Россия в глобальной политике

Цифровые технологии не смогут заменить собой классические очные формы многосторонней дипломатии, неотъемлемой частью которой являются личные контакты. Как телевидение не может передать магию живых оперы, балета, театральной постановки, так и виртуальный режим не может обеспечить возможности для поиска взаимовыгодных путей к компромиссу.

Дебаты о применении новых технологий в дипломатической практике велись давно. Но даже фундаменталисты «цифровизации» предполагали постепенный, поэтапный переход дипломатии к новым методам коммуникации. Пандемия коронавируса COVID-19 в одночасье повлияла на международную среду, вынудив дипмиссии и международные организации в срочном порядке искать инновационные способы поддержания дискуссии по ключевым международным проблемам. Вена, где расположена одна из четырёх штаб-квартир ООН, представлены более 30 международных организаций и аккредитовано более 150 дипмиссий, – не стала исключением.

Обеспечение устойчивости работы венской площадки в условиях пандемии

Венская площадка во многом стала первопроходцем в адаптации к новой реальности. В начале марта 2020 г., буквально накануне введения антиковидных мер австрийским правительством, удалось успешно провести в Вене 63-ю сессию Комиссии ООН по наркотическим средствам (КНС). Она стала последним крупным международным мероприятием, состоявшимся в традиционном очном формате.

Пандемия, естественно, затронула и работу секретариатов расположенных в Вене международных организаций. 16 марта 2020 г. на первый «локдаун» ушёл Венский международный центр (ВМЦ)[1]. Международный персонал в расквартированных там международных организаций был несколько обидным образом поделён на две категории – основной (essential) и не основной (non—essential). Сотрудники, относящиеся к первой категории (их было меньшинство), продолжали трудиться на своих рабочих местах. Остальные – переведены на «удалёнку». В зависимости от эпидемиологической ситуации в Вене и Австрии численное соотношение этих категорий подвергалось корректировкам с учётом специфики работы каждого секретариата. Те сотрудники, деятельность которых связана с загранкомандировками (например, инспекторы Международного агентства по атомной энергии – МАГАТЭ), напротив, стали работать в более интенсивном режиме. Причём по возвращении в Вену они вынуждены были регулярно садиться на карантин, продолжительность которого составляла примерно 20 процентов от длительности командировок.

После введения ограничительных мер количество контактов и мероприятий объективно снизилось. Перед дипломатическими миссиями и международными организациями встала задача оперативно перестроить работу, подобрав оптимальные форматы и механизмы взаимодействия в беспрецедентных условиях. Поначалу складывалось ощущение, что пандемия действительно способна парализовать международное взаимодействие. В какой-то степени это оказалось так. Одновременно ситуация в мире привела к появлению новых неотложных вызовов глобального характера – в частности, содействие государствам в борьбе с коронавирусной инфекцией и её последствиями. К слову, достаточно активно в эту работу включилось МАГАТЭ – на первый взгляд, совсем не профильная организация. Однако агентство располагало ресурсами и хорошо отлаженными механизмами, которые его руководство сумело грамотно использовать в интересах оказания помощи нуждающимся странам. Россия, среди прочих государств, внесла внебюджетный финансовый вклад в реализацию этих целей.

К апрелю 2020 г. стало понятно, что пандемия обосновалась в мире всерьёз и надолго, и международному сообществу придётся адаптироваться к новой реальности. Остро встал вопрос о том, как обеспечить преемственность в работе венских организаций в условиях антиковидных мер. Фактически полное прекращение авиасообщения и карантинные требования исключили возможность приезда делегатов в Вену для участия в заседаниях международных органов. В представительства государств были направлены директивы из столиц с рекомендациями воздержаться от проведения очных встреч и мероприятий. Обязательное социальное дистанцирование на первых порах не позволяло даже провести полноценные заседания в ВМЦ с участием местных дипмиссий.

Несколько месяцев ушло на тестирование секретариатами расквартированных в Вене международных структур различных онлайн-платформ и определение технических параметров дистанционного формата (регистрация участников, формирование списка выступающих и тому подобное). Вынужденная пауза сказалась на проведении целого ряда мероприятий. На более поздний срок были перенесены запланированные на апрель и май 2020 г. 29-я сессия Комиссии ООН по предупреждению преступности и уголовному правосудию (КППУП) и Киотский антикриминальный конгресс.

Отдельной проблемой стала организация перевода официальных заседаний на шесть языков ООН, включая русский. Предполагаемое прямое онлайн-подключение делегатов из столиц к венским дебатам требовало особого внимания к обеспечению принципа многоязычия, который традиционно отстаивает Россия.

Отладить основные аспекты дистанционного синхронного перевода и прочие модальности удалось к маю-июню 2020 года. МАГАТЭ 11 мая провело виртуальное заседание Комитета по программе и бюджету, а 15–19 июня – сессию Совета управляющих МАГАТЭ. В июне прошли первые полноформатные онлайн-консультации Комиссии ООН по наркотическим средствам по рекомендациям экспертов ВОЗ по международному контролю над каннабисом. 6–17 июля состоялась виртуальная сессия Комиссии ООН по праву международной торговли, посвящённая специальным торгово-правовым проблемам в период пандемии. Все – с переводом на шесть официальных языков ООН.

К осени 2020 г. появился новый формат проведения заседаний различных международных органов – гибридный, или очно-заочный. Он допускает присутствие ограниченного количества членов национальных делегаций по их желанию непосредственно в зале заседаний, в то время как все остальные получили возможность подключаться виртуально. По мере психологической адаптации дипломатов к условиям пандемии доля физически присутствующих в залах стала заметно возрастать. При этом, если возникала необходимость в принятии решений в отсутствие консенсуса, то для проведения голосования делегаты в обязательном порядке стали собираться на очные встречи, в то время как все остальные заседания в рамках соответствующих сессий могли (и могут) оставаться полностью виртуальными. По состоянию на конец 2021 г. ситуация в мире вынуждает венскую площадку продолжать работать именно в таком формате.

«Дистанционная дипломатия»: новые возможности

Быстрый переход на «дистанционную дипломатию», хоть и оказал эффект шоковой терапии на работу венских международных организаций, заставив дипломатов в короткий срок освоить новые технологии и подходы к ведению дел, всё же продемонстрировал ряд преимуществ.

Во-первых, возможность удалённого подключения позволила заметно расширить число участников венских мероприятий, в том числе из стран, не имеющих своих представительств в австрийской столице. Заметно возрос интерес к узкоспециальной венской дискуссии и у общественных организаций. К примеру, к организованному Россией при поддержке более двадцати государств и международных организаций 12 марта 2021 г. на «полях» 64-й сессии КНС тематическому мероприятию о влиянии пандемии COVID-19 на глобальные антинаркотические усилия смогли подключиться порядка 150 участников. В обычных условиях выделяемые для «сайд-ивентов» помещения ВМЦ физически не смогли бы вместить такое число делегатов.

Во-вторых, онлайн-формат позволил без существенных издержек повысить уровень представленности делегаций на открытии сессий. Востребованными оказались заранее записанные видеообращения руководителей профильных министерств, а в ряде случаев и глав государств и правительств, которые могли таким образом принять участие в международном форуме без приезда в Вену и необходимости подстраивать свой рабочий график под конкретное мероприятие.

В-третьих, у самих венских дипмиссий также появилась возможность подключаться к онлайн-мероприятиям, очное присутствие на которых бывало затруднительно по тем или иным причинам. Ярким примером в этом контексте стал процесс консультаций по предстоящей Обзорной конференции по рассмотрению действия Договора о нераспространении ядерного оружия. Уместно напомнить, что конференция должна была состояться в апреле-мае 2020 г. в Нью-Йорке, но неоднократно переносилась из-за пандемии и в итоге намечена на 4–28 января 2022 года. Что же касается консультаций, то в обычных условиях будущему председателю конференции необходимо было бы лично посетить все профильные площадки ООН, чтобы пообщаться с представителями государств-участников накануне этого крупнейшего события в области ядерного нераспространения. Внедрение же дистанционных методов позволило назначенному председателю Густаво Злаувинену пригласить к участию в виртуальных консультациях одновременно все площадки, включая венскую. Помимо этого, за период пандемии активное взаимодействие представителей российской дипмиссии в Вене осуществлялось и с научно-исследовательскими и экспертными организациями по всему миру, в том числе с Институтом ООН по исследованию проблем разоружения (UNIDIR, Женева), Европейской сетью лидеров (ELN, Лондон), Центром энергетики и безопасности (Москва) и другими.

Учитывая технический мандат венских международных организаций, необходимость обеспечения их непрерывной работы также привела к поиску нестандартных технологических решений. В октябре 2020 г. Подготовительная комиссия Организации по ДВЗЯИ в дистанционном режиме осуществила сертификацию расположенной в Норильске российской радионуклидной станции Международной системы мониторинга (RN-55). Впервые в истории Комиссии сертификация объектов МСМ была проведена удалённо. Это стало примером внедрения инновационных подходов в целях обеспечения бесперебойного взаимодействия государств и их диппредставительств с международными организациями, расположенными в австрийской столице.

В целом дистанционные методы проведения заседаний оказались оправданными для обмена опытом между странами в рамках узкоспециальных экспертных встреч и тематических заседаний профильных комиссий. По всему охвату работы венских международных организаций, начиная с ядерного нераспространения и заканчивая вопросами борьбы с наркотиками, кибер- и оргпреступностью, коррупцией и терроризмом, новые механизмы позволили без сильного ущерба для содержания продолжать организовывать брифинги для государств, а также проводить специализированные мероприятия и научные конференции, международные дни в рамках системы ООН.

Влияние пандемии COVID-19 на «венский дух» дипломатии

Вместе с тем перевод многосторонней дипломатии в онлайн-формат уже в первый год продемонстрировал свои очевидные издержки. В этом контексте важно отметить, что с вызовами, связанными с переосмыслением и адаптацией формата работы, столкнулись все участники венского сообщества. Одни и те же трудности возникали по всему спектру представленных в австрийской столице международных тематик.

Исторически так сложилось, что работа венских организаций преимущественно построена на основе принципа консенсуса. Отсюда и так называемый «венский дух» дипломатии. Голосование как метод принятия решений применяется в Вене крайне редко и в ограниченных (и чётко прописанных в правилах процедуры) случаях.

Однако за период пандемии венским международным организациям и дипмиссиям пришлось неоднократно прибегнуть к этому механизму. Стало очевидно, что дистанционные форматы категорически не подходят для принятия решений путём голосования, которое требует физического присутствия в зале по крайней мере одного представителя от каждого государства-члена. Российская сторона настаивала на недопустимости виртуального голосования – сформулированных руководящих принципов для этого просто не существует, а на их согласование могут уйти годы. Таким образом, несмотря на сохраняющиеся в Австрии антиковидные ограничения, каждый раз секретариат вынужден был проводить мероприятия в очном формате.

Нежелание государств придерживаться установленных правил процедуры систематически омрачало процесс принятия решений на венской площадке в условиях пандемии. Так, в ходе уже упомянутой сессии Совета управляющих МАГАТЭ в июне 2020 г. в заключительный день работы Совета представители делегаций очно участвовали в голосовании относительно резолюции по Ирану. России стоило больших трудов убедить основных инициаторов процесса, что голосовать можно только с физическим присутствием делегатов. Порой казалось, что некоторым странам вообще не было дела до правил процедуры и единственной их целью было решение собственных политических установок.

Более того, имели место и откровенные попытки манипулирования непростой эпидемиологической обстановкой и антиковидными ограничениями. Это в полной мере проявилось на направлении киберпреступности. Под предлогом ограничительных мер некоторые страны, изначально проголосовавшие против инициированной Россией резолюции Генеральной Ассамблеи (ГА) ООН 74/247 о создании Спецкомитета ГА ООН по разработке всеобъемлющей конвенции о противодействии использованию информационно-коммуникационных технологий в преступных целях, попытались «замотать» запуск переговорного процесса. С их подачи дважды откладывалось проведение первой организационной сессии спецкомитета. Упомянутые делегации апеллировали к невозможности обеспечить очное участие в мероприятии своих профильных экспертов из столиц, присутствие которых на самом деле и не требовалось, поскольку встреча была полностью посвящена обсуждению исключительно организационных вопросов. В результате работа спецкомитета была запущена почти годом позже, чем изначально планировалось.

За период пандемии также состоялись выборы нескольких руководителей международных структур (ЮНИДО, ПК ОДВЗЯИ). Что касается избрания исполнительного секретаря ПК ОДВЗЯИ, то процесс был крайне осложнён издержками технического характера. Консультации, презентации кандидатами своих предвыборных программ и другие связанные с выборами мероприятия, переведённые в онлайн-формат, сопровождались постоянными сбоями. Из-за нестабильной работы платформы, плохого интернет-соединения, проблем с переводом и других технических неполадок неоднократно переносились и срывались заседания. При этом в ряде миссий оставался официальный запрет на посещение ВМЦ, и дипломаты не имели другой возможности, кроме как участвовать дистанционно. Есть основания полагать, что крайне затруднительный характер проведения каких-либо содержательных переговоров в силу вышеперечисленных причин сыграл не последнюю роль в подрыве атмосферы доверия и духа консенсуса, традиционно присущих работе комиссии. Именно на предвыборный период пришлось первое в 25-летней истории ПК ОДВЗЯИ голосование.

Не менее затруднительным в условиях пандемии стало согласование документов в дистанционном формате. Крупным международным форумом, в ходе которого со всей очевидностью проявилась эта проблема, стал Киотский антикриминальный конгресс в марте 2021 года. Работа над его итоговой декларацией велась в Вене в формате онлайн-консультаций, которые продолжались с января по март – иногда до глубокой ночи. Как показала практика, отступиться от своих запросных позиций государствам оказывается значительно сложнее перед экраном, когда невозможно увидеть собеседника. Схожая ситуация сложилась и при выработке проектов резолюций Антинаркотической и Антикриминальной комиссий (в апреле и мае 2021 г. соответственно). В итоге упомянутые документы всё же удалось согласовать и принять, но коллеги на венской площадке сходятся во мнении о важности полноценного восстановления очного формата неофициальных консультаций по их тексту, как только позволит эпидемиологическая ситуация в мире.

Обеспечение очного формата заседаний требовали и такие события, как принятие ежегодных решений КНС по рекомендациям экспертов ВОЗ и Международного комитета по контролю над наркотиками о постановке наркотических веществ под международный контроль.

Не вполне пригодны механизмы дистанционного общения оказались и для налаживания прямых рабочих контактов (так называемый networking) между представителями профильных министерств и ведомств различных стран. К примеру, по оценке всех участников прошедшие в 2020 г. в формате ВКС внеочередные сессии вспомогательных органов КНС (региональные встречи руководителей национальных учреждений по обеспечению соблюдения законов о наркотиках – ХОНЛЕА) не смогли выполнить традиционно стоящие перед ними задачи и обеспечить полноценную дискуссию между представителями правоохранительных структур об антинаркотическом сотрудничестве в конкретном регионе.

Проведение онлайн-заседаний выявило ряд проблем технического характера, с которыми ранее не приходилось сталкиваться. Большие затруднения были вызваны выбором времени проведения сессий, приемлемого для всех часовых поясов. К тому же в обычных условиях графики очных мероприятий верстались с большим запасом по времени, что позволяло делегатам из столиц заблаговременно спланировать свои командировки. Нагромождение же виртуальных мероприятий, в свою очередь, нередко приводит к тому, что участникам приходится разрываться между основной профессиональной деятельностью и постоянными онлайн-встречами. Другим отягчающим обстоятельством стал тот факт, что особенности дистанционной работы синхронных переводчиков позволяют проводить в день только две сессии по два часа. Это сокращает общую продолжительность заседаний: ранее в день проходили две сессии по три часа с возможностью продолжения дискуссии на английском языке без перевода. Нужно ли пояснять, что в случае задержек, вызванных, например, техническими сбоями (связь, звук и так далее), под угрозой оказывается проведение тех или иных сессий в заявленные сроки. К слову, такие ситуации происходят с завидной регулярностью и к концу 2021 г., почти два года после начала пандемии – отладить бесперебойную работу виртуального формата так и не удалось.

Наконец, по оценкам секретариата, подготовка и проведение встреч в режиме онлайн требует бóльших затрат как в финансовом, так и в кадровом плане по сравнению c традиционным очным форматом. Выделение дополнительных ресурсов из регулярного бюджета ООН, по всей видимости, окажется непростой задачей в условиях оптимизации модели финансирования Всемирной организации. В то же время в случае с внешнеполитическими ведомствами аккредитованных в Вене государств сложившаяся ситуация, напротив, способствовала сокращению затрат – в первую очередь на логистику.

Будущее венской площадки в постпандемическом мире

Эпидемиологическая ситуация продолжает оставаться напряжённой, накладывая серьёзные ограничения на работу венских международных организаций и дипмиссий. По мере того, как пандемия оставалась на передовой повестки дня, становилось очевидно, что решение ряда актуальных вопросов международной проблематики попросту невозможно более откладывать. Реализация таких задач в дистанционном формате была в принципе невозможна. Поэтому за время пандемии венская площадка приняла два важных межгосударственных переговорных цикла в области нераспространения и контроля над вооружениями. Во-первых, с июня по август 2020 г. состоялось три раунда российско-американских консультаций по стратегической стабильности. В условиях на тот момент приближающегося истечения срока действия Договора СНВ-3 запуск диалога о продлении договора приобретал критическое значение. Во-вторых, с апреля 2021 г. в очном формате продолжаются переговоры между странами-участницами СВПД (Великобритания, Иран, Китай, Россия, Франция, ФРГ) и США при координирующей роли ЕС о восстановлении полноформатного выполнения ядерной сделки. Возобновление переговоров 29 ноября 2021 г. пришлось на третий венский «локдаун». Однако, встречи проходят с физическим присутствием участников. Эти события достаточно наглядно демонстрируют, что вопреки сложной обстановке в мире, вызванной пандемией, прогресс в разрешении наиболее острых вопросов международной повестки не может быть достигнут без личного взаимодействия между делегациями.

То же самое касается и работы венских международных организаций. Недопустимыми являются паузы в проверочной деятельности МАГАТЭ. Одной из основных функций агентства является применение системы гарантий, которые позволяют удостовериться, что государства-члены не осуществляют ядерную деятельность в военных целях. Сегодня гарантии МАГАТЭ в том или ином виде действуют более чем в 180 странах мира. Перебоев в этом процессе быть не может – вне зависимости от объёма проверок, их интенсивность должна сохраняться в соответствии с установленным регламентом, исключая тем самым соблазн что-то утаить, воспользовавшись пандемией. В связи с этим агентству пришлось под давлением времени адаптироваться в новых условиях, и задача в целом была успешно решена. Так, с 1 марта по 31 мая 2020 г. – в разгар первых антиковидных ограничений – МАГАТЭ провело 274 инспекции, 29 проверок информации о конструкции и 16 визитов в рамках предоставления дополнительного доступа. По данным за 2020 г., количество верификационных мероприятий в рамках применения системы гарантий превысило 2 800.

В равной степени не терпит отлагательств и выработка итоговых документов венских межгосударственных органов. Этот процесс представляет собой длительные и кропотливые переговоры в различных форматах для нахождения взаимоприемлемого компромисса зачастую между полярными позициями. На финальном этапе успешный исход достигается путём кулуарных бесед за кофе, которые стали невозможны в условиях пандемии. В целом любая сессия венских международных организаций – это своеобразный «хаб», где официальная публичная программа мероприятия обрастает целой сетью консультаций, встреч, переговоров, и именно там в действительности нередко происходит сам процесс принятия решений. Такое невозможно обеспечить в удалённом формате. На ранних этапах пандемии дело вообще доходило до того, что ради экономии интернет-трафика приходилось отключать видеоизображение – общаясь таким образом с «пустотой».

Пока неясно, насколько тот сложный период, через который венские международные организации и местные дипмиссии прошли за последние почти два года, в долгосрочной перспективе скажется на основополагающих принципах, которыми традиционно руководствовались на венской площадке.

Дискуссия о том, что «венский дух» постепенно выветривается из этого важнейшего многостороннего организма, ведётся уже достаточно давно, – и причины этого совершенно не имеют отношения к пандемии коронавируса.

Однако теперь опасения связаны ещё и с тем, что следующий удар может нанести по нему COVID-19.

Бесспорно, методы дистанционной дипломатии, которые были оперативно опробованы в качестве вынужденной, временной меры на период острой фазы пандемии, по всей видимости, продолжат применяться и в будущем. В частности, открывшиеся возможности по дистанционному привлечению к дискуссии не представленных в Вене государств будут всё более востребованы.

Однако, цифровые технологии в обозримой перспективе не смогут заменить собой классические очные формы многосторонней дипломатии, неотъемлемой частью которой являются личные контакты. Как телевидение не может передать магию живых оперы, балета, театральной постановки, так и виртуальный режим не может обеспечить возможности для поиска взаимовыгодных путей к компромиссу. Это просто не было бы реализуемо без персонального, живого взаимодействия людей, принимающих решения или формирующих внешнеполитическую линию государств. Без этого, вероятно, и не было бы «венского духа» дипломатии – и все процессы сводились бы к формальным процедурам, позволяющим достижение лишь ограниченного результата. Признавая ценность прогресса, достигнутого венскими организациями и дипломатическими корпусами в условиях пандемии, можно с уверенностью сказать, что осязаемое продвижение в решении актуальных вопросов международной повестки представляется маловероятным без полноценного возвращения к традиционному очному формату работы.

Автор выражает признательность первому секретарю Департамента новых вызовов и угроз МИД России Ю.С. Калининой, а также сотрудникам Постоянного представительства Российской Федерации при международных организациях в Вене, внесшим вклад в подготовку данного материала.