Россия в глобальной политике

Европейская комиссия опубликовала 19 марта Белую книгу европейской оборонной готовности к 2030 году. Что планирует, если не сказать – замышляет, Евросоюз, и что это значит для России, постараемся разобраться.

Предпосылки к разработке документа

В первую очередь необходимо погрузить рассматриваемый нами документ в общий контекст. На протяжении последних лет ЕС активно конструирует собственную общую стратегическую культуру. Важная часть этого процесса – разработка многочисленных взаимосвязанных документов стратегического планирования. В начале 2022 г. опубликован «Стратегический компас по вопросам безопасности и обороны». В 2024 г. во время определения состава Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен представила Политическое руководство для Еврокомиссии на 2024–2029 годы. Документ включил вопросы обороны и безопасности в число приоритетов Еврокомиссии. Поставлена цель создать в рамках ЕС Европейский оборонный союз и продолжить помощь Украине. Учреждён пост еврокомиссара по вопросам обороны и космоса (показательно, что этот пост, как и ключевую должность Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности во второй комиссии фон дер Ляйен, занимают представители Прибалтики) и объявлено о разработке Белой книги по вопросам будущего европейской обороны в течении первых ста дней работы нового состава ЕК.

Евросоюз видит острые внешние угрозы и вызовы (о европейской оценке стратегической обстановки поговорим чуть позже), а также не менее острые собственные слабости и несовершенства. В докладе Ниинистё[1] по вопросам европейской гражданской и военной готовности отмечена необходимость «нового мышления», построенного на осознании основополагающей роли безопасности, а также необходимости планирования исходя из худших сценариев. Такая резкая смена восприятия связана с чередой острых кризисов (Ниинистё особенно отметил пандемию COVID-19, изменение климата и, естественно, конфликт на Украине). Обеспечение готовности Евросоюза должно строиться на общегосударственном подходе, активном вовлечении общества, увеличении роли Евросоюза и взаимодействия по линии ЕС – НАТО, интеграции военной и гражданской сферы.

Нашумевший доклад Драги[2] представил обстоятельную, откровенную и весьма острую диагностику конкурентоспособности и состояния экономики Евросоюза, включая сектор обороны и безопасности. Отметив высокий уровень европейских оборонных технологий, их крепкие позиции на мировом рынке и наличие весьма обширного ОПК, Драги указал на ряд фундаментальных слабостей и недостатков.

Во-первых, высокая фрагментированность ОПК Евросоюза, который представляет по большей части совокупность национальных ОПК. Это ведёт к конкуренции и дублированию компетенций внутри ЕС, не позволяет на равных конкурировать с американским ОПК, прошедшим глубокую консолидацию после окончания холодной войны и представленным крупнейшими в мире интегрированными оборонно-промышленными корпорациями.

Во-вторых, разобщённость программ военного строительства стран – членов ЕС и острая нехватка кооперации, что ведёт к чрезмерному количеству различных видов вооружения, военной и специальной техники (ВВСТ), дроблению спроса, невозможности использовать в полной мере эффект масштаба. Сказывается это и на эффективности обслуживания техники, усложняет и удорожает логистику и материально-техническое обеспечение.

В-третьих, высокая зависимость от нерегиональных производителей и поставщиков, включая США, Республику Корея, Израиль, Турцию и даже Бразилию. Это касается даже тех секторов и ниш, где есть современные конкурентоспособные предложения европейских производителей.

В-четвёртых, недостаточный уровень инвестиций в перспективные НИОКР. В 2023 г. США направили на НИОКР 140 млрд долларов (16 процентов военных расходов), а Евросоюз и его члены в 2022 г. в совокупности – лишь 10,7 млрд евро (всего 4,5 процента от совокупных расходов). Среди других проблем – недостаточный уровень военных расходов, трудности в доступе к заёмному финансированию. Негативно влияют на оборонно-промышленную сферу и многие из слабостей и уязвимостей общеэкономического характера.

В завершении своего доклада Драги сформулировал десять рекомендаций кратко-, средне- и долгосрочного характера для развития оборонно-промышленной сферы. Они и легли в основу Белой книги.

В 2021–2024 гг. Евросоюз разработал и принял целый ряд других мер и документов стратегического планирования. Формат этой статьи не позволяет рассмотреть их подробно, но стоит их хотя бы перечислить: создание Европейского фонда мира (2021 г., EPF), принятие Закона об укреплении европейской оборонной промышленности посредством совместных закупок (2023 г., EDIRPA) и Закона о поддержке производства боеприпасов (2023 г., ASAP), разработка первой Стратегии развития ОПК (2024 г., EDIS) и выдвижение идеи Программы развития европейской оборонной промышленности (2024 г., EDIP).

Вопрос в том, как это изобилие документов и планов трансформируется в конкретные меры, программы и действия, а в конечном итоге – в военную мощь и оборонно-промышленный потенциал. Нередко отмечают: «Говорить – это то, что европейцы умеют лучше всего». Конечно, это преувеличение, да и вообще – недооценка и пренебрежительное отношение к противнику – самая опасная ошибка (а, как мы наглядно покажем ниже – Европа для России останется опасным и последовательным противником в долгосрочной перспективе вне зависимости от сроков и условий окончания специальной военной операции на Украине и нормализации российско-американских отношений). Но отчасти замечание справедливо. Тот же Драги сказал, что одна из ключевых общеэкономических проблем Европы – чрезмерное количество законов и документов. Он даже привёл пример: в 2019–2024 гг. в Соединённых Штатах принято 3,5 тысячи нормативно-правовых актов и 2 тысячи резолюций, а в Евросоюзе – около 13 тысяч, и это только на наднациональном уровне.

Как Европа видит мир

В Белой книге Еврокомиссия обрисовала стратегическую обстановку в мире и стоящие перед ЕС вызовы и угрозы в мрачных и категоричных тонах.

Мировой порядок претерпевает изменения, «невиданные с 1945 года». Россия – ключевая, фундаментальная, крупнейшая прямая угроза Европе и останется таковой в долгосрочной перспективе. Об этом в документе сказано прямо, недвусмысленно и категорично. Россия «нагнетает напряжённость и способствует нестабильности» на Балканах, в Закавказье и Азии. Россия в 2025 г. обгонит Евросоюз по объёму военных расходов (по ППС, что всё равно представляется преувеличением). Если Россия «достигнет своих целей на Украине, её территориальные амбиции расширятся дальше». Никакого обоснования этого заявления с точки зрения национальных интересов России не приводится.

Китай наращивает военные расходы и «способствует изменению стратегического баланса в Индо-Тихоокеанском регионе». Стоит вспомнить, что с 2019 г. Евросоюз описывает своё отношение к КНР сложной формулой партнёрства, конкуренции и системного соперничества. Европейский союз обвиняет КНР в авторитаризме, недемократичности и стремлении к преобладанию и превосходству в торговле, инвестициях и технологиях. Стремиться к конкурентоспособности хорошо, но, по-видимому, только для Евросоюза и других стран, стоящих «на правильной стороне истории».

Безопасности и экономическим интересам Евросоюза угрожают события в Африке (где отмечается «возрастающее дестабилизирующее влияние России»), в Арктике (описывается как новая арена геополитического соперничества) и на Ближнем Востоке. Прекращение огня в Газе и падение режима Асада в Сирии «дают возможность снизить региональную напряжённость и прекратить страдания людей». Возобновление операции ЦАХАЛ в секторе Газа и недавние кровавые события в Сирии (спасаясь от насилия, тысячи людей были вынуждены укрыться на российской базе «Хмеймим») – оставлены за кадром.

Отдельно указаны нарастающие и взаимосвязанные гибридные угрозы, в частности дезинформация, саботаж, кибератаки, «использование миграции как оружия», а также глобальная научно-технологическая гонка и нарастающая конкуренция за доступ к стратегическому сырью.

Стратегические принципы политики Евросоюза в оборонно-промышленной сфере

Особо отмечается, что речь идёт не о курсе на создание общеевропейской армии. Страны – члены ЕС «всегда будут сохранять ответственность» в отношении собственных вооружённых сил, их потребностей и военной доктрины. Задача Евросоюза – содействовать развитию ОПК, оборонной готовности и европейского вклада в сдерживание и коллективную безопасность, обеспечиваемых НАТО.

Указывается, что страны-члены Евросоюза сталкиваются с критическими пробелами в военном потенциале, прежде всего в контексте подготовки к масштабным военным конфликтам высокой интенсивности. Выделено семь приоритетных областей:

• интегрированная комплексная ПВО и ПРО;
• артиллерия и системы ВТО большой дальности;
• запасы и объёмы производства ракет, снарядов и другого ВТО;
• беспилотные и роботизированные системы (авиационные, наземные и морские, включая подводные), а также средства противодействия им;
• военная мобильность, то есть способность быстрого и беспрепятственного перемещения войск, военной техники и грузов по территории ЕС и стран-партнёров, в том числе Украины;
• перспективные технологии и прорывные инновации, в том числе в сфере ИИ, квантовых технологий, технологий для РЭБ и действий в киберпространстве;
• защита критической инфраструктуры и стратегические средства обеспечения, включая военно-транспортную авиацию, самолёты заправщики, космические, воздушные и иные средства разведки и слежения.

Устранять пробелы Евросоюз намерен прежде всего посредством наращивания кооперации на межгосударственном и наднациональном уровне, о чём говорилось и в Стратегии развития ОПК 2024 года. Это объясняется отчасти тем, что большинство приоритетных проектов выходят за рамки возможностей отдельных членов Европейского союза.

Особое внимание уделяется совершенствованию военной мобильности, включая развитие четырёх общеевропейских международных мультимодальных транспортных коридоров и средств транспорта, устранение бюрократических и законодательных ограничений. Отмечается высокое значение транспорта и инфраструктуры двойного назначения, существенные синергетические эффекты для экономики.

Другое приоритетное направление деятельности – упрощение и гармонизация законодательства: как специализированного для ОПК, так и общегосударственного, прямо или косвенно влияющего на ОПК, его эффективность и развитие. Упоминается сокращение сроков получения разрешений, облегчение сертификации, обмена секретной и конфиденциальной информацией, а также доступа к финансированию (который затрудняют в том числе и столь модная недавно политика ESG). Еврокомиссия планирует в ближайшее время запустить стратегический диалог с европейским ОПК в целях оптимизации законодательства, выявления и учёта других вызовов, с которыми сталкиваются предприятия.

Наконец отмечается необходимость создания стратегических общеевропейских запасов. Это касается сырья, ключевых агрегатов и компонентов, а также готового ВВСТ.

Укреплять оборонно-промышленный потенциал Евросоюза предлагается с помощью:

• наращивания производства ВВСТ посредством «расшивки узких мест» в производстве и цепочках поставок, перехода на многолетние контракты и консолидации спроса стран – членов ЕС; это должно повысить предсказуемость спроса для предприятий-поставщиков и побудить их более смело инвестировать;
• диверсификации поставщиков ключевого сырья и компонентов, перехода к совместным закупкам сырья и компонентов, а также замещения части импорта;
• формирования единого европейского рынка ПВН, прежде всего за счёт упрощения и гармонизации законодательства, облегчения доступа к технологиям и поставщикам, взаимного признания стандартов, разрешений и сертификатов, упрощения процедур слияния и поглощения;
• стимулирования прорывных инноваций, в том числе за счёт развития и содействия малым и средним предприятиям, увеличения и стимулирования инвестиций, повышения толерантности к риску и рискованным инвестициям; Белая книга абсолютно справедливо замечает – «в сфере deep—tech различие между гражданским и оборонным размыта».

Украинский дикобраз

Белая книга уделяет огромное внимание Украине. Её роль как бастиона против России имеет «фундаментальное значение для будущего Европы в целом». Украина – «передний край европейской обороны». Белая книга не оставляет пространства для каких-либо компромиссов с Россией и нарочито игнорирует российскую позицию, её видение причин и условий прекращения конфликта. Евросоюз полагает, что Украина должна быть «дикобразом» – это стратегия, которую изначально американские эксперты предлагали для Тайваня, а в дальнейшем для стран восточного фланга НАТО.

Отмечается высокий инновационный потенциал и опыт Украины в условиях крупномасштабного столкновения с Россией. Абсолютно цинично отмечается, что Украина является «ведущей в мире лабораторией оборонных и технологических инноваций». Перенять её опыт в военной, военно-технической и оборонно-промышленной сфере Евросоюз считает крайне важным для развития собственного ОПК и военного потенциала. Евросоюз предполагает активную интеграцию Украины в свои оборонно-промышленные программы, механизмы и инициативы, включая PESCO. Украинский ОПК должен получить возможность участвовать в совместных закупках и программах военного строительства Евросоюза на равных условиях.

Помимо этого, Евросоюз планирует в долгосрочной перспективе накачивать Украину оружием, технологиями и деньгами. В том числе – 2 млн снарядов в год, системы ПВО, помощь в производстве беспилотников, обучение и оснащение украинских военнослужащих, доступ к европейским военным и коммерческим спутникам. Однако, наблюдаются признаки разногласий по вопросам объёма и формата помощи Украине. Так, верховный представитель Евросоюза по иностранным делам Кая Каллас выдвинула идею удвоить военную помощь Украине в 2025 г. и выделить 40 млрд евро, однако на фоне неодобрительной реакции ряда стран решено обсудить сначала вопрос поставки боеприпасов на 5 млрд евро. Одобрение и этого предложения затягивается из-за позиции Италии и Франции.

Военные расходы – больше, ещё больше!

Белая книга отмечает беспрецедентный рост военных расходов в Евросоюзе (на 31 процент в 2024 г. по сравнению с 2021 г., всего 326 млрд евро в 2024 г.), в том числе инвестиций в ОПК и закупки (104 млрд евро в 2024 г., что фактически в два раза выше уровня 2021 г.). Общеевропейское военное бремя остаётся сравнительно низким – 1,9 процента от ВВП, что выше, чем в Китае, но ниже, чем в США и всё ещё ниже норматива НАТО. Этих расходов недостаточно. Белая книга раскрывает план перевооружения Европы (ReArm Europe Plan), который был ранее объявлен фон дер Ляйен:

• Создание механизма займов для стран-членов Евросоюза на 150 млрд евро, которые планируется привлекать на рынках капитала и предоставлять под совместные закупки и оборонные проекты в определённых Европейским советом приоритетных областях. Механизм получил название SAFE (Security and Action for Europe). В нём смогут участвовать страны, входящие в ЕС, ЕЭЗ, ЕАСТ, а также Украина. Доступ к финансированию в рамках SAFE проектам для компаний из США, Великобритании и Турции будет ограничен и потребует от них подписания специальных соглашений с Евросоюзом.
• Активация странами – членами Европейского союза специальной оговорки в целях выведения дополнительных военных расходов из-под ограничений на госдолг и дефицит бюджета, предусмотренных Пактом стабильности и роста.
• Более лёгкое привлечение средств и инструментов действующего бюджета Евросоюза, включая его региональную политику, на связанные с военными расходами нужды.
• Вовлечение Европейского инвестиционного банка.
• Привлечение частных инвестиций. Отмечается, что европейский ОПК, в особенности малые и средние предприятия, имеют худшие условия по доступу к заёмному финансированию по сравнению с компаниями США и Великобритании.

Международные партнёрства

Напряжённость в отношениях с администрацией Трампа и осознание собственных проблем побуждают Евросоюз наращивать связи с другими внешними партнёрами, включая Канаду, Норвегию и Великобританию. В Белой книге отмечается, что это необходимо для диверсификации поставщиков, снижения зависимости от одних поставщиков. США останутся ключевым партнёром Европы, а сам Евросоюз станет играть возросшую, но всё же дополняющую НАТО роль.

Приводимый список партнёров, с которыми Евросоюз предполагает укреплять отношения, достаточно широк. Он включает Турцию, Японию, Республику Корея, Австралию и Новую Зеландию, а также Индию и ряд малых государств вроде Албании, Молдавии и Черногории.

Что дальше?

Белая книга поставила задачи и направления деятельности, но конкретные решения – дело будущего, как рассчитывает Еврокомиссия – самого ближайшего. Страны – члены ЕС должны активировать специальную оговорку к ограничениям Пакта стабильности и роста. Европейский совет должен одобрить SAFE. Ожидается принятие EDIP, пересмотр Фонда регионального развития ЕС и так далее. Значительная часть действий должна быть принята субъектами, над которыми Еврокомиссия не имеет прямой власти.

Ожидаются новые документы и законопроекты со стороны Еврокомиссии – проект сводного закона по оптимизации законодательства в оборонно-промышленной сфере, технологическая дорожная карта для европейских ВВСТ и инвестиций в технологии двойного назначения, совместное коммюнике по военной мобильности и соответствующие законотворческие предложения.

А что это значит для России?

Читая текущие документы стратегического планирования Евросоюза, сложно не заметить несколько особенностей.

Во-первых, очень схожие нарративы с документами США времён администрации Джо Байдена[3].

Во-вторых, взволнованность, встревоженность и решительность европейской элиты, сопровождающаяся бескомпромиссностью, категоричностью и уверенностью в собственной правоте.

В целом раздувание «русской угрозы» в Евросоюзе следует трактовать с учётом двух аспектов.

Первый – необходимо понимать эмоциональный и культурно-ценностный шок, экзистенциальный кризис, с которым в последние годы столкнулись европейские элиты и общество. И дело тут не только в России и СВО – Трамп, COVID-19, миграция, падение конкурентоспособности в сравнении с Америкой и Китаем играют не меньшую роль.

Второй – «русская угроза» – это не столько угроза как таковая сколько raison d‘etre Евросоюза (вслед за НАТО) и важнейший фактор консолидации, укрепления блоковой дисциплины и евроинтеграционных процессов, противостояния и выталкивания из политического пространства евроскептиков и тех, кого зачастую собирательно называют правыми популистами (отметим, что «популизм» – слишком негативный термин, использовать его в отношении тех же Роберта Фицо, Виктора Орбана, АдГ или «Национального объединения» вряд ли конструктивно).

Все страны Европы (а также Великобритания и Канада) осознают свою «маленькость» и понимают, что США, Китай, Россия прагматично предпочитают двухсторонние отношения, где разница масштабов очевидна. Крупные европейские державы отдают себе отчёт, что неспособны сохранять статус великих держав собственными силами без опоры на Евросоюз; средние, малые и микроскопические понимают полную неспособность играть хоть какую-то роль на мировой арене на фоне не только США, Китая, России и Индии, но и на фоне даже Турции, Израиля, Сингапура, Вьетнама, Бразилии. Требования и запросы населения европейских стран – как «старых», так и «новых» – весьма высокие. В условиях нарастающей глобальной конкуренции, когда Европа испытывает серьёзные трудности, антироссийский курс Евросоюза не исчезнет вне зависимости от политики России. Он затруднит евроинтеграцию и будет способствовать нарастанию евроскептицизма.

Евросоюз враждебен России и в настоящее время недоговороспособен. России следует укреплять и поддерживать собственный военный потенциал, ОПК и сдерживание.

Не стоит недооценивать или преуменьшать угрозу со стороны ЕС и НАТО, но нельзя её и преувеличивать или уподобляться Европе в бескомпромиссности и игнорировании дилеммы безопасности.

Конструктивные отношения и сотрудничество в треугольнике Россия – Китай – США возможны. Если кого и включать в него в качестве четвёртого центра силы, то Индию, а если кто-то и должен проиграть в глобальной конкуренции, то это Евросоюз как наднациональное объединение с политико-военным измерением. Но необходимо понимать, что ЕС и значительная часть европейских элит будут этому сценарию активно сопротивляться. И в период перестройки мирового порядка России следует последовательно отстаивать национальные интересы и не допускать скатывания к гонке вооружений и открытому столкновению с ЕС/НАТО, которое похоронит Европу и обернётся катастрофой для всего человечества.

В части военной экономики и оборонно-промышленной политики России нужно внимательно наблюдать за действиями Евросоюза, учитывать его ошибки и успехи, сильные и слабые стороны. Многие аспекты – вроде акцента на развитие взаимосвязи гражданской и военной экономики, повышения внимания к НИОКР и инновациям, опережающему развитию человеческого капитала, технологиям, инфраструктуре и инвестициям двойного назначения – для нас вполне актуальны и применимы.

Автор: Прохор Тебин, кандидат политических наук, директор Центра военно-экономических исследований Института мировой военной экономики и стратегии Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»