кавказе, непредсказуемые
последствия которой грозят выйти за пределы региона. Трудно
отрицать тот факт, что принятая до сих пор форма осуществления
процесса урегулирования в целом привела его к неудаче. Причина
кроется не только в конфронтационной позиции, исходно занятой и
упорно отстаиваемой сторонами конфликта, но, очевидно, и в том, что
посредники не всегда проявляли необходимую гибкость и часто меняли
стратегии. Следует задаться вопросом: насколько принятые на
вооружение инструменты урегулирования в их нынешнем виде отвечают
поставленной цели? Какие уроки можно извлечь из упущенных в прошлом
возможностей? И, наконец, где искать те реалистические отправные
пункты, исходя из которых можно было бы реанимировать застывший
процесс урегулирования?
Ответить на поставленные вопросы далеко
не просто. В первую очередь представляется уместным тщательно
осмыслить суть принципа урегулирования, осуществляемого
исключительно мирными средствами. Как конфликтующие стороны, так и
посредники неоднократно заявляли о своей приверженности данному
принципу как основополагающему. И это не должно быть исключительно
риторическим заклинанием. Если воспринимать этот принцип всерьез,
то он означает: разрешение конфликтов в Грузии потребует еще больше
времени, что необходимы долгосрочная терпеливая политика и
совместные действия, отказ от максимализма и провокационных жестов
и что основополагающие концепции должны быть согласованы всеми
посредниками по мере возможности. Эта цель недостижима, если одна
из сторон без договоренности спешит установить сроки разрешения
конфликта и тем самым вызывает у общественности неоправданные
ожидания.
Второй принцип, который до сих пор
признается бесспорным (по крайней мере всеми посредниками), – это
сохранение территориальной целостности Грузии. Он присутствует во
всех резолюциях ООН, так же как и в заявлениях ОБСЕ и других
международных организаций. И Россия, выразившая в середине 2006-го
сомнение в применимости этого принципа, твердо его придерживается,
хотя открытым остается вопрос, как на эту позицию повлияет
возможное признание независимости Косово.
Попытки активизировать мирный процесс в
Грузии должны основываться на обоих этих принципах. Начиная с
середины 1990-х годов и по сегодняшний день разработано множество
проектов, касающихся решения проблем Южной Осетии и Абхазии. Чего
всегда не хватало, так это воли всех участников реализовать
проекты, а также последовательности и широты политического видения,
чтобы придерживаться достигнутых договоренностей. Тщательно
проработанные пакеты предложений не раз «расшнуровывались», а их
содержание потом до неузнаваемости выхолащивалось.
Так, документ «Разделение компетенций
между Сухуми и Тбилиси», согласованный в конце 2001-го ООН и
«Группой друзей Генерального секретаря ООН», означал в свое время
настоящий прорыв. Впервые всем основным посредникам, включая
Россию, удалось прийти к согласию относительно основы для решения
ключевого вопроса – о статусе. Впоследствии, однако, не хватило
настойчивости преодолеть колебания Сухуми, чтобы сделать этот
документ ядром дальнейших переговоров. Он, несомненно, актуален и
по сей день – именно потому, что в вопросе о статусе там
определяются только рамки, которые оставляют за конфликтующими
сторонами право на практические договоренности.
Выдвигая новые инициативы, следует
учитывать один важный содержательный момент. Вопросы статуса и
другие открытые аспекты отношений между Грузией и стремящимися к
отделению от нее регионами (в том числе возвращение внутренних
беженцев, восстановление экономики, вопросы компенсации ущерба)
должны решаться параллельно. 15-летняя история обоих конфликтов
свидетельствует о том, что нарушение этой взаимозависимости всегда
ведет в тупик. Рассмотрение проблем в едином контексте может
придать динамику процессу урегулирования, а «разные скорости» при
реализации договоренностей, как показывает опыт, лишь тормозят
процесс.
При возобновлении диалога особое
значение следует придавать мерам укрепления доверия. Любое
политическое урегулирование будет изначально хрупким, если оно не
опирается на минимум доверия между абхазами и осетинами, с одной
стороны, и грузинами – с другой. Заклинания о мнимой межэтнической
гармонии былых времен недостаточны, поскольку пропасть недоверия и
вражды возникла уже в результате сепаратистских войн начала 1990-х.
Чтобы преодолеть ее, потребуются интенсивные усилия и
многочисленные контакты между людьми. Опыт солидной
подготовительной работы накапливается уже давно. Содержательные
предложения внесли грузино-абхазские конференции по укреплению
доверия, которые трижды проводились с 1999 года (в последний раз в
марте 2001-го в Ялте), а также соответствующий каталог,
представленный в нынешнем году Европейским союзом. Однако на
практике в этой области уже несколько лет отсутствуют какие-либо
сдвиги. Призыв со всей серьезностью взяться за данный комплекс
вопросов и скорее проявить инициативу обращен главным образом к
грузинской стороне.
Что касается модификации форматов
переговоров и механизмов урегулирования конфликтов, то здесь
следует действовать осторожно. Было бы ошибкой превращать этот
совершенно обоснованный вопрос в условие возобновления диалога. В
последнее время даже самые стойкие защитники статус-кво должны были
понять, что изменения в интересах дела неизбежны. Например, в том,
что касается миротворческих сил. Так, нынешний режим, который
отводит России преобладающую роль в Абхазии и Южной Осетии,
создавался в тот период, когда политическая дееспособность Грузии
еще не была реально восстановлена. Такой подход не представляется
сбалансированным и потому должен быть пересмотрен как можно
скорее.
Сошлемся здесь на правило, которое
применяется ООН во избежание столкновения интересов. Оно гласит,
что при формировании миротворческих сил не должен привлекаться
личный состав из непосредственно граничащих стран. К сожалению,
данное правило не было применено к абхазскому конфликту и
отрицательные последствия этого поныне сказываются на процессе
урегулирования. Участие России в миротворческих силах в Грузии не
должно полностью исключаться, однако следовало бы выработать
формулу, гарантирующую необходимое равновесие между группами
миротворцев из разных стран.
Уместны были бы и новые соображения
относительно форматов переговоров. Имеющиеся модели существуют уже
довольно долго и поэтому не могут в полной мере учитывать
сегодняшние требования. Так, есть много аргументов в пользу того,
чтобы включить, наконец, Евросоюз в переговорный процесс как
полноправного партнера. Политический и экономический вес,
приобретенный ЕС во всем регионе Южного Кавказа, делает такой шаг
полностью оправданным. Европейский cоюз, только за последние 10 лет
предоставивший трем кавказским государствам поддержку, превышающую
1 млрд евро (львиную долю получила Грузия), является важнейшим
источником экономической помощи для региона. С введением в действие
программы, принятой в 2004-м в рамках Новой политики соседства, эта
помощь в ближайшее время значительно возрастет. Вступление Румынии
и Болгарии в Евросоюз обеспечило ему непосредственный выход к
Черному морю, тем самым организация и в пространственном отношении
вплотную приблизилась к Кавказу. Учитывая это, все участники
процесса урегулирования заинтересованы в том, чтобы ЕС занял в нем
подобающее место.
Успешное возобновление переговорного
процесса в значительной мере зависит опять-таки от России. Правда,
если принять во внимание современное состояние отношений между
Москвой и Тбилиси, то перспективы не особенно благоприятны.
Преобладают эмоционально окрашенная публичная полемика, угрожающие
жесты, политические интриги, давление с использованием
экономических средств и дискриминационных мер в адрес по-прежнему
многочисленной грузинской диаспоры в России.
Пора срочно преодолеть существующий
кризис. Обе стороны должны быть непосредственно в этом
заинтересованы. Грузии нужны нормальные добрососедские отношения с
Россией, с которой ее исторически все еще многое связывает. При
этом теперь, в отличие от периода десятилетней давности, Тбилиси
может уверенно опираться на новых партнеров в Европейском союзе и
Северной Америке.
Что касается Москвы, то ее средне- и
долгосрочные интересы совершенно очевидно требуют стабильности на
Южном Кавказе. С ними едва ли совместимы неразрешенные конфликты
непосредственно за Кавказским хребтом, которые могут в любой момент
выплеснуться на довольно нестабильный российский Северный Кавказ.
Отсюда и необходимость справедливого согласования интересов обеих
сторон: законные интересы безопасности России в регионе (которые,
однако, не следует путать с правом вмешательства во внутренние дела
соседа) должны учитываться в той же мере, в какой и законное право
Грузии на обеспечение своей территориальной целостности.
Сторонам, безусловно, следовало бы
настроиться на эту линию действий; слишком уж эмоциональна и
неустойчива нынешняя политика двусторонних отношений.
Правда, уже сегодня можно предвидеть
трудности в установлении подобного мирного баланса интересов.
Процесс рискует осложниться в результате целого ряда событий,
внесенных в политический календарь на ближайшее время. О Косово
здесь уже говорилось. В России – избирательный сезон. Грузия
ожидает, что на предстоящем в апреле 2008 года в Бухаресте саммите
НАТО будет дан зеленый свет ее настойчивому стремлению подключиться
к Плану действий касательно членства (Membership Action Plan). Тем
самым страна могла бы сделать решающий шаг на пути к вступлению в
данную организацию.
Эту дату тоже необходимо иметь в виду,
хотя она может способствовать и смягчению напряженности: обострение
конфликтов усиливало бы аргументы тех участников
Североатлантического альянса, которые в настоящее время скептически
относятся к членству Тбилиси.
МОЖНО ЛИ СРАВНИВАТЬ КОСОВО И КАВКАЗ?
В последние месяцы вновь и вновь
обсуждались возможные последствия признания независимости Косово
для мирного процесса в Грузии. Конечно, сравнение между Косово и
Кавказом во многих отношениях неуместно: слишком разнородны
причины, история возникновения, ход и механизмы урегулирования
конфликтов. И тем не менее
надо остерегаться упрощенной схемы рассуждений. В тех случаях,
когда происходит отделение части территории государства, аналогия
возникает в силу основополагающего принципа международного права –
принципа территориальной целостности.
По сути, предметом дискуссии становится
выбор между двумя принципами – территориальной целостности и права
на самоопределение. Чтобы самоопределиться в условиях
внутригосударственного конфликта, столь ли необходимо
провозглашение суверенитета, или же достаточно обеспечить
соответствующие права автономии? В данном случае международное
право воздерживается от определения приоритетов, но вместе с тем не
исключает ни одного из предложенных вариантов.
Исходя из практики последних лет, можно
указать на различные компромиссы, особенно в процессе
урегулирования конфликтов в бывшей Югославии. Там, как показывает
пример Боснии и Герцеговины, новые государства образовывались не
только по принципу национальной однородности.
Во всяком случае, приходится
констатировать, что решение в пользу независимости Косово еще
больше ослабит принцип территориальной целостности. Тем более что
невозможно предвидеть во всех нюансах, как именно это событие
воздействует на другие регионы, где также имеют место
внутригосударственные конфликты. Но правомерно ли отказывать
абхазам в том, что, возможно, получат косовары? Решение в конечном
счете зависит от политики, которая должна учитывать последствия,
способные выйти за рамки одного конкретного случая. Это означает
также необходимость не ограничиваться одной Грузией, а принимать во
внимание весь Кавказ. Обретение краем Косово независимости
наверняка отразилось бы на ситуации в Нагорном Карабахе, а также на
Северном Кавказе, включив в повестку дня и Чечню. В результате
Россия оказывается перед дилеммой, суть которой не требует
дополнительных разъяснений.
Наконец, в начале июля 2007 года мировая
общественность в очередной раз получила возможность вспомнить об
абхазском конфликте, когда МОК принял решение провести зимние
Олимпийские игры-2014 в Сочи. Олимпийские горнолыжные трассы
пролегают всего в нескольких километрах от границы с конфликтным
абхазским регионом. Первая реакция на решение МОК была вполне
дружелюбной. Даже Михаил Саакашвили увидел в нем шанс ускорить
процесс урегулирования, поскольку Россия не заинтересована в том,
чтобы проводить Олимпиаду в непосредственной близости к очагу
открытого конфликта. Однако очень скоро благодушие уступило место
озабоченности. Председатель парламента Грузии Нино Бурджанадзе
выразила опасение, что Москва использует это событие в целях
углубления экономической и политической интеграции сепаратистской
Абхазии с Российской Федерацией.
В данном случае также действует правило,
согласно которому продвижение к мирному урегулированию происходит
не автоматически, а лишь тогда, когда главные действующие лица
проявляют политическую волю. Хотелось бы верить пресс-секретарю
Владимира Путина, который в интервью 12 июля заявил, что абхазский
конфликт не создаст проблем для Сочи, поскольку к тому времени он
уже разрешится. Остается добавить: будем надеяться, что это
произойдет не в одностороннем порядке, а при согласии всех
заинтересованных сторон.
