За последние годы Россия ясно продемонстрировала как партнерам, так и конкурентам, что считает пространство бывшего СССР зоной своих интересов. Москва и в прошлом десятилетии постоянно говорила о Содружестве Независимых Государств (СНГ) как о внешнеполитическом приоритете, однако на практике эти декларации, в сущности, ничем не подкреплялись. Поэтому сделанная Владимиром Путиным заявка на активизацию политики в странах Содружества изначально не удостоилась должного внимания. Между тем опыт последних шести лет доказал, что теперь Россия действительно готова предпринимать реальные шаги для отстаивания своих интересов на пространстве бывшего Советского Союза, особенно в Центральной Азии. Этого требуют как проблемы безопасности, так и экономические соображения. Активизация в СНГ отражает также трансформацию фундаментальных позиций российской внешней политики.
КОНЦЕПТУАЛЬНАЯ ДИСКУССИЯ В РОССИИ
Современная ситуация характеризуется сосуществованием и конкуренцией, по сути, двух базовых подходов к выработке внешней политики. С некоторой долей условности их можно назвать «доктриной Примакова» и концепцией «либеральной империи».
«Доктрина Примакова» исходила из того, что СССР активно участвовал в формировании международного права и в значительной степени был его бенефициарием. Поэтому России, унаследовавшей все позиции Советского Союза в данной сфере, международное право в целом выгодно, особенно в условиях слабости страны и ее неготовности к «внеправовым разборкам». Россия не ощущает в себе внутренних сил, чтобы открыто отстаивать свои национальные интересы и, возможно, даже не в состоянии их четко сформулировать. Вот почему Москве следует дожидаться лучших времен под «прикрытием» международного права.
Этот подход никогда не был сформулирован в письменном виде. Более того, он не был даже ясно вербализован, однако именно такая логика просматривалась в российской внешней политике второй половины 1990-х годов, когда министром иностранных дел, а затем премьер-министром был Евгений Примаков. Значительные дипломатические усилия были тогда направлены именно на то, чтобы удержать США и НАТО в рамках международного права.
Концепцию «либеральной империи» озвучил в 2003-м глава РАО «ЕЭС России» Анатолий Чубайс. Она сводится к тому, что у России нет иного выбора, кроме как расширять свое экономическое и политическое влияние на постсоветском пространстве. Но Россия должна быть не тираном или гегемоном, а, напротив, источником прогресса и гарантом соблюдения прав человека. В этом – ее национальная миссия, которая способствует реализации национальных интересов.
Между этими двумя позициями лежит весь спектр разнообразных взглядов и мнений. Обозначенные концепции сосуществуют: «доктрина Примакова» – преимущественно в декларативной политике, концепция «либеральной империи» – на практике. В результате создается впечатление, что Москва непоследовательна. Ее всё чаще обвиняют в «двойных стандартах», а такие обвинения были надежным средством в российском дипломатическом арсенале в 1990-е годы.
России недостает решимости окончательно отказаться от имиджа «миролюбивой» страны и перейти от рассуждений о международном праве к открытому отстаиванию своих интересов. Отчасти это связано и с тем, что российский бюрократический аппарат не может сформулировать ясные доктринальные установки.
Как бы то ни было, идея, возникшая как «либеральная империя», все более овладевает умами политиков (особенно по мере того, как забывается авторство концепции и упор все больше делается на вторую составляющую данного понятия). А «доктрина Примакова», поддерживаемая многими профессиональными дипломатами, медленно сдает позиции.
СОЗДАНИЕ ПРОРОССИЙСКИ ОРИЕНТИРОВАННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Россия инициировала четыре проекта: это – Содружество Независимых Государств, Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), Евразийское экономическое сообщество (ЕврАзЭС) и Шанхайская организация сотрудничества (ШОС). Три из этих организаций занимаются вопросами безопасности. Создавая их, Москва рассчитывала получить в руки эффективные механизмы координации и сотрудничества в выполнении совместно принятых решений. России нужны инструменты реализации ее политики, и вышеупомянутые институты являются рычагами воздействия в различных функциональных и географических областях.
Декларируемые задачи частично совпадают, однако фактически организации предназначены для достижения разных целей. Дублирование функций является следствием того, что все эти институты создавались в разное время и в разной политической обстановке. Россия старается «сортировать» зоны ответственности этих организаций, но в полной мере добиться этого не удается. Например, в каждой из них, за исключением ЕврАзЭС, действуют практически одни и те же органы управления (см. таблицу).
Источник: таблица подготовлена автором.
СНГ. У Содружества Независимых Государств отсутствует четко определенная цель. Многие эксперты издавна характеризуют его как форму «развода» после распада Советского Союза. Более точным представляется другое определение: «клуб первых секретарей» – республиканских партийных лидеров, пришедших к власти в момент получения бывшими советскими республиками независимости либо после недолгого правления «национальных фронтов». Проблема Содружества как раз и заключается в неспособности превратиться в нечто большее, чем «клуб первых секретарей». По мере того как «первые секретари» покидают политическую арену, их преемники теряют интерес к организации и постепенно дистанцируются от нее. Это относится не только к «прозападным» Виктору Ющенко и Михаилу Саакашвили, но и к Ильхаму Алиеву и Владимиру Путину. Это в значительной степени справедливо даже для Александра Лукашенко, который мог бы стать образцовым «первым секретарем», но все-таки никогда им не был.
Ограниченная функциональность СНГ явилась одной из причин создания ОДКБ и ЕврАзЭС. Содружество превратилось в своего рода тихую гавань для тех, кто пока не готов войти в ОДКБ и/или в ЕврАзЭС и брать на себя реальные обязательства либо вообще не намерен этого делать.
В СНГ остается три проекта, связанных с обеспечением безопасности в том числе Центрально-Азиатского региона: миротворчество, единая система ПВО и Антитеррористический центр (АТЦ). Однако и они уже продублированы в других форматах: в ОДКБ тоже создана общая ПВО и прорабатывались возможности миротворчества под флагом этой структуры, а в ШОС появилась региональная антитеррористическая структура.
Проекты безопасности под эгидой СНГ (АТЦ, единая ПВО и миротворчество) не будут свернуты. Однако расширения зон ответственности и активизации работы Содружества по вопросам без-опасности тоже не стоит ожидать.
ШОС. Эта организация выросла из успешного сотрудничества по демилитаризации границ пяти стран (сегодняшние члены ШОС за исключением Узбекистана). В 1996-м была сформирована «Шанхайская пятерка», а в 2001 году она была преобразована в ШОС с одновременным включением в ее состав Узбекистана. Вопросы без-опасности были основными при формулировании миссии ШОС, однако вскоре круг интересов участников форума расширился, в частности, под влиянием Китая.
Сейчас ШОС позиционируется как евро-азиатская организация универсального типа. В этой связи интересно, что межведомственные советы множатся, затрагивая все более широкий спектр проблем взаимодействия и фактически копируя структуры схожего статуса в СНГ.
Экономическая составляющая будет расти опережающими темпами. Но в повестке дня, безусловно, останутся и вопросы безопасности. Форум демонстрирует готовность взять на себя ответственность как за обеспечение безопасности в Центральной Азии, так и за общее развитие региона.
Характерно своеобразное позиционирование Шанхайской организации сотрудничества по отношению к США. На Западе многие видят в ШОС «антиамериканский союз». Сомнения в правомерности такой оценки можно выразить хотя бы потому, что Индия и Пакистан – явно не противники Соединенных Штатов – имеют в ШОС статус наблюдателя.
Но разговоры об антиамериканской направленности возникают, конечно, не на пустом месте. Организация четко ориентирована на то, чтобы обойтись без Соединенных Штатов в решении всех проблем Центральной Азии. ШОС не собирается противостоять США глобально или регионально, но и не хочет иметь с Вашингтоном никаких связей, то есть действовать не против Америки, но без нее. Это довольно интересная модель отношений с мировой сверхдержавой. Есть и другие институты, которые находятся вне американского контекста, но происходит это по причине низкого либо нулевого интереса самих Соединенных Штатов к контактам и сотрудничеству с ними. Интерес же к ШОС у США большой, однако «шанхайцы» на контакт не идут. При этом вполне возможно развитие диалога по линии ШОС – Евросоюз.
ОДКБ. Усилить Договор о коллективной безопасности (ДКБ) стран СНГ Администрация Президента РФ Владимира Путина предложила на саммитах в Минске и Бишкеке в 2000-м. Эти инициативы стали прямым следствием вооруженных столкновений в горах Киргизии летом 1999 и 2000 годов. Фактически впервые государствам – членам ДКБ понадобилось объединить усилия для совместных военных операций. Этот опыт и его анализ положили начало попыткам реанимировать договор, что привело к созданию в 2002–2003 годах Организации Договора о коллективной безопасности. (Документы подписаны в 2002 году и вступили в силу в 2003-м.)
Для понимания структуры и функционирования ОДКБ важно принимать во внимание, что она создавалась не с нуля. Эта организация сочетает в себе разрозненные элементы, возникшие в период с 1992 по 2001 год в разных условиях и с различными целями. Собрать их воедино было непросто. Схема показывает структуру ОДКБ, элементы которой помечены годами их создания.
Первоначально задача ОДКБ состояла в координации деятельности уже существовавших к 2002-му таких региональных образований, как Восточноевропейские союзнические силы (Россия – Белоруссия), Кавказские союзнические силы (Россия – Армения) и Коллективные силы быстрого развертывания в Центральной Азии (КСБР ЦА). Юридически это было оформлено Протоколом о порядке формирования и функционирования сил и средств системы коллективной безопасности государств – членов ДКБ, подписанным в 2001 году в Ереване.
Однако еще раз напомним, что все эти институты создавались при совершенно разных обстоятельствах. Хронологически первыми возникли российско-армянские структуры, изначальной задачей которых было осуществлявшееся с 1994-го совместное патрулирование турецкой границы. Создание российско-белорусских союзнических сил способствовало развитию военного сотрудничества, начавшегося после расширения НАТО в 1997 году и активизировавшегося после операций альянса в Югославии. Их формирование стало частью строительства Союзного государства, поэтому в большой степени зависело от политических взаимоотношений Москвы и Минска.
Источник: схема подготовлена автором.
В обоих случаях союзнические силы предназначались для сдерживания внешней угрозы, и их появление было своего рода развитием процесса оказания взаимной военной помощи. Стороны предпочитали использовать юридические рамки ДКБ (многосторонний формат) для двусторонних отношений, а не подписывать новые соглашения. Последнее сделало юридически возможным соединение всех элементов в одной организации.
Первоначально координация действий союзнических сил осуществлялась через Совет министров обороны и Комитет секретарей советов безопасности, созданных в 2000-м. В то время КСБР ЦА еще не существовало. Затем все эти структуры вошли в новую, разросшуюся Организацию Договора о коллективной безопасности.
В силу ее эклектичной природы требуются значительные усилия, чтобы добиться политического и юридического взаимодействия всех элементов. Что, в свою очередь, означает необходимость выработки эффективных процедур принятия и реализации решений.
На начальном этапе ОДКБ воспринималась как структура, базирующаяся на российской военной платформе (подготовка офицерского состава, предоставление российских вооружений и военной техники, совместные учения). В общем, как военная организация. Однако вскоре была поставлена цель превратить ее в универсальный институт безопасности. Сегодня ОДКБ считает зоной своей ответственности как традиционные, так и новые угрозы (например, в ее рамках ежегодно проводится операция «Канал» для пресечения наркотрафика).
ШОС И ОДКБ: СОТРУДНИЧЕСТВО ИЛИ СОПЕРНИЧЕСТВО?
Зоны ответственности ШОС и ОДКБ в значительной степени пересекаются как функционально, так и географически. Из семи стран, входящих в ОДКБ, пять представлены в ШОС, а из шести стран – участниц Шанхайской организации сотрудничества пять входят в ОДКБ. Это, впрочем, не облегчает отношения между ними. Скорее можно говорить о том, что две структуры все больше втягиваются в непубличную и опасную конкуренцию.
Подобное соперничество не выгодно прежде всего ОДКБ. С высокой степенью вероятности можно предположить, что ШОС способна более эффективно решать многие вопросы безопасности, особенно из разряда так называемых новых угроз. ОДКБ в таком случае редуцируется до общей системы ПВО, системы подготовки военных кадров и поставок российского оружия странам-членам. По сути, она превратится в военную организацию с очень ограниченной зоной ответственности.
Некоторые из государств, входящих в ОДКБ и ШОС, только порадуются ослаблению первой и прогрессу второй, другие же, напротив, будут озабочены чрезмерным изменением баланса в пользу «шанхайцев».
Деликатность отношений между ОДКБ и ШОС не является секретом. Уже несколько лет между секретариатами этих организаций ощущается напряженность. В 2007 году были предприняты шаги к решению проблемы. На саммите Шанхайской организации сотрудничества в Бишкеке принято решение о координации работы ШОС и ОДКБ. В результате генеральные секретари Николай Бордюжа (ОДКБ) и Болат Нургалиев (ШОС) подписали в октябре 2007-го в Душанбе совместный документ. Правда, о «координации» речь в нем не идет, он называется «Меморандум о взаимопонимании между Секретариатом Организации Договора о коллективной безопасности и Секретариатом Шанхайской организации сотрудничества». Такое название достаточно адекватно отражает исходные позиции сторон и их намерения.
В Меморандуме ОДКБ и ШОС договорились проводить консультации и обмениваться информацией, приглашать друг друга на свои мероприятия, а также разрабатывать совместные программы и мероприятия. Причем эти формы сотрудничества распространяются фактически на все сферы деятельности организаций.
Но каким образом будет осуществляться сотрудничество между двумя секретариатами и к чему оно приведет на практике – вопрос открытый. Возможны два сценария развития событий.
Во-первых, ОДКБ и ШОС могут воспринимать Меморандум как соглашение о «мирном сосуществовании» и «невмешательстве в дела друг друга». Но тогда придется как-то развести функциональные зоны ответственности, что очень затруднительно, так как ни одна из организаций не откажется от параллельных проектов в сфере без-опасности. Напротив, Меморандум фиксирует этот параллелизм.
Во-вторых (и это более вероятно), обе структуры продолжат параллельные проекты, но секретариаты будут согласовывать планы действий и избегать открытых противоречий. По сути, это означает опосредованный доступ Китая к работе ОДКБ – к разработке планов и принятию решений. Но одна из главных особенностей ОДКБ состоит именно в том, что в ее работе не участвует Китай. Если Пекин получит туда доступ (а по мере развития сотрудничества вплоть до совместных программ и мероприятий он будет расширяться), то какой смысл в существовании двух институтов? Это не значит, что ОДКБ формально исчезнет. Но у нее появляется реальный шанс повторить судьбу Западноевропейского союза – военной организации, которая после образования НАТО, фактически утратила свое значение. Окончательно она была упразднена с принятием Единой политики в области обороны и безопасности Европейского союза.
Отдельные страны, одновременно входящие в обе организации, заинтересованы в некотором соперничестве между ними. Одни хотят уравновесить российское влияние в ОДКБ своим участием в ШОС, другие – нивелировать китайское влияние в ШОС за счет участия в ОДКБ. Несмотря на это, две структуры явно не стремятся к открытому соперничеству. Но избежать конкуренции можно только за счет интересов одной из структур. Пока более вероятно, что ОДКБ будет постепенно уступать «шанхайцам». Решения же о сотрудничестве не снимут озабоченность Секретариата ОДКБ, а могут обернуться против него же, так как на практике станут механизмом доступа Китая в Организацию Договора о коллективной безопасности.
Впрочем, многое будет зависеть от того, каким влиянием в Шанхайской организации сотрудничества будет пользоваться Китай. Распространенное в журналистских кругах и среди западных экспертов представление о том, что ШОС – это «китайская организация», неверно. Сейчас можно говорить о том, что КНР обладает в ШОС правом вето, то есть ничего не может быть решено против интересов Пекина. Но Китай не обладает свободой действия, то есть организация не будет делать всего, что хочет Китай. В последующие годы роль Cекретариата ШОС будет возрастать (в этом году генсеку придали статус главного исполнительного должностного лица). Секретариат может занимать всё более самостоятельные позиции. Поэтому многое будет зависеть от генерального секретаря. Еще два года этот пост будет занимать представитель Казахстана, а потом по три года киргиз, таджик и россиянин. Секретариат ШОС может не обострять отношения с ОДКБ, тогда и «мирное сосуществование», и равноправное сотрудничество вполне возможны.
