Россия в глобальной политике

На встрече «большой восьмерки» в канадском Кананаскисе в 2002 году особенно остро была поставлена проблема оказания помощи беднейшим странам со стороны ведущих и наиболее богатых государств. Выходящая из системного кризиса Россия вновь оказывается «по другую сторону баррикад» – на стороне доноров, а не реципиентов.

Предоставляя помощь, богатые страны руководствуется своими, весьма специфическими мотивами. Отчасти – стремлением купить политическую стабильность и политических союзников. Отчасти – необходимостью удовлетворить собственные комплексы, которые нередко испытывает богатый и пресыщенный человек по отношению к беднякам (нации в этом отношении мало отличаются от индивидуумов). В обоих случаях критерием эффективности помощи служит обычно не реальное улучшение ситуации в «зонах бедности». Кроме того, наиболее богатые страны чаще всего плохо понимают логику действий реципиентов, поскольку, как правило, склонны распространять собственную логику поведения на других.

Россия в этой системе координат занимает уникальное положение. Страна, которая еще недавно была объектом финансовой и технической помощи и до сих пор продолжает получать техпомощь в немалых объемах, теперь должна взять на себя определенную долю ответственности за перспективы устойчивого развития беднейшей части планеты. Наши уроки, в частности последнего десятилетия, не могут не представлять интерес для дальнейших решений.

В этой статье рассматриваются как общие подходы к оценке иностранной помощи, так и некоторые конкретные выводы, вытекающие из опыта предоставления помощи посткоммунистическим странам на протяжении последних десяти – пятнадцати лет. Говоря о помощи, мы будем иметь в виду как субсидируемые кредиты, так и разного рода безвозмездную помощь (техническую, финансовую, гуманитарную).

Надежды и сомнения

Дискуссия по поводу целесообразности и эффективности помощи бедным и слаборазвитым странам со стороны стран наиболее развитых почти с неослабевающей остротой ведется по крайней мере последние 50 лет. Можно выделить пять крупных этапов на этом пути. В первые послевоенные годы помощь концентрировалась на восстановлении развитых стран Западной Европы, разрушенных войной, и осуществлялась в виде плана Маршалла. Затем, по мере деколонизации 1950—1960-х, внимание доноров все больше сосредоточивалось на проблемах преодоления бедности и – по возможности – сокращения разрыва между бедными и богатыми странами. В 1980-е годы в центре внимания оказалась необходимость преодоления макроэкономического и долгового кризиса в ряде развивающихся и среднеразвитых государств (прежде всего латиноамериканских). 1990-е стали периодом активной работы по поддержке трансформации бывших коммунистических стран Восточной Европы и республик бывшего СССР. Наконец, в последнее время опять заговорили о необходимости оказания помощи беднейшим странам и регионам мира.

Естественно, последовательность этапов связана с началом каждого из них, но никак не с завершением: в этом смысле помощь разным группам стран накладывается друг на друга по времени. Кроме того, в некоторых случаях имеет место переплетение различных видов помощи в одной стране. Скажем, в Латинской Америке одновременно решались проблемы борьбы с макроэкономическим кризисом и с бедностью. Посткоммунистическая трансформация предполагала также и решение комплекса задач макроэкономической стабилизации, во многом аналогичных латиноамериканским.

Упование на внешнюю помощь в значительной степени определялось успехом плана Маршалла [1]. Быстрое послевоенное развитие стран – реципиентов американской помощи как эффективных рыночных демократий породило множество попыток повторить этот успех в других регионах. Однако, как всегда бывает в экономике, множество дополнительных обстоятельств сделали подобный «ремейк» невозможным.

Успех плана Маршалла в совокупности с опытом ускоренной индустриализации Советского Союза создал впечатление, что достаточно дать бедным странам капитал, которого им, несомненно, не хватало, вложить его в некоторые очевидные приоритетные сектора («отрасли национальной гордости» – металлургию, машиностроение и т. п.) и их экономическое развитие пойдет невиданными темпами. А с экономическим ростом утвердится и полноценная демократия. Именно такой подход получил широкое распространение в 1950-е годы, когда видные экономисты (многие из которых группировались вокруг Всемирного банка) сосредоточились на выработке стратегии развития стран, освобождавшихся от колониальной зависимости. Видными теоретиками концепции преодоления «порочного круга бедности» были Пол Самуэльсон, Гуннар Мюрдаль, Пол Баран. Самуэльсону принадлежит и классическое определение проблемы: отсталые страны «не могут встать на ноги, поскольку их производство так примитивно, что не позволяет наладить экономию и сформировать капитал, необходимый для повышения уровня жизни» [2]. Многие авторы непосредственно увязывали решение этих задач с формированием системы централизованного планирования и регулирования (хотя и не во всеобъемлющих масштабах, характерных для коммунистических стран [3]). Речь шла о том, что стимулирование экономического роста невозможно без предоставления значительных финансовых ресурсов для инвестирования. И естественно, важная роль в обеспечении эффективности помощи отводилась наличию у страны ясного государственного плана. «Эффективность иностранной помощи стране-реципиенту не может быть определена правильно вне контекста плана развития» [4], – писал Михал Калецкий, и этот тезис казался тогда непререкаемым.

Между тем жизнь показала, что вовсе не плановая составляющая была главной причиной успехов технической помощи времен плана Маршалла [5]. Последний имел две важнейшие связанные друг с другом особенности, практически невоспроизводимые в других случаях. Во-первых, донор и реципиенты являлись странами примерно одного уровня социально-экономического и культурного развития. Да, США в тот момент были неизмеримо богаче послевоенной Европы, однако бедность европейских государств стала результатом войны, а не социально-экономической (системной) отсталости. Во-вторых, для возобновления экономического роста не хватало одного фактора – капитала, тогда как все другие предпосылки (институты рыночной демократии, человеческие ресурсы) были в наличии. Оставалось лишь предоставить находящийся в дефиците фактор, и рост начался высокими и устойчивыми темпами. Причем он происходил одинаково успешно в таких, казалось бы, совершенно различных странах, как исповедовавшая «орднунг-либерализм» Германия или не вылезавшая из правительственных кризисов и коррупционных скандалов Италия. Именно высокий уровень социально-экономического развития, включая адекватность политических институтов, обусловливали здесь эффективность внешней помощи.

Увы, во всех других случаях эффективность помощи оставляла желать лучшего. Разрыв институциональных систем доноров и реципиентов не позволял первым понять существо проблемы бедности и отсталости, а вторым использовать предоставляемую им помощь по назначению. На что только не давали деньги отсталым странам: на закупки продовольствия и на инвестиции в тяжелую промышленность, на образование и на контроль рождаемости, на структурные реформы, списание долгов и макроэкономическую стабилизацию. За редчайшим исключением все это пропадало впустую [6].

Отсутствие сколько-нибудь заметных успехов предоставления помощи другим странам и регионам мира укрепляли позиции ее критиков. Одним из первых и наиболее последовательных критиков помощи «дешевыми деньгами» был Петер Бауэр [7], по словам которого «экономические достижения зависят в первую очередь от таких объективных факторов, как уровень развития населения и отношение к труду, а также от социальных и политических институтов страны. Несходством этих факторов во многом объясняется различие в экономических показателях и масштабах материального прогресса» [8].

По преимуществу негативный опыт предоставления помощи слаборазвитым странам позволил сделать ряд выводов относительно причин такого положения дел.

Во-первых, помощь «дешевыми деньгами» приводит к возникновению «порочного круга дестимулирования» (в противовес «порочному кругу нищеты»). При наличии доступа к «дешевым деньгам» страна-реципиент не уделяет должного внимания формированию внутренних долгосрочных факторов роста – соответствующих политических и экономических институтов. С одной стороны, эти факторы оказываются относительно менее важными с точки зрения краткосрочных интересов правительства. С другой – правительство, втянутое в процесс «выбивания» международной помощи, просто не успевает заниматься долгосрочными проблемами роста. В результате поиск помощи (aid-seeking) превращается в процесс в чем-то аналогичный поиску ренты (rent-seeking) со схожими негативными долгосрочными эффектами. То есть при увеличении масштабов помощи положение дел в стране может даже ухудшаться.

Во-вторых, «дешевые деньги» создают слишком большие искушения для власти, фактически провоцируя коррупцию. Это тем более опасно, что помощь, как правило, предоставляется слаборазвитым странам с низким уровнем развития демократических институтов, непрозрачностью их для контроля со стороны общества.

В-третьих, приток финансовых ресурсов способствует завышению реального курса национальной валюты и тем самым снижает конкурентоспособность. Этим приток финансовой помощи отличается от притока инвестиций в производство, который сопровождается ростом производительности труда, компенсирующим рост реального курса национальной валюты.

Три вышеперечисленных обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что внешняя помощь сродни обилию природных ресурсов, наличие которых, как убедительно демонстрирует опыт ХХ века, также является серьезным негативным фактором для обеспечения устойчивого экономического роста.

В-четвертых, при предоставлении помощи не уделяется должного внимания тому, насколько страна-реципиент, ее институты готовы к восприятию этой помощи, к ее адекватному использованию. Именно данный аспект подчеркивал Уильям Эстерли в своей формуле «народ реагирует на стимулы» [9]. Неэффективное же использование финансовой помощи (особенно в форме кредитов) приводит к постоянному воспроизводству и усугублению долгового бремени. Возникает ситуация, при которой «иностранная помощь необходима для того, чтобы слаборазвитые страны могли погашать субсидируемые ссудыѕ по ранее достигнутым соглашениям о предоставлении помощи» [10].

В-пятых, при решении вопроса о выделении денег заметное влияние на страны-доноры оказывают политические факторы (например, важность реципиента с точки зрения их стратегических интересов), а не экономические. Отчасти это оправданно, так как задачи укрепления и развития демократических режимов отнюдь не менее значимы, чем собственно экономический рост. Однако политические соображения могут быть продиктованы ориентацией на поддержку не демократического, а дружественного для донора авторитарного режима. Реципиент же в стратегическом отношении рискует только проиграть от предоставляемой ему «помощи». Достаточно вспомнить опыт Кении 1960–1980-х годов и Турции последнего десятилетия.

В-шестых, организации, уполномоченные заниматься проблемами помощи, также отнюдь не являются нейтральными агентами, а проявляют активную заинтересованность. В первую очередь это касается Международного валютного фонда и Всемирного банка. Будучи мощными бюрократическими структурами, они имеют собственные интересы развития, оценки эффективности своей деятельности, которые далеко не всегда совпадают с реальными интересами как доноров, так и получателей средств. Это тоже оказывает искажающее влияние на принятие решений об оказании финансовой помощи и на эффективность размещения соответствующих ресурсов [11].

Итак, общий вывод состоит в том, что эффективная помощь возможна только при наличии стимулов у обеих сторон. Иными словами, правильные стимулы нужны не только реципиентам, но и донорам. Необходимость учитывать политическую и институциональную готовность той или иной страны к восприятию финансовой помощи из-за рубежа признана и в официальных документах Всемирного банка. В одном из его докладов не без иронии отмечалось, что рекомендации большинства экспертов по техпомощи, как правило, основывались на следующей предпосылке: «Хорошие консультанты и технические эксперты выработают хорошую политику, которую хорошие правительства затем воплотят в жизнь на благо общества» [12].

Уроки посткоммунистического развития

Крах коммунизма резко активизировал внимание к проблемам и институтам предоставления международной помощи. В 1990-е годы страны Центральной и Восточной Европы, а также бывшего СССР стали своеобразным полигоном для деятельности международных организаций и отдельных западных стран, стремившихся оказать помощь в преодолении коммунистического наследия и обеспечения выхода на траекторию устойчивого экономического роста. В общем, уроки последних 15 лет в значительной степени подтверждают вывод относительно неэффективности (или, точнее, низкой эффективности) помощи «дешевыми деньгами» со стороны наиболее развитых стран и международных финансовых институтов. Вместе с тем новый опыт позволяет уточнить и конкретизировать выводы и рекомендации на будущее [13].

Прежде всего в полной мере подтвердился вывод о том, что спрос на демократические институты является фактором неизмеримо более значимым для успеха реформ, чем наличие финансовой помощи. Построение соответствующей статистической модели показывает, что финансовая помощь играет маргинальную роль при наличии устойчивого реформаторского правительства. Причем наличие реформаторского правительства не тождественно неизменности кабинета: правящая партия может и меняться, однако принципиально важной является общность взглядов правящей на данный момент партии и оппозиции на базовые ценности – нацеленность на формирование институтов рыночной демократии. В пользу данного вывода свидетельствует опыт Польши, Венгрии, Чехии, стран Балтии, где чередование правых и левых правительств не приводило к смене политического курса. Напротив, ситуация в Румынии или Болгарии являет собой пример противоположного свойства.

Впрочем, спрос на институты рыночной демократии отнюдь не всегда устойчив. Поддержка реформаторского правительства может быстро смениться недовольством, вызванным болезненными реформами, что не исключает прихода к власти популистского правительства. Такое развитие событий открывает череду колебаний между популизмом и стабилизацией, причем их продолжительность, судя по опыту Латинской Америки, обычно составляет несколько десятилетий. Реформы по принципу stop and go происходили в 1990-е в России и в ряде других посткоммунистических стран (Украина, Румыния, Болгария). Тем самым актуальной становится проблема «окна возможностей», то есть периода, благоприятного для осуществления необходимых реформ, делающих возвращение к прошлому невозможным. В таких ситуациях внешняя помощь оказывается гораздо более значимым фактором. Разумеется, если она концентрируется в нужный момент.

По проблеме «окна возможностей» в посткоммунистических странах идет острая полемика между реформаторами и их критиками: сколь важен этот феномен и целесообразно ли учитывать его при осуществлении экономической политики? Реформаторы-практики, как правило, считают «окно возможностей» значимым фактором и призывают сконцентрировать максимум усилий для проведения наибольшего набора преобразований, когда для этого появляются политические возможности [14]. Возражения против подобного тезиса (в основном идущие от реформаторов-теоретиков) сводятся к тому, что такая политика оказывается непоследовательной, не всегда опирается на политическую волю избирателей и даже подрывает политическую базу реформ из-за неготовности большинства населения принимать «реформаторский пакет» целиком. Критикуется и предоставление иностранной помощи в соответствии с логикой «окна возможностей». Вместо этого предлагается дожидаться формирования твердой пореформенной коалиции и только тогда начинать сотрудничать с правительством данной страны.

Статистический анализ влияния техпомощи на рост свидетельствует в пользу тезиса о наличии «окна возможностей». По нашим оценкам, наиболее существенной для последующего экономического развития является концентрация помощи в первые два года после начала рыночных преобразований. Напротив, между объемом помощи, направленной в данную страну на протяжении первого десятилетия реформ, и экономическим ростом значимого соответствия обнаружить не удается.

Важность концентрации помощи в первые два года реформ нетрудно аргументировать логически. С одной стороны, на начальном этапе, когда у власти находится правительство реформаторов (первое посткоммунистическое правительство), возможности прорыва в преодолении причин тяжелого кризиса могут быть вполне реальными. К тому же восприимчивость к техпомощи, наличие соответствующих институтов являются не только предпосылкой, но и результатом проведения реформ. Скажем, либерализация и макроэкономическая стабилизация, более эффективные при наличии институтов рыночной экономики (прежде всего частной собственности), сами создают важные предпосылки для развития этих институтов. И напротив, приватизация способна создавать условия для более устойчивых решений в области макроэкономической стабилизации.

С другой стороны, для начального этапа реформ, в момент либерализации цен и открытия рынков, характерен низкий реальный курс национальной валюты. Тем самым ценность предоставляемых в свободно конвертируемой валюте средств для реформаторского правительства весьма высока, и даже небольшая по объему помощь может дать весомый социальный и политический результат. Ситуация эта не может сохраняться долго, вскоре реальный курс начинает укрепляться, что существенно повышает цену проведения реформ. Скажем, если в первые месяцы реформ в России 10–15 долларов было вполне приличной зарплатой, то за два года уровень «приличной зарплаты» вырос примерно в десять раз. Причем значительная часть скачка пришлась на первые полгода со дня отпуска цен. Соответственно происходило быстрое падение значимости иностранной помощи.

Эти рассуждения вполне совместимы с тезисом Марека Дабровского о слишком ранней помощи применительно к России 1993– 1994 годов. Он обращает внимание на то, что предпосылкой эффективности предоставляемой помощи является наличие консенсуса относительно принципов проводимых реформ [15]. Понятия «слишком рано» и «слишком поздно» не являются абсолютно противоположными в реальной экономико-политической жизни. Формирование консенсуса не может рассматриваться как экзогенный (приходящий откуда-то извне) фактор реформ. Готовность к осуществлению глубоких реформ сама по себе зависит от множества конкретных факторов жизни данной страны в данный момент. Готовность российского общества воспринять последовательные, глубокие реформы в начале 1992-го была выше, чем в 1993–1994 годах, что имело смысл учитывать при принятии донорами решений о предоставлении финансовой помощи.

Таким образом, международную помощь нельзя рассматривать как исключительно экзогенный фактор реформ. Разумеется, помощь наиболее эффективна при наличии явно выраженного спроса на реформы со стороны народа и правительства данной страны, но политически эта помощь может оказаться и наименее значимой (реформы осуществились бы и без нее, хотя и с большими издержками). Напротив, в ситуации неустойчивого политического равновесия международная помощь может оказаться фактором, важным для удержания ситуации под контролем и для продолжения реформ, пусть даже и непоследовательных. В данном случае оценка значимости (эффективности) предоставленной помощи гораздо менее очевидна для самих доноров и нередко подвергается острой критике. Однако именно эта поддержка неустойчивых реформаторских действий может способствовать в перспективе выправлению и стабилизации ситуации.

Обратим внимание на то, как «окно возможностей» реформаторской политики в посткоммунистической России соотносилось с предоставлением ей международной помощи. Складывавшаяся ситуация может быть наглядно проиллюстрирована с помощью графика (см. рис. 1), на котором соотнесены уровень помощи и уровень поддержки реформаторов внутри страны (в процентах электоральной поддержки или рейтинга при проведении опросов). Опорными являются следующие моменты: 1991 год – голосование за Ельцина; 1993-й – апрельский референдум, на котором большинство высказалось в поддержку реформаторской экономической политики; 1994-й – выборы в Госдуму 12 декабря 1993 года (сумма голосов, отданных за списки демократических сил – «Выбор России», РДДР, «Яблоко»); 1995-й – выборы в Госдуму (сумма голосов, отданных за списки ДВР, «Вперед, Россия!» и ряда мелких реформаторских групп); 1996-й – выборы президента (праволиберальные блоки плюс условные 10 % НДР); 1997-й – рейтинг Бориса Немцова до последнего квартала (около 18 %); 1999-й – сумма голосов, полученных на выборах СПС и «Яблоком».

Нетрудно заметить, что колебания в степени поддержки реформ не оказывали влияния на решения по предоставлению помощи России со стороны международных финансовых организаций [16]. Во время первого «окна возможностей» (1992) и даже во время второго (сентябрь – декабрь 1993) помощь либо еще не подоспела, либо была минимальной (если не считать неоднозначного, а по мнению Андерса Ослунда, негативного влияния гуманитарной помощи). Исключением является так называемое «испуганное финансирование» весны 1996 года, когда возникли серьезные опасения прихода коммунистов к власти в результате президентских выборов. Более того, пики иностранной помощи приходились как раз на провалы общественной поддержки реформ.

Рис. 1. Несоответствие политических условий и распределения помощи

Очевидным уроком посткоммунистического развития вообще и России в особенности является негативная роль гуманитарной помощи. Российский опыт свидетельствует о том, что в подавляющем большинстве случаев помощь такого рода не только неэффективна, но и даже вредна для страны-реципиента [17]. За редчайшими исключениями (например, зимой 1991/92 года) гуманитарная помощь становится дополнительным источником коррупции и сильно дестабилизирует внутренний рынок. Нехватка продуктов первой необходимости в странах данного уровня социально-экономического развития не является природным феноменом, но связана с плохим функционированием соответствующих институтов. Потому предоставление гуманитарной помощи прежде всего создает дополнительные препятствия для формирования таких институтов, а также подкармливает тех, для кого гуманитарная помощь является прибыльным бизнесом.

В последнее время все чаще раздаются предложения о том, что гораздо эффективнее прямой финансовой помощи развивающимся странам было бы облегчение условий их торговли с экономически развитым миром. Некоторые авторы, среди которых были даже принципиальные сторонники оказания масштабной финансовой помощи Третьему миру, обращали на это внимание еще в середине 1960-х [18]. В последнее время аналогичные вопросы приобрели новое звучание в контексте глобализации и поиска путей улучшения положения в беднейших странах. Утверждается, что отказ развитых стран от масштабного субсидирования своего аграрного сектора и более широкое открытие своих рынков для продукции из стран Третьего мира могли бы способствовать улучшению положения в них в не меньшей степени, чем предоставление им «дешевых денег». В пользу такого вывода свидетельствуют и исследования, анализирующие взаимосвязь внешнеэкономической активности и экономического роста [19]. Опыт посткоммунистических стран целиком подтверждает этот вывод. Как показано в ряде работ, успешное осуществление реформ и быстрое развитие стран Центральной и Восточной Европы в первые годы после падения коммунизма, их быстрый выход на траекторию экономического роста связаны с ранним допуском этих стран на рынок ЕС [20]. И напротив, избыточно протекционистская политика наиболее развитых стран (особенно в области сельского хозяйства) – важнейший фактор консервации отсталости в других регионах мира. В этой связи реально проводимая в настоящее время странами ЕС политика по недопущению российских товаров на европейский рынок не может быть компенсирована никакими видами помощи, даже если бы они и предоставлялись в значительном масштабе.

Еще один вывод следует из признания факта доминирующей роли «спроса на реформы» по отношению к иностранной помощи. Содействие строительству институтов – как политических, так и экономических – является приоритетным направлением предоставления помощи. В условиях глубоких структурных реформ строительство институтов важнее, чем собственно производственные инвестиции, поскольку именно отсутствие необходимой институциональной среды оказывается главным препятствием на пути притока инвестиций. А принудительное (государственное) инвестирование крайне неэффективно в отсутствие необходимой инфраструктуры, прежде всего политических и правоохранных институтов.

Разумеется, институты не возникают мгновенно, и на разных этапах реформ на передний план государственной политики выдвигается формирование разных институтов. Скажем, на начальных этапах посткоммунистических реформ ключевую роль играло формирование институтов, обеспечивающих макроэкономическую стабильность, а применительно к России еще и гарантирующих от коммунистического реванша. Именно поэтому основное внимание тогда было уделено принятию современной конституции, бюджетного и банковского законодательства, а также проведению приватизации. И только после этого можно было вести речь о развитии финансовых рынков, реформе трудового и социального законодательства, разного рода налоговых и социальных новациях.

Роль институционального строительства не только не ослабевает, но и еще больше возрастает по мере развития посткоммунистических реформ. Осуществление таких мероприятий, как либерализация цен, стабилизация или приватизация, уже не столь эффектно, однако их воздействие на дальнейшее развитие страны ничуть не утратило своего значения.

Спрос на реформы не только абсолютная доминанта по отношению к помощи. Наличие реального спроса на реформы существенно повышает эффективность самой предоставляемой помощи, тогда как обратное влияние возможно лишь в ограниченных масштабах и в отдельные моменты реформ. Тем самым при решении вопроса об оказании помощи и ее приоритетах целесообразно ориентироваться на пожелания страны-реципиента и ее намерения по достижению тех или иных целей. Навязывание же той или иной модели поведения (политики) практически всегда оказывается неэффективным.