Работа выполнена при поддержке научного фонда Университета Ханкук (Hankuk University of Foreign Studies Research Fund of 2013).
Необходимость системы многосторонней безопасности (СМБ) в Азии – и для Азиатско-Тихоокеанского региона в целом, и для субрегиона Северо-Восточной Азии – впервые стала широко обсуждаться с конца 1960-х годов. Тогда же появились варианты подобной системы. После окончания холодной войны государства Северо-Восточной Азии (СВА) предположили, что в долгосрочной перспективе наиболее безопасным и эффективным механизмом поддержания мира и стабильности в этой геополитически значимой части мира могла бы стать система, аналогичная Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе. Однако из-за расхождения во взглядах и подходах, разного уровня активности сторон прогресса достичь не удалось.
Наиболее деятельным сторонником СМБ традиционно являлась Россия, которая постоянно обращала внимание на то, что только заинтересованное участие всех стран снизит уровень общей напряженности и системной нестабильности. Свою позицию Москва последовательно отстаивала в рамках Диалога по сотрудничеству стран СВА, Регионального форума АСЕАН, шестисторонних переговоров по северокорейской проблеме. Результатом стало российское председательство в рабочей группе по Разработке подходов к установлению мира и безопасности в СВА – одной из пяти рабочих групп, сформированных в ходе шестисторонних переговоров согласно дорожной карте от 13 февраля 2007 года.
Содействие этому процессу – одно из важнейших направлений государственной политики Республика Корея. Сеул полагает, что СМБ будет способствовать поддержанию мира между Севером и Югом полуострова и создаст благоприятные условия для будущего объединения. Впервые усилия в этом направлении южнокорейское государство стало предпринимать в период президентства Ро Дэ У (1988–1993). Выступая в СБ ООН, он отмечал, что для установления долгосрочного мира, процветания и стабильности в регионе необходимо сформировать «Миротворческий комитет стран СВА» с участием США, СССР, Китая, Японии, КНДР и РК. В 1994 г. при президенте Ким Ён Саме Южная Корея поддержала учреждение Диалога по сотрудничеству стран СВА, а в 1998 г. при Ким Дэ Чжуне была активной сторонницей открытия шестисторонних переговоров. О заинтересованности Сеула в СМБ свидетельствует и предложение создать Организацию по многосторонней безопасности в СВА, выдвинутое президентом Но Му Хёном во время проведения Форума Азия–Европа в Хельсинки в сентябре 2006 года.
РОССИЯ И ПРОБЛЕМА МИРА И БЕЗОПАСНОСТИ В СВА
Благодаря географическому положению и протяженности границ Россия соседствует с шестью наиболее развитыми экономически и мощными в военном отношении странами. Cтабильность на европейских и восточных рубежах имеет для России первостепенное значение с точки зрения защиты интересов в Европе и СВА, а также поддержания безопасности на геополитически важном евразийском пространстве.
Ситуация у восточных рубежей России сегодня стабильнее, чем на европейском направлении. Тем не менее российское внешнеполитическое ведомство отмечает стратегическую уязвимость восточных границ. Во-первых, здесь отсутствует буферная зона и в постсоветский период значительно сократился военный потенциал. Во-вторых, дальневосточные регионы удалены от стратегического центра, находятся в положении логистического локаута, характеризуются низкой плотностью населения. В-третьих, Дальний Восток России – объект активной (а зачастую незаконной) миграции из соседнего Китая. В-четвертых, укрепился стратегический альянс между Токио и Вашингтоном, возросло давление со стороны Японии в споре о принадлежности четырех островов Курильской гряды. Наконец, «пороховой бочкой», готовой в любой момент детонировать, является Корейский полуостров.
Факт возможного наличия ядерного оружия у Пхеньяна заставляет страны, находящиеся в зоне потенциального ядерного поражения – Тайвань, Южная Корея, Япония и пр. – наращивать вооружения, что препятствует стабилизации обстановки и дает повод для расширения американской ПРО и военного укрепления Японии. В случае изменения ситуации в СВА безопасность дальневосточных областей России окажется под угрозой. Конфликты в этой части мира неизбежно повлияют на развитие Сибири и Дальнего Востока, поставив под вопрос реализацию ряда важнейших международных проектов, имеющих значение для всей страны. К ним относятся: строительство нефтепровода Восточная Сибирь – Тихий океан (ВСТО), добыча газа на сахалинском шельфе, соединение Транссибирской и Транскорейской железных дорог.
Азия не раз в истории представляла угрозу российской государственности. Монголо-татарское иго, длившееся более 200 лет. Военное усиление Японии, вылившееся в поражение России в войне 1905 года. Японская интервенция на российский Дальний Восток и в Сибирь. Столкновение с Китаем на острове Даманском в 1969 году. Объединение усилий Китая, Японии и США против СССР в 1970-е годы. Сегодня остаются проблемы с Токио – не только из-за спора о принадлежности четырех Курильских островов, но и по причине участия Японии в американской системе ПРО. Экономическое развитие Китая – самой населенной страны в мире – также превращается в источник рисков.
Россия еще в советский период ощущала необходимость создания системы многосторонней безопасности в СВА. На фоне ухудшения отношений с Пекином в июне 1969 г. генеральный секретарь ЦК КПСС Леонид Брежнев предложил Пакт об азиатской коллективной безопасности с целью изоляции Китая и сдерживания Соединенных Штатов. Однако тогдашняя инициатива исключала участие Пекина и Вашингтона, более того, была явно направлена против Китая, поэтому ее встретили прохладно. КНР в ответ пересмотрела свои внешнеполитические приоритеты, что сделало возможным трехстороннюю дипломатию между США, Китаем и Японией.
В 1980-е гг. для нейтрализации стратегических угроз у европейской и восточной границ и укрепления экономики Михаил Горбачёв попытался выстроить диалог с капиталистическими странами и Китаем в рамках «нового мышления». Москва вновь проявила интерес к системе многосторонней безопасности в Азии. В 1985 г. советский генсек выдвинул несколько вариантов СМБ, предусматривающих участие Китая и Соединенных Штатов. В частности, в июле 1987 г. в Хельсинки прозвучало предложение созвать Всеазиатский форум, Красноярская декларация в сентябре 1988 г. предлагала учредить Всеазиатский совет безопасности, в сентябре 1990 г. выдвинута идея Азиатского совета безопасности, в который вошли бы министры иностранных дел стран АТР. Через три месяца, в декабре 1990 г., Россия предложила создать в АТР Центр морской безопасности и Центр предотвращения конфликтов, аналогичные тем, что появились в Европе в ходе Хельсинкского процесса, и учредить Конференцию по безопасности и сотрудничеству в Азии. В январе 1991 г. последовало новое предложение об открытии пятисторонних переговоров с участием России, США, Китая, Японии и Индии для обсуждения проблем безопасности в АТР. Горбачёв не рассматривал Соединенные Штаты и Китай в качестве потенциальных противников, а исходил из принципа мирного сосуществования. Он продемонстрировал готовность к сотрудничеству и отход от советской позиции в вопросах внешней безопасности.С момента образования Российская Федерация рассматривала систему многосторонней безопасности в Азии как залог и необходимое условие территориальной целостности страны, развития Сибири и экономической интеграции дальневосточных регионов в АТР, активизации сотрудничества в СВА. Москва сделала ряд предложений для практического осуществления идеи СМБ:
- В 1992 г. во время посещения Южной Кореи Борис Ельцин предложил создать Паназиатскую (АТР) систему многосторонней безопасности либо ее субрегиональный вариант;
- министр иностранных дел Андрей Козырев в ходе визита в Китай в 1994 г. предложил рассмотреть вариант ступенчатого формирования СМБ;
- в мае 1995 г., посещая КНР и Республику Корея, министр обороны Павел Грачёв предложил в качестве промежуточного этапа формирования МСБ в Азии учредить шестисторонний форум по безопасности с участием двух Корей, России, США, Китая и Японии;
- в августе 1995 г. на форуме АСЕАН в Брунее российская делегация выдвинула идею Международного консультационного совета для обеспечения взаимной безопасности.
Инициативы России отличались от советских предложений тем, что, во-первых, были ориентированы не на весь регион АТР, а на субрегионы и в первую очередь на Северо-Восточную Азию. Во-вторых, многостороннее сотрудничество по вопросам безопасности в СВА в большой степени ориентировалось на разрешение северокорейской ядерной проблемы и предотвращение военного столкновения между Севером и Югом полуострова.
В-третьих, СССР придавал большее значение коллективной безопасности, тогда как Россия стремится в первую очередь к тому, чтобы сконцентрироваться на решении важных региональных проблем, а именно: нераспространении ядерного оружия и оружия массового поражения, повышении военного доверия и пр. Наконец, Советский Союз выдвигал инициативы в одностороннем порядке без учета позиции других заинтересованных сторон, Россия же пытается дипломатически найти взвешенное решение, устраивающее всех.
Доказательством служит то, что для разрешения второго кризиса вокруг северокорейской ядерной программы Россия первая предложила начать шестисторонние переговоры. Москва также выдвинула «пакетное решение» и согласилась выступить посредником между Пхеньяном и Вашингтоном.
Можно отметить, что Россия демонстрирует довольно реалистичный подход к вопросу безопасности в СВА и предлагает с конкретные решения. Усилия российской дипломатии принесли плоды, рациональность отдельных идей признана всеми странами региона.
Почему из четырех стран СВА именно Россия проявляет наибольшую активность в отношении данной тематики? В случае формирования системного механизма международной безопасности Россия выиграет больше остальных. Во-первых, создание СМБ позволит ей превратиться в действительно азиатскую державу. Во-вторых, подобный механизм мог бы стать оплотом Москвы в Азии, восстановив утраченное в постсоветский период дипломатическое влияние. В случае возникновения регионального конфликта Россия как государство-посредник сможет при минимальных издержках расширить сферу своего геополитического влияния. В-третьих, не имея достаточных финансовых резервов, проводить самостоятельную политику в регионе экономически обременительно, а в случае формирования многостороннего режима Россия будет в состоянии противостоять союзу Вашингтон–Токио и эффективно защитить свои восточные границы при минимальных затратах. В-четвертых, сокращение военного потенциала и военных расходов привело к появлению слабых мест в защите дальневосточных рубежей, а механизм многосторонней безопасности мог бы это сгладить. В-пятых, системный контроль и поддержание мира и стабильности в СВА позволит России сфокусироваться на развитии Сибири и Дальнего Востока. Наконец, СМБ позволит до некоторой степени остановить экспансию Китая и избежать столкновений с Вашингтоном, а также ограничить военное превосходство США, которые в настоящий момент находятся в более выгодном положении на уровне двусторонних отношений.
СТРАТЕГИЯ РОССИИ И СОТРУДНИЧЕСТВО С КОРЕЕЙ
Главным фактором признания необходимости СМБ стала ситуация на Корейском полуострове, особенно ядерная программа Пхеньяна, превратившаяся в проблему мирового масштаба. Мнения России, Соединенных Штатов, Китая и Японии по вопросу денуклеаризации полуострова совпадают, что заставляет плотно сотрудничать. Примером подобного взаимодействия являются шестисторонние переговоры, начатые в 2003 году.
С первого раунда они превратились в противостояние США и КНДР по вопросу о ядерном разоружении – в каком объеме оно должно проводиться и что следует сделать в первую очередь – заморозить ядерный реактор или предоставить помощь. Процесс отмечен глубоким взаимным недоверием практически всех участников. Россия всеми силами стремилась не допустить выхода Пхеньяна из переговоров. Так, она способствовала разрешению проблемы северокорейских средств, замороженных по просьбе США на счетах в Банке Макао, тем самым устранив одно из препятствий, блокирующих реализацию договоренностей от 13 февраля 2012 года. Россия не раз демонстрировала стремление к мирному урегулированию, взяв на себя роль «конструктивного арбитра»: в каких-то случаях она поддерживала КНДР, в каких-то сдерживала давление Америки или присоединялась к решениям ООН.
Активная позиция Москвы обуславливается стремлением не только устранить ядерную угрозу, но и выработать принципы мира и безопасности в Северо-Восточной Азии в рамках соответствующей Рабочей группы «шестерки» под председательством России. Пять рабочих групп в контексте шестисторонних переговоров по ключевым вопросам были созданы в 2007 г. также по российской инициативе. Несомненно, формирование системы безопасности на Корейском полуострове – необходимое условие превращения шестисторонних переговоров в платформу для создания СМБ. Но поскольку Россия не является стороной, которая будет подписывать мирный договор, сложно говорить о международных гарантиях мира на полуострове.
С 1974 г. Пхеньян не раз пытался исключить Сеул из переговорного процесса, ссылаясь на договор о перемирии между северокорейскими силами и войсками ООН, или, если быть более точным, между КНДР и США, которые выступили в качестве представителя ооновских сил. Однако в последнее время Пхеньян демонстрирует несколько иную позицию: в 2005 г. он допустил возможность заключения мирного договора между тремя странами – двумя Кореями и США, а в Совместной декларации Южной и Северной Кореи от 4 октября того же года предусматривалось участие «трех-четырех сторон». В свою очередь Сеул, признавая необходимость участия международного сообщества в формировании системы безопасности, настаивает, что урегулирование должно проходить в двустороннем режиме между Северной и Южной Кореями. Непосредственное участие в переговорах могут принимать только четыре стороны, а именно две Кореи, Соединенные Штаты и Китай.
Однако для успешного формирования СМБ в СВА на основе шестисторонних переговоров присутствие России в качестве международного гаранта мира на Корейском полуострове представляется логичным и реалистичным. Это не только отвечает интересам Сеула и является залогом долгосрочного мира на полуострове, но и как нельзя лучше совпадает с намерениями Южной Кореи по созданию прочной системы многосторонней безопасности.Россия в силу геополитического положения всегда являлась важным участником процессов на Корейском полуострове. Об этом свидетельствуют события истории – предоставление в 1896 г. возможности последнему королю Кочжону жить в русской дипломатической миссии в течение года; русско-японская война 1905 г.; освобождение Северной Кореи в 1945 г. и фактическое разделение полуострова, Корейская война. Судьбоносный в силу геополитических обстоятельств характер российско-южнокорейских отношений делает Россию непременным участником процесса урегулирования, она не является здесь «чужой».
Более того, как уже упоминалось, вопрос о мире здесь не является узколокальной политической и военной проблемой, его следует рассматривать в более широком контексте как ключ к безопасности во всем регионе СВА. Эффективный процесс мирного урегулирования и последующее объединение двух Корей без согласия и участия России представляется невозможным.
Обреченность четырехсторонних переговоров (две Кореи, США и Китай), шесть раундов которых проводились с апреля 1996 г. по август 1998 г., также была ясна с самого начала, поскольку они проходили без учета системной геополитической значимости России. Постоянный, хотя и прерывающийся процесс шестистороннего диалога стал возможен только при российском посредничестве.
У Москвы нет причин препятствовать нормализации межкорейских отношений, более того – Россия и РК демонстрируют общность и близость позиций по ключевым направлениям. Москва предлагает следующие меры урегулирования: поддержание перемирия, обеспечение диалога между двумя Кореями, снятие напряженности на полуострове, подписание мирного договора. Все это совпадает со взглядами Сеула, хотя и сохраняются расхождения относительно состава стран, обеспечивающих соблюдение условий договора. Еще раз повторимся, что установление мира на Корейском полуострове является вопросом не отношений между Северной Кореей и Соединенными Штатами, или между США, КНДР и РК, но международной проблемой, затрагивающей как минимум шесть стран. Соответственно, решение должно быть многоуровневым, учитывающим интересы всех сторон.
Южной Корее невыгоден двусторонний или трехсторонний вариант урегулирования, который поставит ее в неблагоприятное положение из-за слабости переговорных позиций. Участие нескольких сторон, отношения между которыми характеризуются различным уровнем «асимметрии», позволит расширить стратегическое пространство для маневра. В многосторонней игре Сеул сможет склонить стратегическое решение в свою пользу в случае конфликтов между сильными странами-участницами. Для Южной Кореи включение России в многостороннюю игру и поддержание дружественных отношений с ней является предпочтительным в силу того, что предлагаемые Москвой инициативы по всем вопросам совпадают.
Наконец, участие России целесообразно с точки зрения разделения финансового бремени содействия Северной Корее. В случае разрешения ядерной проблемы, создания условий для обеспечения безопасности на Корейском полуострове и последующего предоставления помощи КНДР Россия сможет сыграть большую роль в экономических вопросах, таких как реконструкция железной дороги, поставки энергоресурсов и снабжение электроэнергией.
Специалист по северокорейской проблеме Георгий Толорая считает, что «шестисторонка – отличное место для обсуждения многочисленных проблем региона, начиная от проблем безопасности и мер военного доверия до экономических проектов – например, политического измерения создания сети газо- и нефтепроводов, железнодорожных магистралей, систем связи и передвижения людей, в перспективе – может быть, даже зоны свободной торговли». В конечном итоге шестисторонние переговоры могут быть «зародышем Организации безопасности и сотрудничества в Северо-Восточной Азии».
Безусловно, пока преждевременно говорить о СМБ в рамках шестисторонних переговоров. Однако их результаты способны оказать значительное влияние на ее будущую конфигурацию, поскольку шестисторонние переговоры затрагивают не просто северокорейский вопрос, но и проблему мира на Корейском полуострове и шире – баланса сил в СВА. Соответственно, можно ожидать, что в процессе разоружения Северной Кореи, снятия напряжения на полуострове шестисторонние переговоры могут плавно перерасти в систему многосторонней безопасности. Но если их постигнет та же участь, что и четырехсторонние, вопрос о формировании СМБ зайдет в тупик. Хотя изначальной причиной для начала переговоров стала ядерная программа КНДР, переговоры в силу исторических причин являются платформой для обсуждения различных вопросов безопасности. Впервые в переговорном процессе принимают участие все страны, которые оказали влияние на судьбу Кореи. Также впервые КНДР и РК являются равноправными переговорщиками наряду с государствами-тяжеловесами. В связи с этим особый интерес вызывает создание рабочей группы по выработке руководящих принципов мира и безопасности в Северо-Восточной Азии, которая может превратиться в систему многосторонней безопасности.
К сожалению, велика вероятность появления на Корейском полуострове иной конфигурации системы безопасности, отличной от шестисторонних переговоров. Россия на сегодняшний день не включена в число гарантов соблюдения условий мирного договора. Сеул настаивает только на кандидатурах США и Китая. Однако с точки зрения геополитических и геоэкономических выгод РК должна осознавать важность активного диалога с Россией.
В процессе диалога по проблемам мира на Корейском полуострове и в СВА можно добиться решения задач, которые составляют национальные интересы РК. Это разделение расходов по оказанию помощи Северной Корее, соединение Транскорейской железной дороги с Транссибирской магистралью, а также реализация программы создания в Северо-Восточной Азии энергетической системы и трубопровода, связывающего Корейский полуостров с регионами Восточной Сибири и российского Дальнего Востока, установление баланса сил в СВА. Однако значение России для Южной Кореи выходит за рамки проблем мира на Корейском полуострове и в СВА. Сотрудничество с ней позволит восстановить часть утраченной идентичности материкового государства, открыв доступ к евразийскому пространству. Поэтому в процессе трансформации шестисторонних переговоров в режим многосторонней безопасности в СВА участие Москвы должно восприниматься не как ограничение, а наоборот – как возможность.
