Введение
На протяжении почти 50 лет соглашения о контроле над вооружениями способствуют установлению более стабильных и предсказуемых отношений между Вашингтоном и Москвой. Начиная с конца 1980-х годов в таких соглашениях, как Договор о ликвидации ракет средней и малой дальности (РСМД), за которым последовал первый Договор о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ-1), предусматривалось не просто ограничение, но и существенное сокращение американских и советских (впоследствии российских) ядерных сил.
К сожалению, отношения США и России находятся на самом низком уровне со времён холодной войны. Обеспечение стратегической стабильности — ситуации, при которой ни одна из сторон не заинтересована в нанесении первого удара даже в условиях серьёзного кризиса — сталкивается с многочисленными проблемами. Эти проблемы касаются усилий обеих стран по модернизации ядерных сил и сопутствующих вопросов, таких как противоракетная оборона и быстрый удар с помощью обычных вооружений, возможные доктринальные изменения, тенденции развития киберпространства и космической отрасли, влияние ядерных сил третьих стран и возросшая вероятность инцидентов или просчётов, связанных с участившимися контактами между вооружёнными силами США и России.
Существующие договорные режимы по контролю над вооружениями и обеспечению прозрачности в военной сфере недостаточно эффективны перед лицом данных проблем. Похоже, что Москва уже не так, как прежде, заинтересована в заключении официальных соглашений о контроле над вооружениями, и правительство США обнаружило нарушения Договора о РСМД со стороны Москвы. Новая вашингтонская администрация, по всей видимости, не придаёт контролю над вооружениями такого значения, как её предшественники, а республиканцы в Конгрессе поддерживают меры, в результате которых США перестанут соблюдать существующие договорённости.
Все это может привести к тому, что стратегическое соперничество между ядерны.ми сверхдержавами выйдет за рамки формальных соглашений и станет менее прозрачным. Вполне вероятно, что в 2021 году — впервые за 50 лет — ни один договор не будет регулировать отношения США и России в области ядерных вооружений.
Такое развитие событий не отвечает интересам ни одной из сторон. Официальные лица США и России должны стремиться сохранить существующую систему контроля над вооружениями и изучить способы её укрепления. Преодоление серьёзных разногласий по другим проблемным вопросам, таким как Украина, Сирия и вмешательство во внутренние выборные процессы, потребует большой работы и терпения. Как и в прошлом, прогресс в области контроля над ядерными вооружениями мог бы способствовать улучшению двусторонних отношений в более широком контексте.
Поддержание действующего режима контроля над вооружениями: РСМД и новый Договор о СНВ (СНВ-3)
Сохранение существующих соглашений должно быть приоритетом. Договор о РСМД находится под угрозой. Вашингтон обнаружил нарушения со стороны России, которая провела испытания и развернула крылатые ракеты наземного базирования сред.него радиуса действия — по-видимому, улучшенной версии комплекса «Искандер-К» (SSC-8) с большим радиусом действия.
Москва отрицает обвинения США и утверждает, что военные США нарушили договор по трём позициям. Российское правительство настаивает на том, что США применяют запрещённые баллистические ракеты средней дальности в испытаниях противоракетной обороны; что снабжённые оружием беспилотные летательные аппараты (БПЛА) США являются эквивалентом запрещённых крылатых ракет наземного базирования среднего радиуса действия; и что участок противоракетной обороны Aegis Ashore в Румынии (и второй на стадии строительства в Польше) может использоваться для размещения и запуска крылатых ракет среднего радиуса действия. Если первые два обвинения можно назвать беспочвенными, то третье обвинение, связанное с Aegis Ashore, по всей видимости, не лишено оснований.
Сторонам пока не удалось решить проблемы, связанные с соблюдением договора. Республиканцы в Конгрессе разработали и приняли закон, призывающий к созда.нию собственной ракеты средней дальности, однако в центре внимания администрации Трампа в настоящее время, по всей видимости, находятся меры, которые могли бы заставить Россию вновь соблюдать этот договор.
При наличии политической воли проблему соблюдения договора решить можно; решения могут быть разработаны Специальной контрольной комиссией (СКК) в рамках Договора о РСМД. Россия может принять у себя специалистов США, показать SSC-8 и провести брифинг по характеристикам этой ракеты, чтобы снять озабоченности США. Один из вопросов мог бы касаться топливных баков SSC-8 и их способности вместить достаточно топлива для полёта на среднюю дальность. Если дальность полёта SSC-8 превышает 500 км (порог средней дальности), то ракету и её пусковые установки придётся ликвидировать.
Что касается предъявляемых Москвой обвинений, то американские и российские официальные лица в СКК могли бы выработать формулировки, проводящие чёткие различия между запрещёнными баллистическими ракетами среднего радиуса действия и баллистическими ракетами, используемыми в испытаниях противоракетной обороны, а также разработать формулировки для дифференциации между БПЛА, оснащёнными оружием, и запрещёнными крылатыми ракетами. Стороны могли бы разработать список характерных различий и организовать посещения российскими специалистами площадок Aegis Ashore, чтобы убедиться, что на этих площадках размещены исключительно ракетные перехватчики SM-3, а не крылатые ракеты.
Главный вопрос заключается в том, будут ли стороны действовать в целях сохранения Договора о РСМД.
Перспективы в отношении нового Договора о СНВ (СНВ-3) выглядят более радужными. Официальные лица США и России подтвердили, что они обеспечат соответствие предусмотренным ограничениям, вступающим в полную силу в феврале 2018 года. По всей видимости, обе страны предпринимают шаги в этом направлении.
По условиям, СНВ-3 истекает в феврале 2021 года, но может быть продлён на срок до пяти лет. Предусмотренные СНВ-3 ограничения и меры прозрачности способствуют стабильности отношений между Соединёнными Штатами и Россией. Обеим странам следует изучить вопрос о скорейшем продлении договора, несмотря на заявления американских официальных лиц о том, что они будут ждать результатов пересмотра ядерной концепции администрации и анализировать соблюдение СНВ-3, прежде чем принимать решение о продлении.
Продление СНВ-3 может стать досрочной «победой» для Вашингтона и Москвы. Оно будет способствовать укреплению стабильности, соблюдению ограничений и ре.жима прозрачности до 2026 года и предоставит Вашингтону и Москве больше времени для принятия решения о целесообразности дальнейших мер по контролю над вооружениями. Поддержка идеи о продлении договора со стороны военного руководства США обеспечит Белому дому защиту от обвинений в уступках Москве. Осложняющим фактором с американской стороны является, однако, тот факт, что Конгресс принял закон, запрещающий финансирование любого продления СНВ-3, если Россия не будет соблюдать положения Договора о РСМД.
Снижение риска просчётов
В последние годы резко возросло число различных инцидентов между американскими и российскими военными самолётами и кораблями. Такие столкновения повышают риск чрезвычайного происшествия или ошибки. Снижение рисков было бы в интересах обеих стран, и это тоже должно стать одной из приоритетных задач (предполагается, что Кремль не собирается «пускать вещи на самотёк»). Вашингтон и Москва накопили достаточный опыт, на основе которого можно строить дальнейшую политику.
Соглашение о предотвращении инцидентов в открытом море и в воздушном пространстве над ним. Данное соглашение 1972 года регулирует вопросы предотвращения инцидентов между американскими и российскими военными кораблями и военными самолётами. Вашингтон и Москва должны открыть канал общения между своими военными ведомствами для возможной актуализации данного соглашения. Они могли бы изучить вопрос о придании процедурам многостороннего характера с тем, чтобы они охватывали все страны НАТО и Россию, а также, возможно, и третьи страны, например, Швецию и Финляндию. Военные США и России могли бы также рассмотреть вопрос о том, имеет ли смысл включать элементы Кодекса поведения при незапланированных контактах на море, подписанного представителями 21 военно-морских флотов, действующих в водах Тихого океана, в соглашение между НАТО и Россией.
Соглашение о предотвращении опасной военной деятельности. Данное соглашение 1989 года регулировало действия сухопутных войск США и России на внутренней границе Германии. С учётом того, что сухопутные силы США и других стран НАТО развёрнуты в Польше и странах Балтии, официальные лица США и России должны разработать обновлённый вариант соглашения 1989 года на основе переговоров между НАТО и Россией, который бы касался северной части Польши, Калининграда, стран Балтии и Псковской области.
Возродить инициативу о сотрудничестве в воздушном пространстве. Этот механизм начал действовать в 2011 году и предусматривал обмен информацией и данными радиолокационных станций между гражданскими центрами управления воздушным движением НАТО и России вдоль совместной границы. НАТО приостановило его действие в 2014 году после присоединения Крыма к России. Официальные представители США, НАТО и России должны рассмотреть вопрос о возобновлении этих договорённостей в целях сокращения риска происшествий в воздухе.
Венский документ. За последние несколько лет НАТО и Россия значительно увеличили частотность и масштаб своих военных учений, которые, например, «Запад-2017», вызывают серьёзную озабоченность. США и России следует проанализировать возможность обновления пороговых значений, указанных в Венском документе (например, для уведомлений), чтобы уменьшить риск ошибочных истолкований российских учений со стороны НАТО и наоборот. На следующем этапе данные предложения можно обсудить в Вене в рамках ОБСЕ. Тем временем официальные лица России и США должны изучить вопрос о более широком использовании положений, касающихся ознакомительных поездок, чтобы рассеять возможные опасения по поводу военной деятельности.
Переговоры по обеспечению стратегической стабильности
Весной 2017 года госсекретарь США Рекс Тиллерсон и министр иностранных дел России Сергей Лавров договорились о проведении переговоров по стратегической стабильности, первый раунд которых состоялся в Хельсинки 11 сентября. Переговоры обеспечили платформу для следующих шагов Соединённых Штатов и России, хотя перспективы скорейшего успешного продвижения в данном вопросе представляются отдалёнными. Стороны должны определить темы для обсуждения на переговорах по стратегической стабильности. Необходимо отказаться от чрезмерно широкой повестки дня, включающей вопросы, например, связанные с вмешательством в выборы или украинско-российский конфликт, которые, при всей своей серьёзности, прямо не связаны со стратегической стабильностью в том виде, в котором этот термин понимался в прошлом. Эти проблемы можно и нужно решать в рамках других российско-американских каналов.
В равной степени верно и то, что повестка дня должна выходить за пределы факторов, которые считались ключевыми для поддержания стратегической стабильности в период холодной войны, таких как структура и численность ядерных сил, военная доктрина и противоракетная оборона. Например, сокращение ядерных вооружений, при условии надлежащего структурирования, будет способствовать большей стабильности, но их не.обходимо рассматривать в более широком контексте, чем в период холодной войны.
В рамках обмена информацией в число возможных тем могут быть включены: ядерное оружие, военная доктрина, противоракетная оборона, перспективные неядерные наступательные вооружения, влияние ядерных сил третьих стран, киберпространство и космическая сфера, а также использование механизмов контроля над вооружениями в целях укрепления стабильности. Даже если такой обмен информацией не приведёт к началу конкретных переговоров, этот процесс может быть полезен сам по себе как инструмент для укрепления взаимопонимания и снижения обеспокоенности сторон. Среди тем, которые могли бы быть рассмотрены в рамках переговоров о стратегической стабильности, можно выделить следующие.
Модернизация ядерных сил. Россия успешно выполняет свою программу ядерной модернизации: строит оснащённые баллистическими ракетами подводные лодки класса «Борей», новые баллистические ракеты, запускаемые с подводных лодок (БРПЛ), новые межконтинентальные баллистические ракеты (МБР) и вновь открывает производственную линию по созданию стратегического бомбардировщика ТУ-160 («Блэкджек»). Россия также модернизирует своё нестратегическое ядерное оружие. Соединённые Штаты приступили к реализации своей программы стратегической модернизации, темпы которой в 2020-х годах возрастут. Программа предусматривает создание подводной лодки с баллистическими ракетами класса «Колумбия», новой МБР, бомбардировщика B-21 и, возможно, новой крылатой ракеты с ядерной боеголовкой. Вооружённые силы США также модернизируют своё единственное нестратегическое ядерное оружие — гравитационную бомбу B61 (которой также будут оснащены стратегические бомбардировщики).
Большая часть программ стратегической модернизации в России и США не даёт оснований для беспокойства. В основном они касаются замены старых систем, срок службы которых заканчивается. Тем не менее обеим странам было бы полезно обменять.ся мнениями по поводу своих программ модернизации, чтобы лучше понять будущую структуру вооружённых сил и их последствия для стратегической стабильности. Такой обмен также предоставит возможность обеим странам определить программы, представляющие для них наибольшую угрозу.
Контроль над ядерными вооружениями. Как отмечалось выше, сохранение Договора о РСМД и новый Договор СНВ должны быть приоритетной задачей. В долгосрочной перспективе США и Россия будут иметь примерно по 4000 единиц ядерного оружия, что более чем в десять раз превышает ядерный арсенал любой третьей страны. Стороны могут об.судить возможности дальнейшего сокращения ядерных вооружений. В идеале сюда можно включить как нестратегическое ядерное оружие, так и резервные стратегические боеголовки, не вошедшие в СНВ-3. Если Соединённые Штаты и Россия надеются подключить третьи ядерные державы к будущим переговорам, они должны быть готовы к ограничению всех видов своих ядерных вооружений, поскольку многие ядерные вооружения, развёрнутые третьими странами, не подпадут под определение «стратегических» в новом Договоре СНВ.
Военные доктрины России и США. Опубликованная в 2014 году российская Военная доктрина гласит, что Москва будет использовать ядерное оружие в ответ на нападение на Россию или на союзника России с использованием ядерного или другого оружия массового уничтожения или в случае нападения на Россию с использованием обычного оружия, когда под угрозу поставлено само существование государства. Это относительно ничем не примечательное заявление. Но западные эксперты обеспокоены тем, что Москва приняла доктрину, часто называемую «эскалацией в целях деэскалации», в рамках которой Россия может использовать один или несколько небольших ядерных зарядов для прекращения обычного конфликта на условиях Москвы. Российские эксперты, напротив, утверждают, что «эскалация в целях деэскалации» не является официальной доктриной. Тем не менее Пентагон и НАТО приступили к корректировке своей ядерной политики, которая отныне будет учитывать их уверенность в том, что российские военные намерены и планируют использовать ядерное оружие, если они будут проигрывать в неядерном конфликте, вне зависимости от того, кто начал конфликт и идёт ли речь о существовании российского государства.
Во всяком случае, существует риск серьёзного недоразумения. Было бы полезно, чтобы стороны пришли к общему пониманию доктрины и её официального статуса. Было бы также полезно разъяснить России, какова будет реакция США и НАТО в случае, если Россия первой применит ядерное оружие в условиях неядерного конфликта, инициированного Москвой.
Россия обеспокоена планами США по ПРО и возможностью нанесения «неядерного стратегического удара». Её может заинтересовать диалог, касающийся планов США в области противоракетной обороны и доктрины США в отношении неядерного удара, а так.же влияние этих программ (и их российских эквивалентов) на стратегическую стабильность. Стороны должны будут подойти к обмену мнениями так, чтобы он не напоминал «диалог глухих», как это бывало в прошлом.
Другой вопрос — возможно ли неформальным путём снять напряжение, связанное с принятием быстрого решения по применению ядерного оружия. Например, Вашингтон снизил роль «запуска при атаке» для своих МБР, сохранив при этом такую возможность. Могут ли стороны принять меры, даже если они не поддаются проверке, которые могли бы замедлить эскалацию кризиса и дать время для принятия более взвешенных решений? Можно обсудить другие шаги по снятию стратегических сил с боевого дежурства, хотя последствия некоторых действий для стабильности, например, снятия боеголовок с части МБР каждой стороной, необходимо тщательно взвешивать.
Противоракетная оборона. В Москве сохраняется обеспокоенность программами ПРО США. Однако, учитывая взгляды в Сенате США, практически невозможно представить договор, ограничивающий противоракетную оборону, которому была бы обеспечена ратификация в обозримом будущем. Эта проблема американской стороны, но она является ограничивающим фактором для обеих стран. Следует подумать над тем, могут ли менее масштабные меры, такие как соглашение о прозрачности в области противоракетной обороны, предложенное Вашингтоном в 2013 году, снизить напряжённость в вопросе противоракетной обороны.
Совместный всеобъемлющий план действий по ядерной программе Ирана ограничивает в ближайшей перспективе любую угрозу со стороны Ирана в плане обычных баллистических ракет. Такие ракеты представляют гораздо меньшую угрозу, чем ядерная баллистическая ракета. Это может послужить основанием для пересмотра европейского поэтапного адаптивного подхода к противоракетной обороне, в частности к тому, нужно ли завершать строительство участка противоракетной обороны в Польше и размещать там перехватчики SM-3. Другие утверждают, что НАТО должна переориентировать свою противоракетную оборону на российские ракеты в связи с ухудшением отношений между Западом и Россией (хотя неясно, какой вклад SM-3 могут внести в такую противоракетную оборону, учитывая, что Россия в настоящее время не имеет развёрнутых баллистических ракет среднего радиуса действия). Противоракетная оборона в Европе являет.ся важной темой для обсуждения.
Агрессивная программа по созданию баллистических ракет в Северной Корее при.вела к развёртыванию в Южной Корее американской системы ПРК THAAD. При отсутствии какой-либо сдержанности в поведении северокорейской стороны будет сохраняться спрос на дополнительное расширение противоракетной обороны США в этом регионе и увеличение числа наземных перехватчиков на Аляске для обороны США. Это коснётся интересов России (и Китая). Даже если Москва не сможет повлиять на расчёты и действия Северной Кореи, обсуждение противоракетной обороны в Северо-Восточной Азии может помочь России лучше понять вопросы, беспокоящие США, а также помочь США понять озабоченность России в отношении развёртывания новых систем ПРО.
Высокоточный управляемый неядерный удар. Москва выразила озабоченность по поводу потенциала США в отношении нанесения неядерного удара и увязала данный вопрос с обсуждением дальнейшего сокращения ядерных вооружений. Некоторые российские эксперты опасаются, что Соединённые Штаты наращивают потенциал для уничтожения основных стратегических сил России с помощью неядерных средств.
Однако Россия доказала, что она начала сокращать отставание от Соединённых Штатов в области обычных крылатых ракет морского и воздушного базирования. Стороны могли бы обсудить, как растущая зависимость от такого оружия влияет на стратегический баланс сил. Целесообразно также рассмотреть вопросы, связанные с возможным созданием неядерных систем мгновенного глобального удара, таких как гиперзвуковые планирующие летательные аппараты. У сторон есть возможность обсудить такие системы, их потенциальное влияние на стратегическую стабильность и возможности для их ограничения сейчас — до их фактического развёртывания.
Ядерные силы третьих стран. Ядерные силы Китая учитываются в расчётах как Вашингтона, так и Москвы. Программы Северной Кореи по ядерным и баллистическим ракетам оказывают все большее влияние на мышление США и уже привели к развёртыванию ПРО THAAD в Южной Корее. На переговорах по стратегической стабильности между США и Россией можно было бы рассмотреть вопрос о том, как эти и другие решения, принимаемые третьими странами, отражаются на стабильности отношений между двумя государствами.
После подписания СНВ-3 Россия отклонила предложения США о проведении двусторонних переговоров по дальнейшему сокращению ядерных вооружений. Вместо этого она предложила провести многосторонние переговоры с участием, как минимум, Великобритании, Франции и Китая. Однако Москва не представила конкретных положений по тематике переговоров. Учитывая несоответствие в ядерном арсенале Соединённых Штатов и России, с одной стороны, и трёх других стран — с другой, найти приемлемый для всех вариант не представляется возможным.
Равные для всех пяти стран лимиты потребуют либо более существенных сокращений, чем те, на которые готовы пойти Москва и Вашингтон, либо предоставления этим трём странам дополнительных возможностей для наращивания сил (хотя вряд ли хоть одна страна воспользуется такой возможностью). Третьи страны будут настаивать на соблюдении равенства в договоре; они не согласятся с контролем над ядерным оружием по образцу Вашингтонского морского соглашении 1922 года, в котором установлены лимиты тоннажа военных кораблей первого ранга для Соединённых Штатов, Великобритании, Японии, Франции и Италии в соотношении 5:5:3:1,75:1,75. Затруднения с поиском предложения, которое имело бы хоть какую-либо перспективу быть всерьёз рассмотренным всеми пятью странами, не говоря уже о других государствах, обладающих ядерным оружием, несомненно, объясняют, почему Москва, призывающая к многосторонним переговорам в течение пяти лет, не выдвинула никаких конкретных предложений по структурированию таких переговоров.
Альтернативный и, возможно, практически осуществимый подход мог бы заключаться в двустороннем договоре между США и Россией по сокращению ядерных вооружений, выходящем за рамки СНВ-3, в сочетании с односторонними политически обязывающими обязательствами других трёх стран не увеличивать общее количество их ядерного оружия. Кроме того, США, Россия, Великобритания, Франция и Китай могли бы рассмотреть возможность продолжения своих предыдущих переговоров в рамках Группы 5 (иранская ядерная программа — прим. ред.), а тему поддержания стратегической стабильности или, по крайней мере, обязательств избегать шагов, которые могли бы её подорвать, — в рамках многосторонней модели.
Киберпространство и космос. Американским и российским военным все чаще приходится сталкиваться с влиянием, которое оказывают операции в киберпространстве и космосе на операции на суше, море и в воздухе, в том числе в области ядерных вооружений. Переговоры о стратегической стабильности могут стать форумом для обсуждения того, как развитие событий в этих областях отражается на стратегической стабильности. Поскольку доктрины сторон по операциям в этих областях и управлению действиями на их пересечении находятся в процессе развития, официальные соглашения вряд ли возможны в ближайшей перспективе. Тем не менее США и Россия могут рассмотреть менее формальные правила поведения, такие как неприменение кибератак против систем стратегического предупреждения другой стороны и недопущение действий, которые приводят к увеличению количества космического мусора в космосе.
К новой модели стратегической стабильности. Стратегическая стабильность во времена холодной войны опиралась на баланс наступательных стратегических ядерных сил России и США с упором на противоракетную оборону. Сегодня намного больше факторов влияют на стратегическую стабильность, которая от двусторонней стратегической концепции «нападение-оборона» переходит в формат многосторонней конструкции, охватывающей многие сферы. Эта модель стабильности будет гораздо более сложной. Переговоры по стратегической стабильности являются логичной платформой, в рамках которой США и Россия смогут проанализировать все последствия.
Чтобы достичь минимальных результатов, каждая сторона должна быть готова откровенно рассказать о своих планах и программах. Для достижения значительного прогресса может потребоваться обсуждение вопросов, которые стороны неохотно обсуждали в недавнем прошлом, такие как ограничения — формальные или неформальные — по нестратегическим ядерным вооружениям и программам противоракетной обороны.
Заключение
Разногласия между США и Россией в отношении сокращения ядерных вооружений и смежных вопросов преодолимы, если будет политическая воля. Например, Москва могла бы развеять опасения США и НАТО, рассмотрев вопрос о нестратегических ядерных вооружениях и ограничениях на такие вооружения, а Вашингтон — предпринять определённые шаги, чтобы учесть озабоченность России в отношении противоракетной обороны и высокоточных управляемых обычных ударных вооружений. Однако в нынешней политической ситуации нереалистично ожидать скорого прогресса в этой области. Перспективы могут стать более радужными на фоне общего улучшения политической ситуации.
США и России было бы целесообразно сосредоточить внимание на поддержании существующего режима контроля над ядерными вооружениями. Согласно обмену данными на 1 сентября 2017 года, обе стороны близки к достижению ограничений по СНВ-3, которые вступят в полную силу в феврале 2018 года. Сохранение и расширение СНВ-3 будет позитивным шагом, равно как и сохранение Договора о РСМД. США и Россия должны также сосредоточиться на малых шагах, которые могут снизить риск чрезвычайного происшествия или просчёта. Успех в решении этих вопросов мог бы дать стимул для улучшения отношений между США и Россией на более широкой основе и создать условия для решения более крупных и амбициозных задач.
Очевидно, что необходимы срочные меры. В противном случае нам придётся наблюдать за распадом режима контроля над ядерными вооружениями, в первую очередь Договора о РСМД. При отсутствии надлежащего внимания режим ослабнет окончательно, что отрицательно скажется на стратегической стабильности. Такое положение не отвечает интересам ни одной из сторон. Потенциальный крах режима контроля над ядерными вооружениями должен послужить поводом для немедленных действий со стороны Вашингтона и Москвы.
Данный текст отражает личное мнение автора, которое может не совпадать с позицией Клуба, если явно не указано иное.
Данный материал вышел в серии записок Валдайского клуба, публикуемых еженедельно в рамках научной деятельности Международного дискуссионного клуба «Валдай». С другими записками можно ознакомиться по адресу http://valdaiclub.com/publications/valdai-papers/
