После 2001 года, когда движение «Талибан» потерпело военное
поражение, было отстранено от власти и отступило на оборонительные
позиции, коалиция международных сил не добилась заметных успехов в
Афганистане. Напротив, все последние годы талибы усиливают свои
позиции в военном и политическом плане.
Развитие ситуации практически непредсказуемо, поскольку на нее
влияет множество разнонаправленных факторов: интересы сил,
действующих внутри страны, поведение соседних государств и политика
внерегиональных игроков. При этом вероятна корректировка курса США
и их основных союзников – переход от безусловной установки на
силовое подавление талибов к тактике примирения с частью из них. У
команды Барака Обамы есть несколько сценариев, и неизвестно, какой
из них сработает. Но каждый требует содействия соседей
Афганистана.
Сами соседние страны больше не могут полагаться только на
Соединенные Штаты. Соседям Афганистана нужна более активная
самостоятельная политика в разрешении афганских проблем, которая бы
отвечала их интересам и обеспечила безопасность при любом ходе
событий.
ДИЛЕММЫ РОССИЙСКОЙ ПОЗИЦИИ ПО АФГАНИСТАНУ
Российская позиция в последние годы была двоякой.
Во внешнеполитическом обзоре, подготовленном Министерством
иностранных дел Российской Федерации в 2007-м, говорилось: «Если
афганская кампания закончится неудачей, а США и НАТО уйдут, страны
Центральной Азии и Россия останутся один на один перед лицом
последствий усугубившейся афганской проблемы, в первую очередь
наркотеррористической угрозы, всплеска фундаменталистских
настроений и дестабилизации региона». Из этой цитаты следует, что
неуверенность в итогах военной операции в Афганистане Россия
высказывала еще в 2007 году. За 2008-й поводов для оптимизма не
прибавилось. Скорее наоборот: сомнения получают всё новые
подтверждения.
Но, допустим, существует вероятность решительной победы западной
коалиции и стабилизации Афганистана. Тогда исчезнет основное
препятствие для реализации планов инфраструктурной и транспортной
интеграции Центральной и Южной Азии в рамках так называемого
проекта «Большой Центральной Азии». Сам термин в последнее время
используют редко, но идея живет. Предполагается связать Центральную
и Южную Азию общей энергетической и транспортной инфраструктурой,
благодаря чему бывшие советские республики получили бы выход к
Индийскому океану. Без стабильного Афганистана (а теперь уже
необходимо добавлять – и Пакистана) это невозможно. Но даже в
нынешних условиях кое-что делается: модернизируются пограничные
переходы, строятся новые дороги…
Таким образом, Россия ни в коем случае не заинтересована в
поражении коалиционных сил в Афганистане, так как это создало бы
новые проблемы безопасности. Но Москва не видит перспектив военной
победы. А если бы они появились, то дали бы зеленый свет
экономически невыгодным России инфраструктурным проектам в рамках
«Большой Центральной Азии».
В таких условиях Российская Федерация занимала выжидательную
позицию. Однако ухудшение ситуации в Афганистане требует более
определенного подхода. В течение 2007–2008 годов во всех
центральноазиатских странах нарастала тревога относительно
укрепления позиций талибов. С одной стороны, она выливалась в
критику действий США и НАТО, а с другой – в растущую готовность им
помочь. Одновременно усугублялась неудовлетворенность подходом
Москвы. В 2008-м автору этих строк неоднократно приходилось слышать
в Центральной Азии критические замечания относительно российской
политики на афганском направлении.
Создалась ситуация, когда Соединенные Штаты и
Североатлантический альянс могли играть на «афганских страхах» в
центральноазиатских столицах, где встречали всё большее понимание.
Вашингтон традиционно добивался расширения доступа к военной
инфраструктуре в регионе и активизации политических контактов, что
вело бы к общему укреплению позиций западных держав. Иными словами,
страны Центральной Азии, оказывая содействие США и НАТО ради
решения афганской проблемы, признают их ведущую роль в Афганистане.
Фактически это означает распространение американских услуг
безопасности на Центрально-Азиатский регион.
В 2007–2008 годах возникло еще одно обстоятельство.
Международные силы содействия безопасности (МССБ) в Афганистане
стали испытывать всё более серьезные трудности с доставкой
необходимых грузов в Афганистан. Основной поток всегда шел через
Пакистан. Но несколько лет назад прекратилась доставка по маршруту
Карачи – Кветта – Кандагар, а в 2007-м обострились проблемы с
маршрутом Карачи – Пешавар – Джелалабад. Все больше грузов либо
уничтожалось, либо похищалось проталибскими группами на территории
Пакистана.
Зависимость от пакистанского транзита может быть минимизирована
несколькими способами. Скажем, если направлять больше грузов по
воздуху непосредственно в Афганистан, но это дорого. Кроме того,
например, можно увеличить объем перевозок через Кавказ и Туркмению.
Но самое разумное решение – расширение транспортировки по железной
дороге через Украину (или Белоруссию) либо через Латвию (Рижский
порт), далее в Россию, Казахстан и Узбекистан. Единственная
железнодорожная ветка в Афганистан идет как раз из Узбекистана.
Принципиального согласия о железнодорожном транзите Россия и
НАТО достигли на Бухарестском саммите альянса (2008), где состоялся
обмен письмами о возможности такого транзита. Однако в тот момент
это было практически неосуществимо. Североатлантический альянс
отказался договариваться с Организацией Договора о коллективной
безопасности, и потому с каждой страной приходилось вести отдельные
переговоры. Этим и занимался в течение 2008 года спецпредставитель
НАТО по Кавказу и Центральной Азии Роберт Симмонс. Впрочем,
коалиции удалось направить наиболее уязвимые грузы мимо Пакистана
даже без открытия маршрута железнодорожного транзита. В 2008-м году
увеличились закупки топлива в Казахстане, Туркмении и
Узбекистане.
Москва оказалась в непростой ситуации. Содействие Соединенным
Штатам и НАТО в Афганистане предполагало согласие на
распространение американского влияния в Центральной Азии. Но
Россию, инвестирующую миллиарды долларов в инфраструктурные проекты
в государствах региона, такая перспектива не привлекает.
Именно в рамках этой дилеммы следует рассматривать позицию
Москвы в отношении американской базы «Манас» в Киргизии. С одной
стороны, Россия готова помочь НАТО с поставками в Афганистан. А с
другой – причастна к закрытию базы, задействованной в снабжении сил
коалиции.
Правда, необходимо оговориться, что существование «Манаса»
больше раздражало Китай. На западе КНР расположены пусковые
установки ядерных ракет, и подлетное время из «Манаса» до этих
стратегических целей составляет всего 30–40 минут. К тому же в
1996-м именно из Киргизии велась техническая разведывательная
операция по сбору данных о последней серии китайских ядерных
испытаний. Так что к американскому военному присутствию у своих
границ Пекин относится с большим подозрением. Именно Китай выступал
за закрытие американской базы в Узбекистане в 2005 году. В случае с
«Манасом» роль КНР не афишируется, но, по всей видимости, она тоже
значительна.
Россия стремится так организовать взаимодействие с НАТО по
афганской (и не только) проблематике, чтобы у него не было «второго
дна». Альянсу необходим доступ в Афганистан, Россия готова в этом
сотрудничать, но тогда нет критической необходимости в базе
«Манас». Желание Вашинг-тона непременно сохранить ее или найти
альтернативы в соседних странах интерпретируются как доказательство
того, что Афганистан – лишь повод для военного присутствия
Соединенных Штатов в Центральной Азии.
Выразив готовность участвовать в железнодорожном транзите,
Россия показала, что ни в коей мере не подрывает военные усилия США
и НАТО в Афганистане. Более того, Москва не выдвигает никаких
формальных условий для начала транзита. Россия, очевидно,
действительно заинтересована в том, чтобы оказать содействие
международным силам, это отвечает и пожеланиям ее
центральноазиатских союзников. Но не исключено, что Москва начинает
более обширную и рассчитанную на перспективу игру, которая может
развиваться по двум направлениям.
Первое. Если транзит через Россию заработает в
заметных объемах, это впервые поставит Североатлантический альянс в
зависимость от Москвы. Нет нужды выдвигать условия транзита. Когда
он начнется, НАТО и Соединенные Штаты будут исходить из
необходимости его сохранения. Если же Россия столкнется с
неконструктивной позицией партнеров по значимым для Москвы
вопросам, то всегда существует возможность приостановки
транзита.
Второе. Транзит через Россию, Казахстан и
Узбекистан превращает эти страны в более значимых игроков. Москва
активизирует политику, суть которой состоит в том, что в
Афганистане необходима не только военная победа, но и решение
сложного комплекса социальных и экономических проблем. Прежде всего
следует заняться борьбой с наркобизнесом. Причем основная роль в
решении этих вопросов должна отводиться не США и НАТО, а ООН и
другим международным организациям.
Противодействие наркоугрозе, которая исходит из Афганистана,
должно, по убеждению России, стать приоритетом международных
усилий. За время присутствия западных сил наркоугроза не только не
снизилась, а многократно возросла. Фактически международная
коалиция покупает лояльность афганского населения, закрывая глаза
на наркотики. Мол, выращивайте мак, торгуйте опиумом, только не
берите в руки оружие. Это замкнутый круг. Часть наркоденег
поступает талибам – именно это помогло им восстановиться после
разгрома 2001-го. Кроме того, получается, что относительное решение
проблем безопасности оплачивают Россия, Иран, страны Центральной
Азии, европейские государства. Именно там потребляется почти весь
афганский героин.
Стабилизация за счет наркотизации – крайне сомнительная сделка.
Почему она должна нравиться странам, куда афганский героин приходит
со всеми сопутствующими социальными и криминальными проблемами? По
сути, исправление ситуации с наркотиками должно служить критерием
успешности действий международной коалиции в Афганистане.
При этом чисто силовые методы (уничтожение урожая опия и т. д.)
не устранят наркоугрозу, а приведут к конфронтации с местным
населением. Поэтому возможна только комплексная стратегия:
сочетание силового подавления с преодолением
социально-экономической отсталости.
АКТИВИЗАЦИЯ ШОС
За исключением Туркмении все соседи Афганистана имеют статус
члена или наблюдателя в Шанхайской организации сотрудничества
(ШОС). Поэтому вполне естественно не только использование данного
формата для обсуждения афганской проблематики, но и выработка
самостоятельной позиции и политики ШОС. Тем более что далеко не все
в Афганистане идет гладко.
Для решения этих проблем была сформирована Контактная группа
ШОС–Афганистан. 27 марта 2009 года в Москве под эгидой Шанхайской
организации сотрудничества прошла международная конференция по
Афганистану, где обсуждались документы, разработанные этой группой.
Как заметил в заключительном слове на Московской конференции
заместитель министра иностранных дел РФ Александр Бородавкин,
«усилия международного сообщества по стабилизации Афганистана
нуждаются в определенном переосмыслении. Конференция ШОС в этом
плане стала важным этапом начала такой работы».
ШОС – не открытая структура, к которой может присоединиться
любой желающий. И специальную конференцию по Афганистану с
приглашением широкого состава участников, в том числе и тех, кому
раньше отказывали в доступе на мероприятия этой организации, нужно
признать положительной тенденцией. ШОС показала, что собирается
играть более активную роль на афганском направлении, она намерена
продвигать свою повестку дня, но действовать в сотрудничестве с
другими заинтересованными сторонами.
Конечно, некоторая дипломатическая пикировка все-таки
присутствует. Например, вводная часть «Заявления государств-членов
ШОС и Исламской Республики Афганистан по проблемам борьбы с
терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и организованной
преступностью», которое было распространено на конференции в
Москве, содержит параграф: «Придавая важное значение усилиям
международных и региональных организаций, в том числе ООН, ШОС,
СНГ, ОДКБ, ОБСЕ, СВМДА в борьбе с угрозой терроризма, незаконным
оборотом наркотиков и организованной преступностью…» Здесь нет
упоминания ни НАТО, ни Европейского союза. Впрочем, далее в том же
документе недочет исправлен. В заключительном параграфе говорится:
«Мы выражаем нашу приверженность укреплению сотрудничества со всеми
заинтересованными сторонами – ООН, ЕС, СНГ, ОДКБ, ОБСЕ, НАТО и
СВМДА…» А итоговый документ «Декларация специальной конференции по
Афганистану под эгидой ШОС» начинается с такой формулировки:
«Участники конференции приветствовали инициативу ШОС по проведению
этой встречи и выразили удовлетворение ее результатами, которые
идут в русле усилий международного сообщества по линии ООН, НАТО,
ЕС, ОБСЕ, ОДКБ, ОИК, СВМДА, других международных и региональных
организаций и различных государств…»
В рамках Шанхайской организации сотрудничества дискуссия по
Афганистану структурирована по трем «корзинам»: борьба с
терроризмом, незаконным оборотом наркотиков, трансграничной
преступностью. Для каждого из направлений составлен свой набор
мероприятий. Они сведены в два документа, которые были
распространены на Московской конференции – «Заявление
государств-членов ШОС и Исламской Республики Афганистан по
проблемам борьбы с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и
организованной преступностью» и «План действий государств-членов
ШОС и Исламской Республики Афганистан по проблемам борьбы с
терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и организованной
преступностью».
Тем самым ШОС демонстрирует, что у нее есть конкретный план
работы, к которой она готова привлекать и других.
Именно в рамках трех «корзин» предлагается формировать «пояса
безопасности», упомянутые в Заявлении. В своем выступлении на
Московской конференции Сергей Лавров отметил: «Через совместную
работу с Кабулом, а не за счет создания неких “санитарных кордонов”
– ШОС и ОДКБ предлагают сформировать пояса антинаркотической,
антитеррористической и финансовой безопасности». А в Заявлении
говорится: «Мы выступаем за объединение усилий всех
заинтересованных государств и организаций по созданию “поясов
антинаркотической и финансовой безопасности” в регионе».
Распределение афганских вопросов по трем «корзинам» в целом
плодотворно. Однако остается одна лакуна. В документах ясно сказано
о необходимости добиться решения социально-экономических проблем
Афганистана. Сергей Лавров подчеркнул: «Убеждены, что для
стабилизации обстановки необходим комплексный подход, сочетающий
силовое подавление террористов, экстремистов и наркоторговцев с
широкомасштабной программой социально-экономического
восстановления». Но социально-экономические вопросы не укладываются
ни в одну из выделенных «корзин», и их приходится упоминать
отдельно, как бы «на полях».
Так, в самом конце «Плана действий…», вне основной структуры
документа, говорится: «Государства – члены ШОС продолжат развитие
торгово-экономического сотрудничества с Афганистаном на
двусторонней основе, участие в международных усилиях по оказанию
содействия его экономическому восстановлению, а также изучат
возможность осуществления совместных проектов в целях
социально-экономической реабилитации в этой стране. В этой связи
государства – члены ШОС рассмотрят предложение Республики
Таджикистан о проведении в Душанбе международной конференции на
уровне министров экономики».
И в документах, распространенных на конференции, и в выступлении
российского министра красной нитью проходит мысль о роли афганских
властей в урегулировании проблем на собственной территории. «В
России солидарны с народом и правительством Афганистана в их
усилиях по обеспечению безопасности, пресечению террористической
активности и попыток экстремистов контролировать отдельные районы
страны, создавать там параллельные властные структуры», – заявил
Лавров. Линия на то, что Афганистан – самостоятельная страна с
дееспособным правительством, очень четко выдерживается
представителями России и ШОС. А задача международного сообщества
обозначена как помощь афганскому правительству.
Как представляется, такие формулировки четко выражали поддержку
Хамиду Карзаю и задали рамки для действий международных сил –
помогать законному президенту Афганистана. Данная постановка
вопроса предполагает, что действия, не согласованные с ним, не
отвечают духу международной операции. Итоговый документ Московской
конференции предусматривает «продолжение международных усилий»,
которые должны «носить комплексный характер», с сохранением
«ведущей роли Афганистана и центральной роли ООН». Также говорится
о необходимости координации и согласования действий иностранных
контингентов в Афганистане с правительством страны.
НАРКОУГРОЗА В ЦЕНТРЕ ВНИМАНИЯ
Но главной темой, заявленной на Московской конференции, стала
афганская наркоугроза и необходимость активизации усилий по борьбе
с ней. Сергей Лавров прямо связал вопросы обеспечения безопасности
в Афганистане и наркотрафик: «Особое значение приобретает борьба с
наркотрафиком, доходы от которого идут на финансирование
террористической деятельности». И далее – «афганский наркотрафик
превратился в серьезнейшую угрозу безопасности для стран
Центральной Азии и Российской Федерации», а предпринимаемые усилия
«пока не достаточны».
Ответственность за упущения в борьбе с наркотрафиком фактически
возложена на иностранные контингенты, а не на руководство страны.
Итоговый документ как раз признает «усилия правительства
Афганистана в сокращении производства опиумного мака, несмотря на
имеющиеся в его распоряжении ограниченные ресурсы». То есть
фактически сказано, что афганские власти делают все, что могут, а
вот к коалиции есть претензии.
Министр иностранных дел РФ призвал «существенно повысить
эффективность внешней поддержки усилиям афганских властей по борьбе
с нелегальным производством и контрабандой наркотиков». Сергей
Лавров напомнил о намерении активизировать антинаркотические
мероприятия по линии Международных сил содействия безопасности,
заявленном министрами обороны стран – членов НАТО в октябре
прошлого года в Будапеште.
В «Заявление государств-членов ШОС и Исламской Республики
Афганистан по проблемам борьбы с терроризмом, незаконным оборотом
наркотиков и организованной преступностью» также четко
сформулирован запрос к международным силам: «Мы приветствуем факт
присоединения МССБ (Международные силы содействия безопасности. –
Ред.) во взаимодействии с правительством Афганистана к борьбе
против производства и распространения наркотиков в Афганистане и
выступаем в поддержку их широкого участия в многосторонних усилиях
в данной сфере. Считаем важным, чтобы Совет Безопасности ООН учел
этот аспект при очередном рассмотрении вопроса о мандате МССБ».
В итоговом документе Московской конференции формулировки мягче.
Но и там много раз через запятую упоминаются терроризм,
производство/распространение наркотиков и организованная
преступность. То есть зафиксирована связь между проблемами
безопасности и наркотиками, как и необходимость активизации МССБ в
борьбе с наркотиками во взаимодействии с властями Афганистана.
* * *
Монополия НАТО и США на решение афганской проблемы, вероятно,
заканчивается. В последние шесть лет она не принесла желаемого
результата. Если сохранятся нынешние тенденции, то в Афганистане и
Центральной Азии сложится та же ситуация, что на Ближнем Востоке:
шансов на разрешение конфликта нет, но наличие очага напряженности
порождает спрос на американские услуги безопасности.
НАТО и США должны и впредь нести ответственность за обеспечение
основ военной безопасности в Афганистане. Но решение сложного
комплекса социально-экономических проблем предстоит найти в более
широком международном контексте с непосредственным участием соседей
Афганистана. Более активная политика России не сводится к подрыву
американских позиций. Москва просто хочет, чтобы афганская проблема
решалась комплексно и в интересах всех.
мира
