05.07.2009
Афганская проблема в региональном контексте
№3 2009 Май/Июнь
Иван Сафранчук

Доцент кафедры мировых политических процессов МГИМО МИД России, член Совета по внешней и оборонной политике.

После 2001 года, когда движение «Талибан» потерпело военное
поражение, было отстранено от власти и отступило на оборонительные
позиции, коалиция международных сил не добилась заметных успехов в
Афганистане. Напротив, все последние годы талибы усиливают свои
позиции в военном и политическом плане.

Развитие ситуации практически непредсказуемо, поскольку на нее
влияет множество разнонаправленных факторов: интересы сил,
действующих внутри страны, поведение соседних государств и политика
внерегиональных игроков. При этом вероятна корректировка курса США
и их основных союзников – переход от безусловной установки на
силовое подавление талибов к тактике примирения с частью из них. У
команды Барака Обамы есть несколько сценариев, и неизвестно, какой
из них сработает. Но каждый требует содействия соседей
Афганистана.

Сами соседние страны больше не могут полагаться только на
Соединенные Штаты. Соседям Афганистана нужна более активная
самостоятельная политика в разрешении афганских проблем, которая бы
отвечала их интересам и обеспечила безопасность при любом ходе
событий.

ДИЛЕММЫ РОССИЙСКОЙ ПОЗИЦИИ ПО АФГАНИСТАНУ

Российская позиция в последние годы была двоякой.
Во внешнеполитическом обзоре, подготовленном Министерством
иностранных дел Российской Федерации в 2007-м, говорилось: «Если
афганская кампания закончится неудачей, а США и НАТО уйдут, страны
Центральной Азии и Россия останутся один на один перед лицом
последствий усугубившейся афганской проблемы, в первую очередь
наркотеррористической угрозы, всплеска фундаменталистских
настроений и дестабилизации региона». Из этой цитаты следует, что
неуверенность в итогах военной операции в Афганистане Россия
высказывала еще в 2007 году. За 2008-й поводов для оптимизма не
прибавилось. Скорее наоборот: сомнения получают всё новые
подтверждения.

Но, допустим, существует вероятность решительной победы западной
коалиции и стабилизации Афганистана. Тогда исчезнет основное
препятствие для реализации планов инфраструктурной и транспортной
интеграции Центральной и Южной Азии в рамках так называемого
проекта «Большой Центральной Азии». Сам термин в последнее время
используют редко, но идея живет. Предполагается связать Центральную
и Южную Азию общей энергетической и транспортной инфраструктурой,
благодаря чему бывшие советские республики получили бы выход к
Индийскому океану. Без стабильного Афганистана (а теперь уже
необходимо добавлять – и Пакистана) это невозможно. Но даже в
нынешних условиях кое-что делается: модернизируются пограничные
переходы, строятся новые дороги…

Таким образом, Россия ни в коем случае не заинтересована в
поражении коалиционных сил в Афганистане, так как это создало бы
новые проблемы безопасности. Но Москва не видит перспектив военной
победы. А если бы они появились, то дали бы зеленый свет
экономически невыгодным России инфраструктурным проектам в рамках
«Большой Центральной Азии».

В таких условиях Российская Федерация занимала выжидательную
позицию. Однако ухудшение ситуации в Афганистане требует более
определенного подхода. В течение 2007–2008 годов во всех
центральноазиатских странах нарастала тревога относительно
укрепления позиций талибов. С одной стороны, она выливалась в
критику действий США и НАТО, а с другой – в растущую готовность им
помочь. Одновременно усугублялась неудовлетворенность подходом
Москвы. В 2008-м автору этих строк неоднократно приходилось слышать
в Центральной Азии критические замечания относительно российской
политики на афганском направлении.

Создалась ситуация, когда Соединенные Штаты и
Североатлантический альянс могли играть на «афганских страхах» в
центральноазиатских столицах, где встречали всё большее понимание.
Вашингтон традиционно добивался расширения доступа к военной
инфраструктуре в регионе и активизации политических контактов, что
вело бы к общему укреплению позиций западных держав. Иными словами,
страны Центральной Азии, оказывая содействие США и НАТО ради
решения афганской проблемы, признают их ведущую роль в Афганистане.
Фактически это означает распространение американских услуг
безопасности на Центрально-Азиатский регион.

В 2007–2008 годах возникло еще одно обстоятельство.
Международные силы содействия безопасности (МССБ) в Афганистане
стали испытывать всё более серьезные трудности с доставкой
необходимых грузов в Афганистан. Основной поток всегда шел через
Пакистан. Но несколько лет назад прекратилась доставка по маршруту
Карачи – Кветта – Кандагар, а в 2007-м обострились проблемы с
маршрутом Карачи – Пешавар – Джелалабад. Все больше грузов либо
уничтожалось, либо похищалось проталибскими группами на территории
Пакистана.

Зависимость от пакистанского транзита может быть минимизирована
несколькими способами. Скажем, если направлять больше грузов по
воздуху непосредственно в Афганистан, но это дорого. Кроме того,
например, можно увеличить объем перевозок через Кавказ и Туркмению.
Но самое разумное решение – расширение транспортировки по железной
дороге через Украину (или Белоруссию) либо через Латвию (Рижский
порт), далее в Россию, Казахстан и Узбекистан. Единственная
железнодорожная ветка в Афганистан идет как раз из Узбекистана.

Принципиального согласия о железнодорожном транзите Россия и
НАТО достигли на Бухарестском саммите альянса (2008), где состоялся
обмен письмами о возможности такого транзита. Однако в тот момент
это было практически неосуществимо. Североатлантический альянс
отказался договариваться с Организацией Договора о коллективной
безопасности, и потому с каждой страной приходилось вести отдельные
переговоры. Этим и занимался в течение 2008 года спецпредставитель
НАТО по Кавказу и Центральной Азии Роберт Симмонс. Впрочем,
коалиции удалось направить наиболее уязвимые грузы мимо Пакистана
даже без открытия маршрута железнодорожного транзита. В 2008-м году
увеличились закупки топлива в Казахстане, Туркмении и
Узбекистане.

Москва оказалась в непростой ситуации. Содействие Соединенным
Штатам и НАТО в Афганистане предполагало согласие на
распространение американского влияния в Центральной Азии. Но
Россию, инвестирующую миллиарды долларов в инфраструктурные проекты
в государствах региона, такая перспектива не привлекает.

Именно в рамках этой дилеммы следует рассматривать позицию
Москвы в отношении американской базы «Манас» в Киргизии. С одной
стороны, Россия готова помочь НАТО с поставками в Афганистан. А с
другой – причастна к закрытию базы, задействованной в снабжении сил
коалиции.

Правда, необходимо оговориться, что существование «Манаса»
больше раздражало Китай. На западе КНР расположены пусковые
установки ядерных ракет, и подлетное время из «Манаса» до этих
стратегических целей составляет всего 30–40 минут. К тому же в
1996-м именно из Киргизии велась техническая разведывательная
операция по сбору данных о последней серии китайских ядерных
испытаний. Так что к американскому военному присутствию у своих
границ Пекин относится с большим подозрением. Именно Китай выступал
за закрытие американской базы в Узбекистане в 2005 году. В случае с
«Манасом» роль КНР не афишируется, но, по всей видимости, она тоже
значительна.

Россия стремится так организовать взаимодействие с НАТО по
афганской (и не только) проблематике, чтобы у него не было «второго
дна». Альянсу необходим доступ в Афганистан, Россия готова в этом
сотрудничать, но тогда нет критической необходимости в базе
«Манас». Желание Вашинг-тона непременно сохранить ее или найти
альтернативы в соседних странах интерпретируются как доказательство
того, что Афганистан – лишь повод для военного присутствия
Соединенных Штатов в Центральной Азии.

Выразив готовность участвовать в железнодорожном транзите,
Россия показала, что ни в коей мере не подрывает военные усилия США
и НАТО в Афганистане. Более того, Москва не выдвигает никаких
формальных условий для начала транзита. Россия, очевидно,
действительно заинтересована в том, чтобы оказать содействие
международным силам, это отвечает и пожеланиям ее
центральноазиатских союзников. Но не исключено, что Москва начинает
более обширную и рассчитанную на перспективу игру, которая может
развиваться по двум направлениям.

Первое. Если транзит через Россию заработает в
заметных объемах, это впервые поставит Североатлантический альянс в
зависимость от Москвы. Нет нужды выдвигать условия транзита. Когда
он начнется, НАТО и Соединенные Штаты будут исходить из
необходимости его сохранения. Если же Россия столкнется с
неконструктивной позицией партнеров по значимым для Москвы
вопросам, то всегда существует возможность приостановки
транзита.

Второе. Транзит через Россию, Казахстан и
Узбекистан превращает эти страны в более значимых игроков. Москва
активизирует политику, суть которой состоит в том, что в
Афганистане необходима не только военная победа, но и решение
сложного комплекса социальных и экономических проблем. Прежде всего
следует заняться борьбой с наркобизнесом. Причем основная роль в
решении этих вопросов должна отводиться не США и НАТО, а ООН и
другим международным организациям.

Противодействие наркоугрозе, которая исходит из Афганистана,
должно, по убеждению России, стать приоритетом международных
усилий. За время присутствия западных сил наркоугроза не только не
снизилась, а многократно возросла. Фактически международная
коалиция покупает лояльность афганского населения, закрывая глаза
на наркотики. Мол, выращивайте мак, торгуйте опиумом, только не
берите в руки оружие. Это замкнутый круг. Часть наркоденег
поступает талибам – именно это помогло им восстановиться после
разгрома 2001-го. Кроме того, получается, что относительное решение
проблем безопасности оплачивают Россия, Иран, страны Центральной
Азии, европейские государства. Именно там потребляется почти весь
афганский героин.

Стабилизация за счет наркотизации – крайне сомнительная сделка.
Почему она должна нравиться странам, куда афганский героин приходит
со всеми сопутствующими социальными и криминальными проблемами? По
сути, исправление ситуации с наркотиками должно служить критерием
успешности действий международной коалиции в Афганистане.

При этом чисто силовые методы (уничтожение урожая опия и т. д.)
не устранят наркоугрозу, а приведут к конфронтации с местным
населением. Поэтому возможна только комплексная стратегия:
сочетание силового подавления с преодолением
социально-экономической отсталости.

АКТИВИЗАЦИЯ ШОС

За исключением Туркмении все соседи Афганистана имеют статус
члена или наблюдателя в Шанхайской организации сотрудничества
(ШОС). Поэтому вполне естественно не только использование данного
формата для обсуждения афганской проблематики, но и выработка
самостоятельной позиции и политики ШОС. Тем более что далеко не все
в Афганистане идет гладко.

Для решения этих проблем была сформирована Контактная группа
ШОС–Афганистан. 27 марта 2009 года в Москве под эгидой Шанхайской
организации сотрудничества прошла международная конференция по
Афганистану, где обсуждались документы, разработанные этой группой.
Как заметил в заключительном слове на Московской конференции
заместитель министра иностранных дел РФ Александр Бородавкин,
«усилия международного сообщества по стабилизации Афганистана
нуждаются в определенном переосмыслении. Конференция ШОС в этом
плане стала важным этапом начала такой работы».

ШОС – не открытая структура, к которой может присоединиться
любой желающий. И специальную конференцию по Афганистану с
приглашением широкого состава участников, в том числе и тех, кому
раньше отказывали в доступе на мероприятия этой организации, нужно
признать положительной тенденцией. ШОС показала, что собирается
играть более активную роль на афганском направлении, она намерена
продвигать свою повестку дня, но действовать в сотрудничестве с
другими заинтересованными сторонами.

Конечно, некоторая дипломатическая пикировка все-таки
присутствует. Например, вводная часть «Заявления государств-членов
ШОС и Исламской Республики Афганистан по проблемам борьбы с
терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и организованной
преступностью», которое было распространено на конференции в
Москве, содержит параграф: «Придавая важное значение усилиям
международных и региональных организаций, в том числе ООН, ШОС,
СНГ, ОДКБ, ОБСЕ, СВМДА в борьбе с угрозой терроризма, незаконным
оборотом наркотиков и организованной преступностью…» Здесь нет
упоминания ни НАТО, ни Европейского союза. Впрочем, далее в том же
документе недочет исправлен. В заключительном параграфе говорится:
«Мы выражаем нашу приверженность укреплению сотрудничества со всеми
заинтересованными сторонами – ООН, ЕС, СНГ, ОДКБ, ОБСЕ, НАТО и
СВМДА…» А итоговый документ «Декларация специальной конференции по
Афганистану под эгидой ШОС» начинается с такой формулировки:
«Участники конференции приветствовали инициативу ШОС по проведению
этой встречи и выразили удовлетворение ее результатами, которые
идут в русле усилий международного сообщества по линии ООН, НАТО,
ЕС, ОБСЕ, ОДКБ, ОИК, СВМДА, других международных и региональных
организаций и различных государств…»

В рамках Шанхайской организации сотрудничества дискуссия по
Афганистану структурирована по трем «корзинам»: борьба с
терроризмом, незаконным оборотом наркотиков, трансграничной
преступностью. Для каждого из направлений составлен свой набор
мероприятий. Они сведены в два документа, которые были
распространены на Московской конференции – «Заявление
государств-членов ШОС и Исламской Республики Афганистан по
проблемам борьбы с терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и
организованной преступностью» и «План действий государств-членов
ШОС и Исламской Республики Афганистан по проблемам борьбы с
терроризмом, незаконным оборотом наркотиков и организованной
преступностью».

Тем самым ШОС демонстрирует, что у нее есть конкретный план
работы, к которой она готова привлекать и других.

Именно в рамках трех «корзин» предлагается формировать «пояса
безопасности», упомянутые в Заявлении. В своем выступлении на
Московской конференции Сергей Лавров отметил: «Через совместную
работу с Кабулом, а не за счет создания неких “санитарных кордонов”
– ШОС и ОДКБ предлагают сформировать пояса антинаркотической,
антитеррористической и финансовой безопасности». А в Заявлении
говорится: «Мы выступаем за объединение усилий всех
заинтересованных государств и организаций по созданию “поясов
антинаркотической и финансовой безопасности” в регионе».

Распределение афганских вопросов по трем «корзинам» в целом
плодотворно. Однако остается одна лакуна. В документах ясно сказано
о необходимости добиться решения социально-экономических проблем
Афганистана. Сергей Лавров подчеркнул: «Убеждены, что для
стабилизации обстановки необходим комплексный подход, сочетающий
силовое подавление террористов, экстремистов и наркоторговцев с
широкомасштабной программой социально-экономического
восстановления». Но социально-экономические вопросы не укладываются
ни в одну из выделенных «корзин», и их приходится упоминать
отдельно, как бы «на полях».

Так, в самом конце «Плана действий…», вне основной структуры
документа, говорится: «Государства – члены ШОС продолжат развитие
торгово-экономического сотрудничества с Афганистаном на
двусторонней основе, участие в международных усилиях по оказанию
содействия его экономическому восстановлению, а также изучат
возможность осуществления совместных проектов в целях
социально-экономической реабилитации в этой стране. В этой связи
государства – члены ШОС рассмотрят предложение Республики
Таджикистан о проведении в Душанбе международной конференции на
уровне министров экономики».

И в документах, распространенных на конференции, и в выступлении
российского министра красной нитью проходит мысль о роли афганских
властей в урегулировании проблем на собственной территории. «В
России солидарны с народом и правительством Афганистана в их
усилиях по обеспечению безопасности, пресечению террористической
активности и попыток экстремистов контролировать отдельные районы
страны, создавать там параллельные властные структуры», – заявил
Лавров. Линия на то, что Афганистан – самостоятельная страна с
дееспособным правительством, очень четко выдерживается
представителями России и ШОС. А задача международного сообщества
обозначена как помощь афганскому правительству.

Как представляется, такие формулировки четко выражали поддержку
Хамиду Карзаю и задали рамки для действий международных сил –
помогать законному президенту Афганистана. Данная постановка
вопроса предполагает, что действия, не согласованные с ним, не
отвечают духу международной операции. Итоговый документ Московской
конференции предусматривает «продолжение международных усилий»,
которые должны «носить комплексный характер», с сохранением
«ведущей роли Афганистана и центральной роли ООН». Также говорится
о необходимости координации и согласования действий иностранных
контингентов в Афганистане с правительством страны.

НАРКОУГРОЗА В ЦЕНТРЕ ВНИМАНИЯ

Но главной темой, заявленной на Московской конференции, стала
афганская наркоугроза и необходимость активизации усилий по борьбе
с ней. Сергей Лавров прямо связал вопросы обеспечения безопасности
в Афганистане и наркотрафик: «Особое значение приобретает борьба с
наркотрафиком, доходы от которого идут на финансирование
террористической деятельности». И далее – «афганский наркотрафик
превратился в серьезнейшую угрозу безопасности для стран
Центральной Азии и Российской Федерации», а предпринимаемые усилия
«пока не достаточны».

Ответственность за упущения в борьбе с наркотрафиком фактически
возложена на иностранные контингенты, а не на руководство страны.
Итоговый документ как раз признает «усилия правительства
Афганистана в сокращении производства опиумного мака, несмотря на
имеющиеся в его распоряжении ограниченные ресурсы». То есть
фактически сказано, что афганские власти делают все, что могут, а
вот к коалиции есть претензии.

Министр иностранных дел РФ призвал «существенно повысить
эффективность внешней поддержки усилиям афганских властей по борьбе
с нелегальным производством и контрабандой наркотиков». Сергей
Лавров напомнил о намерении активизировать антинаркотические
мероприятия по линии Международных сил содействия безопасности,
заявленном министрами обороны стран – членов НАТО в октябре
прошлого года в Будапеште.

В «Заявление государств-членов ШОС и Исламской Республики
Афганистан по проблемам борьбы с терроризмом, незаконным оборотом
наркотиков и организованной преступностью» также четко
сформулирован запрос к международным силам: «Мы приветствуем факт
присоединения МССБ (Международные силы содействия безопасности. –
Ред.) во взаимодействии с правительством Афганистана к борьбе
против производства и распространения наркотиков в Афганистане и
выступаем в поддержку их широкого участия в многосторонних усилиях
в данной сфере. Считаем важным, чтобы Совет Безопасности ООН учел
этот аспект при очередном рассмотрении вопроса о мандате МССБ».

В итоговом документе Московской конференции формулировки мягче.
Но и там много раз через запятую упоминаются терроризм,
производство/распространение наркотиков и организованная
преступность. То есть зафиксирована связь между проблемами
безопасности и наркотиками, как и необходимость активизации МССБ в
борьбе с наркотиками во взаимодействии с властями Афганистана.

* * *

Монополия НАТО и США на решение афганской проблемы, вероятно,
заканчивается. В последние шесть лет она не принесла желаемого
результата. Если сохранятся нынешние тенденции, то в Афганистане и
Центральной Азии сложится та же ситуация, что на Ближнем Востоке:
шансов на разрешение конфликта нет, но наличие очага напряженности
порождает спрос на американские услуги безопасности.

НАТО и США должны и впредь нести ответственность за обеспечение
основ военной безопасности в Афганистане. Но решение сложного
комплекса социально-экономических проблем предстоит найти в более
широком международном контексте с непосредственным участием соседей
Афганистана. Более активная политика России не сводится к подрыву
американских позиций. Москва просто хочет, чтобы афганская проблема
решалась комплексно и в интересах всех.

Содержание номера
После кризиса: привычные проблемы
Фёдор Лукьянов
Как развитие ведет к демократии
Кристиан Вельцель, Рональд Инглхарт
Модернизация России: снова на развилке
Дмитрий Бадовский
Государственный капитализм достиг совершеннолетия
Иэн Бреммер
Автономное управление
Чарльз Капчан, Адам Маунт
Передышка для гегемона
Владимир Овчинский, Андрей Фурсов
Всеобъемлющая концепция национальной безопасности Китая
Сюн Гуанкай
Преодолеть национальный кризис
Виктор Кременюк
«Три кита» российской диаспоральной политики
Александр Чепурин
Энергорынки в зоне турбулентности
Татьяна Митрова
Страсти по воде
Василий Белозёров
Основополагающий конфликт
Евгений Примаков
Центральной Евразии нужны институты
Джахангир Карами
Афганская проблема в региональном контексте
Иван Сафранчук
Дипломатия инкорпорейтед
Джон Ньюхаус
Контуры посткризисного
мира
Владислав Иноземцев