В истории США не раз возникали моменты политической перегруппировки, когда рушится консенсус, характерный для прошлой эпохи, и появляется новая парадигма. Либеральная эра, начатая президентом Франклином Рузвельтом, определяла политику страны целое поколение. Затем в 1980-е гг. ей на смену пришла неолиберальная волна. Сегодня и она отступает: парадигмальный сдвиг ускорился после избрания Дональда Трампа и наступления хаоса, вызванного пандемией коронавируса.
Грядущую эру определят кризисы в здравоохранении, климатические потрясения, кибератаки и геоэкономическая конкуренция между великими державами. Эти разнородные угрозы объединяет то, что каждая из них – не столько сражение, в котором нужно победить, сколько вызов, перед которым нужно устоять. В этом году пандемия вынудила сотни миллионов американцев оставаться дома. В следующем году может начаться самая страшная за тысячу лет засуха, опустошающая сельскохозяйственные угодья и ставящая под угрозу продовольственную безопасность. Ещё годом позже, предположим, кибератака приведёт к массовому отключению электричества или уничтожит важные цепочки поставок. Если считать нынешнюю пандемию индикатором, то Соединённые Штаты, как ни прискорбно, оказались недостаточно готовы к тому, чтобы справиться с неожиданными нарушениями привычной жизнедеятельности. Им нужны экономика, общество и демократия, которые способны предотвратить подобные бедствия, а также переживать их, помогать адаптироваться к ним и восстанавливаться, когда это необходимо. Тогда эти кризисы не будут приводить к многотысячным жертвам и многомиллионной безработице. Что нужно Соединённым Штатам, так это большая стратегия устойчивости.
Для детских психологов устойчивость – это умение ребёнка переносить травмирующие события, которые делают его более сильным и приспособленным к тому, чтобы успешно справляться с будущими стрессами. Для экологов устойчивость – способность экосистемы сопротивляться, восстанавливаться и адаптироваться к пожарам, наводнениям или инвазивным видам флоры и фауны. Экспертам в области внутренней безопасности и устранения последствий катастроф устойчивая система представляется достаточно гибкой, способной адаптироваться и противостоять любому воздействию. Писательница Мария Конникова обобщила это понятие в виде простого вопроса: «Вы прекращаете сопротивление или превозмогаете несчастье?».
Высшей целью для американских политиков должно быть сохранение и защита конституционной демократии, а также обеспечение процветания американцев независимо от их расы, пола, местоположения или происхождения. Общество, построенное на этих принципах, подойдёт более подготовленным к очередному кризису. Устойчивой является страна, в которой в наибольшей степени обеспечиваются равенство и справедливость.
Хотя американцы склонны считать большую стратегию всеобъемлющим внешнеполитическим видением, любая по-настоящему большая стратегия требует прочного внутриполитического фундамента. Например, у политики сдерживания, проводившейся Соединёнными Штатами в годы холодной войны, имелся внутриполитический аналог, хотя во внешнеполитическом сообществе о нём не так много говорили. В течение одного поколения после Второй мировой войны демократы и республиканцы поддерживали модель управляемого капитализма с высокими налогами, финансовым регулированием, сильными профсоюзами и программами социальной защиты и поддержки населения. Тем самым они наметили путь между тоталитарным контролем над экономикой, как в Советском Союзе, и стихией свободного рынка, погрузившего США в Великую депрессию.
Аналогичным образом большая стратегия устойчивости не будет иметь успеха, если Америка не устранит многочисленные виды неравенства и слабости, которые подрывают страну изнутри.
Век кризисов
«Большая стратегия» – довольно скользкий термин, которому каждый даёт собственное определение. С его помощью можно описать конструкцию или систему, которая ведёт политических лидеров и общества к достижению сформулированных целей и выполнению поставленных задач. Критики данного понятия считают это невозможным: никакая парадигма, говорят они, не поможет ориентироваться в хаотичном и неопределённом будущем, и в любом случае американское общество сегодня слишком поляризовано, чтобы согласиться на какую-то схему достижения консенсуса. Скептики всё переворачивают с ног на голову. Великую стратегию нельзя обрести – её нужно отвоевать. Она рождается в спорах и дебатах и полезна именно потому, что задаёт ориентир в сложном мире.
Начнём с пандемии. На протяжении сотен лет карантины вводились для предотвращения распространения инфекционных болезней. Однако современные указы о самоизоляции приводят к разрушительным социально-экономическим и психологическим последствиям для людей и обществ. Закрывающиеся малые предприятия могут никогда больше не открыться. Десятки миллионов людей остаются без работы. Семьи из последних сил стараются совместить заботу о детях с их обучением на дому и удалённой работой из дома. Цель правительства в том, чтобы свести к минимуму такие нарушения нормального уклада жизни – создать систему, предотвращающую экономическую катастрофу, повышающую надёжность цепочек поставок необходимых медицинских материалов и подручных средств, а также массово увеличивающую их производство и – при необходимости – их тестирование.
Изменение климата может представлять ещё более серьёзную угрозу. Продолжительная засуха наподобие той, что породила Пыльный котёл (серия катастрофических пыльных бурь в прериях Северной Америки в 1930–1936 гг. – прим. ред.) в годы Великой депрессии, представляет серьёзную угрозу для мировых поставок продовольствия. Подъём уровня мирового океана, особенно в сочетании с ураганами, чреват затоплением городов, расположенных в низинах. Пожары нарушают нормальную жизнь в Калифорнии из года в год. Кризисы, вызванные климатическими аномалиями, приведут к глобальной миграции населения, что, в свою очередь, породит социальную напряжённость и насилие. Необходимо действовать наступательно и агрессивно, чтобы сдержать повышение температуры на земном шаре. Однако США должны быть готовы пережить климатические потрясения, если их не удастся предотвратить.
Стоит подумать также о зависимости страны от технологий и её уязвимости в случае технологических сбоев. Соединённые Штаты переживали кибератаки на избирательную систему, банки, Пентагон и даже местные органы власти. Город Ривьера-Бич в штате Флорида был вынужден заплатить выкуп киберпреступникам, установившим контроль над его компьютерными системами; крупные города, такие как Атланта и Балтимор, сталкивались с аналогичными атаками. Кибератаки на энергетическую систему, подобные той, что привела к отключению электричества на Украине в декабре 2015 г., могут лишить крупные регионы страны доступа к магистральной сети энергоснабжения на нескольких недель или даже месяцев, считают в Национальной академии наук.
Все эти вызовы будут возникать на фоне обострения соперничества – прежде всего, геоэкономической конкуренции – между великими державами. В последние полвека Соединённые Штаты были самой могущественной экономикой мира, а значит, находились в относительной безопасности от внешнеэкономического давления. Но по мере наращивания экономической мощи Китая ситуация, скорее всего, изменится. США и другие демократии зависят от поставок китайских товаров первой и не первой необходимости. Способность Китая использовать эту зависимость в будущем кризисе должна вызывать крайнюю обеспокоенность. Стратегия, основанная на обеспечении устойчивости, помогла бы в сдерживании шантажа и минимизации ущерба, если Китай попытается реализовать угрозы.
Внутренний фронт
Одна из фундаментальных слабостей американской демократии состоит в несовершенстве процедур и уязвимости перед вторжением извне. Четыре года назад Россия вмешалась в президентские выборы 2016 г., и Соединённым Штатам ещё только предстоит предпринять серьёзные шаги по защите своих избирательных систем от враждебных иностранных правительств и киберпреступников. Всеобъемлющие реформы должны включать проверку бумажных бюллетеней и аудит итогов голосования. Новое ведомство, отвечающее за обеспечение безопасности волеизъявления, могло бы разработать стандарты и провести обязательное обучение членов избирательных комиссий, как предложила сенатор-демократ Элизабет Уоррен (штат Массачусетс). Пандемия показала, что для голосования необязательно ехать на избирательный участок в день выборов. Общенациональное голосование по почте и досрочное голосование смогли бы обеспечить устойчивость во время кризиса, а в нормальное время облегчить процедуру голосования и сделать её безопаснее.
Демократия неустойчива, если люди в неё не верят. Между тем доверие американцев правительству многие годы держится на исторически низком уровне, и опросы показывают, что пугающее число граждан не считают демократию чем-то важным. Неслучайно утрата доверия совпала с десятилетиями углубляющегося экономического неравенства и всё более прочного консенсуса относительно коррумпированности правительства. Одно исследование за другим выявляет, что правительство США гораздо более чутко реагирует на потребности богачей и крупных корпораций, чем на нужды обычных граждан. Общественное доверие восстановит только масштабное изменение правил лоббирования, этического кодекса госслужащих, искоренение коррупции и реформирование системы вращающихся дверей при найме людей из частного сектора.
Во многом устойчивость американского общества подорвала расистская политика – практика «красной черты» (отказ в финансовых услугах, в частности, выдаче кредитов, по расовым признакам), агрессивное полицейское патрулирование и неспособность регулировать кабальное кредитование. И это лишь три примера.
Если говорить об экономической политике, то целое поколение американских лидеров взяло на вооружение отказ от регулирования экономики, курс на приватизацию, либерализацию и жёсткую экономию. Итогом стало ужасающее неравенство, отсутствие роста зарплат, увеличение долгового бремени, пропасть в уровне богатства и состоятельности по расовому признаку, сужающиеся возможности и усугубляющаяся тревога. Низкие зарплаты, ограниченные социальные льготы, неэффективная и неподъёмная по затратам для большинства система медицинского страхования ослабили устойчивость страны, превратив любое экономическое потрясение в угрозу существования для многих граждан. «Смерти отчаяния» вследствие суицида и передозировки – настоящий бич сельских районов. Тем временем богатые и влиятельные продолжают добиваться снижения ставок налогообложения, что ещё больше увеличивает их богатство и власть, а также создаёт искусственное политическое давление для противодействия расходам на социальную инфраструктуру. Ущерб, нанесённый устойчивости Америки в обычное время и особенно в условиях кризиса, подобного нынешнему, был значительным, как и вытекающая из этого потеря экономических возможностей и инноваций, способных повысить мощь страны.
Чтобы добиться устойчивости, нужно обратить вспять эти тенденции: расширить поддержку здравоохранения и ухода за детьми для всех американцев, осуществить экономическую перестройку для увеличения заработной платы, восстановить влияние профсоюзов, обеспечить всеобщий доступ к дошкольному и начальному образованию, а также сделать так, чтобы студенты заканчивали колледж, не будучи обременены долгами за учёбу. Все эти цели легко достижимы.
Официальные лица должны также позаботиться о создании базовой инфраструктуры, необходимой для жизни в современном мире. У Соединённых Штатов есть давняя традиция государственных инвестиций в инфраструктуру – от почты и электрификации сельской местности до создания разветвлённой дорожной сети по всей стране. Однако в последние десятилетия мы наблюдаем отказ от этого наследия. Пандемия выявила, что высокоскоростной интернет необходим так же, как водоснабжение и энергоснабжение, – идёт ли речь о телемедицине, удалённой работе или образовании. Однако почти у четверти американцев, живущих в сельской местности, нет к нему нормального доступа – отчасти потому, что подключение к интернету было отдано на откуп рынку.
Нужно обновить и финансовую инфраструктуру. Миллионы американцев, не имеющих банковского обслуживания, зависят от пунктов обналичивания чеков для получения доступа к своим долларам, заработанным тяжёлым трудом, они тратят на это драгоценное время и деньги. Вне зависимости от кризиса политика Федеральной резервной системы менее действенна, чем могла бы быть. Она поощряет финансовые учреждения, потому что ФРС использует банки в качестве посредников вместо того, чтобы взаимодействовать с потребителями напрямую. Если бы каждый человек или предприятие имели доступ к счёту в ФРС, не выплачивая сборы и комиссионные, это бы сократило число людей, не обслуживаемых банками, и обеспечило бы моментальную выплату стимулирующих платежей в период кризиса.
Рыночные просчёты
Десятилетия неолиберализма не сделали рынки более устойчивыми. Страдает конкуренция и создаётся всё меньше компаний, поскольку монополисты и мегакорпорации доминируют почти во всех отраслях. Философия «преимущественного права акционеров» и растущее давление финансового сектора, требующего роста капитализации, превращают некоторых руководителей корпораций во временщиков, использующих обратный выкуп акций, кредитные средства, стратегии оптимизации налогов и лоббирование для повышения цен на акции. В действительности подобные тактические приёмы вызывают снижение устойчивости и предсказуемости, экономические циклы подъёмов и спадов, которые приводят затем к вынужденному предоставлению этим корпорациям государственной финансовой помощи. По мере того, как некоторые отрасли экономики попадают в зависимость от нескольких гигантских компаний, наблюдается рост цен, страдают инновации, а цепочки поставок становятся ненадёжными. Тем временем отдельные компании набирают такую мощь и влияние, что начинают вмешиваться в демократические процессы, заставляя Вашингтон считаться с их интересами.
Для противодействия этим нездоровым тенденциям нужны реформы, призванные децентрализовать богатство и влияние. Это и здоровое финансовое регулирование (включая новый закон Гласса – Стиголла, размежевание розничных банковских операций и инвестиционной деятельности банков), и более прогрессивная система налогообложения, и повышение роли профсоюзов, и агрессивное антимонопольное законодательство для предотвращения слияний, подавляющих конкуренцию, а также размежевание интернет-платформ с коммерческой деятельностью, которая на них ведётся. Эти реформы – прежде всего, в финансовой, телекоммуникационной и технологической сфере – выбили бы почву из-под бизнес-моделей, умножающих системные риски и делающих некоторые компании слишком большими, чтобы разориться. Преобразования также затруднят захват правительства толстосумами и хорошо финансируемыми группами влияния.
В течение нескольких десятилетий творцы экономического курса не задумывались всерьёз над целенаправленной промышленной политикой на государственном уровне, считая это неправомерным, хотя допускали её в виде ввода налоговых льгот и регулирования для ряда отраслей. Последовательная промышленная стратегия позволила бы сохранить лидерство и инновационный потенциал в областях, крайне важных для ответа на будущие вызовы, включая чистую энергетику, а также технологии искусственного интеллекта и роботизации. Она также снизила бы риск нарушений в цепочках поставок, которые могут привести к катастрофам в экономике и общественном здравоохранении. Это стало очевидно во время пандемии, когда катастрофически не хватало аппаратов ИВЛ и средств индивидуальной защиты.
Неспособность проводить взвешенную индустриальную политику чревата и более серьёзными последствиями. Будет ли следующим кризисом пандемия, кибератака, климатическая катастрофа или геоэкономический конфликт, у Соединённых Штатов нет всеобъемлющей стратегии, обеспечивающей их экономическую устойчивость. У правительства нет даже управления или департамента, который был бы в состоянии разработать план обеспечения устойчивости. Вместе с тем предстоит большая работа по планированию и координации: научные исследования и разработки сохраняют страну на передовой технологического фронта, давая всё необходимое для предотвращения угроз и реагирования на них. Анализ и планирование цепочек поставок гарантируют поступление критически важных материалов даже после системного сбоя. Производственное и мобилизационное планирование обеспечит быстрые поставки и экспорт в страны, нуждающиеся в них. Это трудная и скрупулёзная техническая работа, и её необходимо осуществлять непрерывно, потому что рынки постоянно развиваются. Новый департамент экономической устойчивости, консолидировав ресурсы, рассредоточенные сегодня по многим ведомствам, мог бы взяться за такую задачу и составить дорожную карту наподобие Стратегии национальной безопасности и Стратегии национальной обороны. В ней правительство сформулировало бы цели научных исследований и разработок, определило угрозы для цепочки поставок, согласовало ответ на неравенство и перекосы в торговле, разработало план достижения конкурентоспособности в области искусственного интеллекта и на других передовых рубежах. Оно могло бы также наметить ряд программ в области промышленной политики – от кредитования малого бизнеса до стимулирования экспорта.
Весь спектр невзгод, снижающих экономическую устойчивость США, наглядно проявляется в оборонной отрасли. Дебаты по поводу расходов на военные нужды привлекают большое внимание, но их участники зачастую не учитывают, насколько сконцентрированной стала производственная база оборонной промышленности. В докладе правительства за 2019 г. сказано, что из 183 крупных контрактов на поставку вооружений две трети были заключены, минуя тендеры, и половина контрактов досталась всего пяти компаниям. При таких перекосах малым предприятиям и частному бизнесу крайне трудно протиснуться – согласно последним сообщениям, многие просто отказались от этой затеи. Пентагону ничего не остаётся, как снова и снова выстраивать партнёрские отношения с одними и теми же корпорациями, даже если они выставляют непомерные счета или, что ещё хуже, ранее обвинялись в мошенничестве. Всё это приводит к падению качества изделий, повышению издержек и снижению инновационного потенциала. Способность Соединённых Штатов переносить невзгоды и быстро восстанавливаться повышается, когда создаются инновационные, конкурентные рынки, которые могут предупреждать кризис или быстро адаптироваться во время него, и снижается – в отсутствие таких рынков.
Стремление полагаться на внешних поставщиков также делает американскую армию менее устойчивой. Недавний доклад Министерства обороны выявил печальный факт, что США утратили производственные мощности по выпуску многих необходимых материалов для военного оборудования, а также технические ноу-хау для наращивания внутреннего производства в случае серьёзного кризиса. «Китай – единственный поставщик ряда специальных химикатов, используемых в боеприпасах и ракетах», – отмечается в докладе. Когда речь заходит об одном критически важном материале, углеродных фильтрах, «внезапное и катастрофическое прекращение поставок привело бы к нарушению и сбою в программах Министерства обороны по промышленному производству ракет, спутников, пусковых установок и другой военной техники. Во многих случаях быстрой замены не просматривается».
Коллективный проект
Создание прочной основы для внутренней силы отнюдь не требует отказа от участия в мировой политике. Большинство стран, в том числе и Америка, не могут быть в полной мере устойчивы, если они изолированы. Не все критически важные поставки и производственные мощности доступны на внутреннем рынке, и не все страны достаточно мощны в экономическом плане, чтобы противостоять политическому и экономическому давлению со стороны конкурентов из числа великих держав. Решение в том, чтобы углублять кооперацию, связи и альянсы с либеральными демократиями Северной Америки, Западной Европы и Северо-Восточной Азии, то есть единомышленниками. Одна страна может не иметь в наличии всех цепочек поставок, чтобы принять экстренные меры в случае возникновения чрезвычайного положения, например, в общественном здравоохранении, но альянс располагает всеми необходимыми цепочками. У альянса, состоящего из устойчивых либеральных демократий, будет также коллективный противовес для сдерживания геоэкономических угроз или кибератак великодержавных конкурентов, таких как Китай и Россия. Важно то, что цель коллективной устойчивости не в экспансии и завоевании мира, а в сохранении стабильности стран внутри союза.
Если говорить об экономических проблемах, то коллективная устойчивость потребует серьёзных изменений в мировоззрении. Новейшая история мировой экономической политики – во многом история либерализации торговли, нередко такими способами, при которых выигрывает капитал независимо от режима в странах-участницах или потенциального влияния на внутриполитическую устойчивость. Дальше идти таким путём рискованно. Политика международной торговли, усугубляющая неравенство и сокращающая внутренние производственные мощности, делает США менее прочными и подверженными геоэкономическим угрозам и давлению.
Помимо углубления отношений с ближайшими союзниками Соединённым Штатам придётся уделять внимание и остальному миру. Болезни легко преодолевают границы, поэтому любая близкая или дальняя страна, не способная взять под контроль эпидемию, представляет опасность для США и всего мира. Голод и климатические катастрофы ведут к потокам беженцев или вспышкам насилия, которые перекинутся на мирные регионы. Следовательно, ещё одной важной частью американской внешней политики должна быть помощь в развитии других государств для обеспечения их устойчивости. Это означает, например, помощь в повышении возможностей общественного здравоохранения и в диверсификации экономики. Большинству развивающихся стран приходится выбирать между неолиберальным подходом, от которого выигрывает мировой капитал, и китайским путём, который чреват риском зависимости и долговыми ловушками. Соединённым Штатам и международным организациям, таким как Всемирный Банк и Международный валютный фонд, следует нацелиться на обеспечение нового пути, делающего ставку на внутриполитическую гибкость и возможности.
Международная система, зависимая от одной страны при осуществлении коллективных целей, неустойчива. На протяжении десятилетий некоторые эксперты внешней политики превозносили Америку как «незаменимую страну». Сегодня же Вашингтону следует использовать своё влияние, чтобы обеспечить достижение союзниками и партнёрами общих целей, даже если США не принимают в этом участия. Назовем это «устойчивым многосторонним сотрудничеством». Создание Африканским союзом в 2014 г. Африканских центров по контролю и профилактике заболеваний – хороший пример того, какими могут быть подобные учреждения.
Большая стратегия устойчивости потребует здоровых рабочих и конкурентных отношений с великодержавными соперниками. Для координации усилий во время пандемий или климатических катастроф необходимо трудиться сообща. Экономические связи неизбежны и желательны, а подавляющее большинство товаров и услуг не требуют полностью независимых цепочек поставок. Функциональные отношения с Китаем и Россией снизят вероятность открытого вооружённого конфликта за счёт уменьшения риска неправильно истолкованных намерений или недоразумений. Самое главное, сотрудничество и коммуникации не требуют взаимных симпатий или общей идеологии и не мешают странам признавать разногласия или стремиться к большей экономической независимости друг от друга.
Устойчивым Соединённым Штатам нужно сохранять мощную, передовую армию для сдерживания внешних угроз и защиты от них. Но она не станет и не должна отправляться за границу в поисках монстров, подлежащих уничтожению. Как продемонстрировали два последних десятилетия, войны за рубежом с целью преобразования иностранных обществ делают США менее, а не более прочными. Эти войны стоят огромных денег, уводя из страны финансы, необходимые для решения внутренних проблем. Они также отвлекают политиков от важных проблем и вызовов, таких как пандемии, наносящих внезапный удар, или от постепенно нарастающих угроз, связанных, например, с изменением климата. А мечта превратить истерзанные войной страны в Данию – просто мечта и не более. Её неудачное воплощение способствует утрате веры в американских лидеров и институты в самих Соединённых Штатах и в других местах.
В любой большой стратегии необходимо предусмотреть компромиссы; не является исключением и подход, делающий ставку на устойчивость. Он потребует от США отказа от насаждения демократии силой и от политики, направленной на обеспечение экономической эффективности и привилегий мировому капиталу. Но компромиссы того стоят. Войны – даже с добрыми намерениями – могут ослабить страну и дестабилизировать целые регионы, а эпоха безудержной либерализации торговли – способствовать крайнему экономическому неравенству.
Вашингтон находится на судьбоносном перекрестке. Идеи, которые господствовали десятилетиями, исчерпаны, а потребность в новом подходе совпадает с кризисом колоссального масштаба. Неизвестно, какие вызовы нас ждут впереди, но они неизбежны и потребуют планирования, адаптации и выносливости. В эту новую эпоху большая стратегия устойчивости может стать путеводной звездой для политиков. Она сделает США сильнее, свободнее, уменьшит неравенство, а также сохранит, защитит и укрепит демократию для следующего поколения.
Опубликовано в журнале Foreign Affairs №5 за 2020 год. © Council on foreign relations, Inc.
