Вопросы энергетической безопасности доминируют сегодня в глобальной повестке дня. Но может ли энергетическая безопасность, как таковая, быть законной целью? И не обстоит ли дело так, будто она гарантируется сама собой в условиях действенной рыночной экономики? Если последнее справедливо, то никакой специальной политики, направленной на обеспечение энергобезопасности, вообще не требуется. Достаточно просто отрегулировать рыночные механизмы, а все остальное наладится автоматически.
Но если рынок сам по себе не способен обеспечить желаемый результат, то выработку правильной стратегии следует признать более чем актуальной задачей.
ЦЕЛЬ ИЛИ СЛЕДСТВИЕ?
Согласно общепринятому определению, энергетическая безопасность подразумевает такие условия, при которых потребитель имеет надежный доступ к необходимой ему энергии, а поставщик – к ее потребителям. То есть речь идет не только о бесперебойных потоках, но и о стабильных и разумных ценах.
Стабильность энергопотока на постоянной основе. Это особенно важно в том случае, когда передача энергии осуществляется посредством трубопроводов, газопроводов или высоковольтных линий электропередач. Некоторые разновидности энергии, такие, например, как электричество, нельзя накапливать количественно. Постоянное электроснабжение не менее существенно, чем глобальная стабильность поставок: даже кратковременное аварийное отключение способно причинить серьезный ущерб потребителям.
Поскольку разные источники энергии не могут быстро замещать друг друга, качество тоже играет важную роль. Под качеством в данном случае подразумевается характер сырья, из которого извлекается энергия. Само существование разных сортов нефти-сырца либо присутствие в природном газе и угле различных примесей (например, серы) должно учитываться при получении энергии из данных носителей. Вот почему стабильное качество также является существенным фактором.
Ценовая нестабильность, то есть ситуация, при которой разброс цен достигает больших значений, сулит немалый урон как потребителям, так и поставщикам. Ведь серьезные и непредсказуемые колебания цен мешают и тем и другим оценить, куда направить инвестиции. Некоторые источники энергии, считавшиеся слишком дорогостоящими, могут в одночасье стать рентабельными, а затем в течение одного дня снова утратить ценовую привлекательность. Поскольку развитие новых источников требует времени и денежных вложений, предсказуемость является ключевым фактором. Однако ценовые колебания делают ее малореальной, а иногда и невозможной. В результате инвестиционный процесс подчиняется краткосрочным решениям и становится абсолютно неэффективным.
Торговля, основанная на нерыночных ценах, по-прежнему составляет важную часть торговли энергоносителями и должна оставаться таковой, ибо подчас оказывается более действенной. Правда, основное направление экономической теории отдает предпочтение всеобъемлющей системе эффективных рынков, на которых текущие цены ненамного расходятся с долгосрочными средними значениями. Однако в действительности цены на рынках реального товара подвержены сильным колебаниям.
Частично это связано с невозможностью создать всеобъемлющую систему рынков, сколь либерализованной ни была бы экономика. Но даже если предположить, что в некоем иллюзорном мире удастся создать полноценную систему рынков и исключить все нерыночные операции, то даже и тогда текущие цены не удастся приблизить к долгосрочным средним показателям.
Это обусловлено прежде всего невозможностью правильно оценить все энергоресурсы, которые будут доступны в перспективе. Как подчеркивал еще в 1920 году [австрийский философ, социолог и экономист] Отто Нейрат, ни один рынок не сможет спрогнозировать долгосрочные цены в отсутствие точного знания о будущих событиях.
Нам неизвестен и объем неразведанных запасов. То, что у нас считается знанием, на самом деле лишь «мнения» о неких технических данных. Споры вокруг этих «мнений» сами по себе полезны, так как позволяют добиваться определенного прогресса, но препятствуют появлению единого подхода. По поводу запасов энергоносителей обязательно появляются и «преобладающая» точка зрения, и суждение «меньшинства». Потом биржевые маклеры, склонные прислушиваться к мнению «большинства» с целью минимизировать расхождение во взглядах, могут резко изменить свои представления под влиянием какого-то неожиданного события. Таким образом, хотя плюрализм во мнениях хорош для демократии и общественно-научного прогресса, он плох для рыночного сближения ожиданий и цен.
Если стабильные цены – неотъемлемая часть энергетической безопасности, то их необходимо добиваться нерыночными средствами. Но возможно ли, чтобы поставщики и потребители достигли согласия по долгосрочным договорным ценам? Ведь потребители, согласно общепринятым представлениям, всегда будут добиваться снижения цен, а поставщики – их повышения. Не чревата ли подобная ситуация нескончаемыми спорами в том случае, если не будет найден «объективный» критерий?
В действительности же существует некий широкий критерий, который может быть получен путем сопоставления долгосрочных тенденций в области потребления и добычи. Прогноз цен на следующее десятилетие варьируется в широком диапазоне (обычно соотношение между «лучшим» и «худшим» сценариями составляет, как минимум, 2:1). Такой прогноз совершенно бесполезен для участников рынков реального товара и так называемых «действующих рынков», но он очерчивает общие тенденции. Так, сегодня можно достаточно точно предсказать, что цены будут расти.
Единство представлений об общей динамике можно использовать для выработки долгосрочной промышленной политики, направленной на улучшение эффективности энергопотребления и стимулирование возобновляемых источников энергии.
Страны – поставщики энергоресурсов будут понимать, что если они решат добиваться более высоких средневзвешенных цен на один источник энергии, то тем самым стимулируют усилия потребителей по развитию других источников. А это в среднесрочной перспективе способно пошатнуть позиции поставщиков на энергетическом рынке. Кроме того, очевидно, что взлеты и падения рыночных цен могут нанести серьезный ущерб экономике и налоговой системе в странах-поставщиках. Нестабильность цен осложняет для компаний вложение средств в геологоразведку.
Внедрить договорные цены сложно, однако теоретически возможно. Договорные цены могли бы предусматривать особые условия для слаборазвитых стран, которые зачастую настолько бедны, что их граждане не могут позволить себе покупку электроэнергии или углеводородного топлива. В этом случае они полагаются на такие «традиционные» энергоносители, как древесина (что уже привело к обезлесению на Гаити, в Индонезии, в некоторых областях Индии), и злоупотребляют ими, ставя под сомнение процесс возобновления источников энергии.
Итак, во-первых, энергетическая безопасность не может быть спонтанным результатом рыночного саморегулирования даже в случае высокой степени либерализации. Следовательно, энергетическая безопасность – это законная цель, которая должна достигаться с помощью надлежащей политики и мероприятий. Рынки могут вносить свой вклад в достижение энергобезопасности, но только в контексте других инструментов, включая регулирование и нерыночные механизмы, такие, как двусторонние и многосторонние соглашения, промышленная политика и регулируемые цены.
Во-вторых, во многих отношениях энергетическая безопасность – это общая цель потребителя и поставщика, хотя обе стороны могут иметь разные интересы. Если глобальную безопасность рассматривать в предложенном нами глобальном измерении, а не только как «безопасность поставок», то ее можно квалифицировать как всеобщее благо.
ЮРИДИЧЕСКИЙ АСПЕКТ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Торговля энергоносителями юридически регулируется сегодня международными соглашениями. Некоторые из них являются частью общих правил, касающихся договорной и экономической деятельности, и вносят свой вклад в энергобезопасность.
Другие соглашения, как двусторонние, так и многосторонние, специально разрабатывались для повышения энергетической безопасности. Ряд региональных соглашений также включают пункты, посвященные энергетике. Ссылки на «энергетические» положения Североамериканского соглашения о свободной торговле (NAFTA) содержатся в двусторонних договорах, даже если одна из сторон не является членом NAFTA. Еще один вид соглашений связан с идеей отделения производственной деятельности от транспортной и распределительной (так называемое разделение, «развязывание» цен), нацеленной на открытие и либерализацию энергетического рынка.
Большинство соглашений в области энергетики, или по крайней мере, некоторые их части подпадают под категорию «обычного» гражданского и экономического права. Это происходит потому, что участники таких соглашений имеют статус «частных лиц» или сторон, даже если являются госпредприятиями либо компаниями с государственным участием. В важных и стратегических сделках нельзя избежать вовлеченности правительства. Споры подлежат урегулированию в арбитражных судах, как национальных, так и международных.
Распространению на энергетический сектор «общих» соглашений способствовали Генеральное соглашение о тарифах и торговле (ГАТТ) и Всемирная торговая организация (ВТО). Однако со временем стало очевидно, что энергетика — это гораздо более сложная область и обычных торговых документов для ее регулирования недостаточно.
Первый важный специальный документ, связанный с энергетической безопасностью, был разработан странами-производителями, которые попытались закрепить национальный суверенитет над природными ресурсами, чтобы не допустить безраздельного господства крупных западных компаний. В начале 1960-х ООН официально признала государственный суверенитет и суверенные права на энергоресурсы.
В соответствии с принятой тогда резолюцией суверенные права на энергоресурсы гарантировались лишь в том случае, если они будут реализовываться в строгом соответствии с нормами международного права. Нельзя подрывать законы договаривающихся стран, регулирующие систему собственности на ресурсы, либо ограничивать доступ к ним, а также разведку и добычу полезных ископаемых на коммерческой основе. Выдача разрешений, лицензий и концессий не должна носить дискриминационный характер, и ей надлежит осуществляться на основе официальных критериев.
Можно сказать, что в какой-то степени эта резолюция ООН учла вопросы энергетической безопасности, однако ее явные реверансы в сторону стран-потребителей не могли устроить всех акторов. Следствием сложившейся ситуации стало создание Организации стран – экспортеров нефти (ОПЕК), попытавшейся вернуть странам-производителям контроль над энергоресурсами. В 1968 году она приняла важный документ – Декларацию о нефтяной политике стран-участниц Организации, которая могла бы считаться началом глобального подхода к энергетической безопасности. ОПЕК суждено было стать главным фактором ценообразования, но она была неспособна разработать сбалансированный подход к энергетической безопасности.
Другим значительным событием стало создание странами – членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) Международного энергетического агентства (МЭА) в 1974-м. Вскоре страны–участницы МЭА приняли Международную энергетическую программу (МЭП) по выходу из кризисов. Эта программа справедливо считается первым договором в области международного права, посвященным именно энергетической безопасности. Вскоре после этого МЭП попыталась сократить зависимость стран – членов ОЭСР от нефти и стимулировать использование угля. Тогда же Великобритания резко снизила арендную плату за право разработки угольных месторождений, и это стало важным шагом на пути к превращению угля в альтернативное топливо. В этом смысле МЭП перевела международное соглашение в плоскость внутригосударственного регулирования.
После распада Советского Союза число двусторонних инвестиционных договоров резко возросло, поскольку западные страны наладили связи с постсоветскими государствами. В свою очередь Европейский союз ухватился за возможность начать многосторонние переговоры с целью упразднения сотен подобных двусторонних соглашений.
Плодом этих усилий стала ни к чему не обязывающая Европейская энергетическая хартия (декабрь 1991 г.). Она стала отправной точкой дальнейших переговоров, которые привели к принятию в декабре 1994 года Договора к Энергетической хартии (ДЭХ), обязательного для всех подписавших его сторон. Документ был ратифицирован, как минимум, 30 государствами, включая большинство бывших советских республик, европейских стран, Японию, Австралию и Монголию. Россия и Белоруссия не ратифицировали ДЭХ из-за несущественных формальностей, но публично заявили о намерении придерживаться духа и буквы этого документа до его ратифицикации национальными парламентами.
ДЭХ знаменовал собой конец эры «общих» соглашений и переход к специальным соглашениям в области торговли энергоресурсами. Главный акцент в договоре был сделан на транспортировке энергоносителей и на защите потребителя и поставщика от посягательств третьей страны. Однако ДЭХ пока далек от достижения поставленной перед ним цели, его юридические возможности в деле укрепления энергетической безопасности крайне ограниченны. И все же договор может быть полезен благодаря предусмотренным в нем арбитражным механизмам.
Юридический подход способен создать некие общие рамки, которые сами по себе заслуживают одобрения. Но хотя четко и ясно определены такие права, как суверенное право стран-производителей контролировать свои энергоресурсы или их транзит, а также право на транспортировку энергоносителей, наличие множества юридических документов создает серьезный риск институциональной путаницы.
В действительности некоторые права, оговоренные в действующих соглашениях, можно назвать противоречивыми. Так называемые «общие» торговые соглашения иногда вступают в противоречие с юридическими аспектами собственно энергетической безопасности. Отчасти это связано с классической коллизией между «общими» принципами и контекстом либо специфической деятельностью в энергетическом секторе. Но дело прежде всего в том, что большинство «общих» торговых соглашений регулируют рыночные отношения, а конкуренция и рынок, как уже было продемонстрировано, не могут решить проблему энергетической безопасности.
Данное противоречие нельзя разрешить, не определив, какие принципы должны доминировать в политике энергетической безопасности, однако это уже политическая, а не юридическая проблема. Юридические договоры могут служить инструментом проведения определенной политики в сфере энергетической безопасности, но они не определяют цели и область действия этой политики. Только решение данной проблемы устранит риск юридической неразберихи, способной тяжело ударить по сердцу энергетической безопасности – стабильности энергопотоков и цен. Чисто юридический подход к обеспечению энергетической безопасности обречен на провал.
ТЕХНИЧЕСКОЕ ИЗМЕРЕНИЕ
Другой важный аспект энергетической безопасности – технический: ведь стабильность энергопотока бесспорно связана с внешней инфраструктурой. Технические вопросы не могут быть решены, исходя из предположения, будто верные технологические решения можно выработать автоматически в ответ на возникающие проблемы. Следует помнить, что глобальная стабильность любой сетевой системы равнозначна стабильности ее наиболее уязвимых звеньев. Соответственно требуются конкретные действия ответственных учреждений и организаций.
Наиболее очевидными краткосрочными проблемами в сфере энергетической безопасности являются устойчивость систем транспортировки, а также безопасность добывающей и транспортной инфраструктур. Устойчивость в данном случае подразумевает, что есть экономические и институциональные условия, позволяющие содержать эти системы в исправности и успешно их эксплуатировать. Чтобы поддерживать транспортные системы в надлежащем состоянии, требуются немалые средства. Необходим также регулярный контроль за их технической и экологической безопасностью. Это предполагает надзор со стороны как государства, так и независимых агентств, а также постоянное совершенствование существующих положений и процедур.
Из этого вытекает, что при разработке необходимых положений и процедур следует обеспечить высокий уровень международного сотрудничества. Нет смысла стремиться к совершенству процедур в какой-то одной области, если другая часть системы эксплуатируется небрежно. Такого рода сотрудничество обычно подразумевает единое руководство. Размывание ответственности посредством умножения инстанций и уровней принятия решений – прямой путь к краху. Хотя этот принцип хорошо известен профессиональным управляющим, собственники не всегда позволяют внедрять его беспрепятственно.
Права собственников могут и должны регулироваться государственными и международной правовыми системами, которые в этом случае действуют как своего рода коллективное право собственности «высшего порядка». И все же сочетание рассредоточенного частного права собственности с централизованным государственным регулированием может породить запутанную и крайне спорную ситуацию. (Недаром Верховный суд США еще в 1923 году постановил, что речные дамбы должны управляться специальным федеральным агентством). Наиболее очевидной и, наверно, самой спорной мерой является необходимость ограничения прав частных собственников. Подобное ограничение могло бы осуществляться в виде четкого и повсеместного государственного регулирования (как на национальном, так и на международном уровне) либо путем создания соответствующих органов государственной власти при поддержке независимых инспектирующих организаций.
Главная долгосрочная техническая проблема – это способность поставщика создавать излишки энергии. Большинство стран-поставщиков имеют незначительное по численности население и по этой причине потребляют немного энергии. Однако в таких государствах-производителях, как Алжир, Индонезия и Россия, неизбежно возникает неявный конфликт между внутренним потреблением и экспортом энергии. Данная проблема усугубляется низкой эффективностью энергопотребления, характерной для всех трех государств. Игнорирование негативных факторов чревато превращением каждого из этой троицы в нестабильного, а значит, и ненадежного производителя энергии.
Огромное значение имеет долгосрочная устойчивость производственной деятельности государств-производителей в сфере энергетики. Такая устойчивость может оказаться под вопросом из-за необходимости вести разведку и добычу энергоресурсов во все более труднодоступной местности, что предполагает использование недоступных на сегодняшний день технологий, нанесение ущерба окружающей среде и трудности с транспортировкой.
Очевидно, что подобного рода препятствия невозможно преодолеть в одиночку и без доступа к самым передовым из имеющихся технологий. Поэтому необходимо избежать введения эмбарго на поставку новейших технологий, а для этого требуются гарантии международных организаций. Ключевые технологии можно было бы определить как «общее благо» для всего мира и разработать некие международные нормы, уточняющие условия доступа к этим технологиям.
Следовательно, энергетическая безопасность зависит от промышленной политики, которую проводят в странах, производящих и поставляющих энергию. Им следует в должной степени согласовывать свою промышленную политику, чтобы своевременно внедрять технические изменения, необходимые для обеспечения энергетической безопасности.
Все эти меры предполагают достаточно высокую степень административного и политического взаимодействия как на государственном, так и на международном уровне. Сама динамика технического измерения энергетической безопасности вынуждает сделать главный акцент на стратегическом международном сотрудничестве, которое не в состоянии обеспечить международные организации, занимающиеся исключительно вопросами международной торговли.
ЭНЕРГОБЕЗОПАСНОСТЬ В XXI ВЕКЕ: УРОКИ ПЕРВОЙ ПЯТИЛЕТКИ
В конце 1980-х и начале 1990-х годов на внутренних рынках произошли большие изменения. Политика поощрения конкурентной борьбы привела к значительному ускорению процесса либерализации и демонополизации рынков. Законодательство Европейского союза о торговле сделало обязательным «разделение» и открыло внутренние энергетические рынки. ОЭСР призывает Россию проводить аналогичную политику.
Однако различные энергетические кризисы, происходившие с 2000-го, испытывали сложившуюся систему на прочность. Так, крупные аварии на электрических подстанциях и длительные отключения электричества случались на северо-востоке США и в Италии в 2003 году. А самый известный – калифорнийский кризис – грянул в 2000-м, спустя два года после завершения реформы в области энергетики. Совсем недавно масштабный сбой произошел в европейской энергосистеме.
В период с 1996 по 1998 год производство электроэнергии в США было демонополизировано и децентрализовано. Появились рынки «наличного товара». Транспортировку энергии к потребителям осуществляла одна компания, поскольку расчленение единой сети электроэнергии было бы неэффективно. Хотя эта компания была приватизирована, она подвергалась такому же государственному регулированию, как и частные компании-производители.
В 2000-м цена киловатт-часа возросла с 60 долларов, прогнозировавшихся аналитиками до реформы, до 120 долларов в июне и 165 – в августе. Эти скачкиЂ цен явились в основном следствием сознательной стратегии частных компаний, сокращавших производство во время максимального потребления. Распределительная компания не могла штрафовать их за эти действия и обанкротилась. Тогда местные власти взяли на себя руководство процессом распределения. В 2003 году именно штат Калифорния не выдержал бремени бюджетных расходов. Бюджетный кризис вызвал политический кризис.
Два урока этого кризиса особенно важны.
Во-первых, если бы цены не регулировались, кризис мог бы быть еще более глубоким.
Во-вторых, чрезвычайно трудно, а быть может, и вовсе невозможно заставить рынки работать в энергетическом секторе, и особенно в области электроэнергии.
Конечно, можно разработать теоретические требования, выполнение которых могло бы обеспечить эффективность энергетических рынков. Однако соблюдение этих условий в реальности – мероприятие чрезвычайно трудное и дорогостоящее. Вот почему можно утверждать, что было бы проще и дешевле создать государственную монополию на тех же условиях.
Реальный опыт не доказывает, что политика разделения и прекращение регулирования способны поднять стабильность местной энергосистемы. Цепочка серьезных аварий и отключений электричества наглядно демонстрирует, что монополистическая система, наверно, более эффективна в данной отрасли, чем демонополизированная. Кроме того, не следует пренебрегать проблемой узкоспециальных знаний. Поскольку данная деятельность подразумевает чрезвычайно специфичные знания, приватизация посредством аукциона на приобретение лицензии почти наверняка окажется неэффективной.
Другой аспект той же проблемы связан с тем, что финансовые рынки неэффективны в сфере коммунальных услуг, так как не могут обеспечить качественный надзор и управление. Это существенно ослабляет доводы в пользу приватизации в данном секторе. Лауреат Нобелевской премии Герберт Саймон утверждает, что в отсутствие полной информации преимущество частной корпорации над государственной вызывает большое сомнение. Проведенное в 2001-м сравнение электроэнергетической системы Великобритании, в основном частной, с преимущественно государственной системой Франции показало, что последняя не только стабильнее работает, но и предлагает потребителям более низкие цены.
Все это вызывает серьезную озабоченность тем влиянием, какое доминирующая в наше время политика, стимулирующая прекращение регулирования, демонополизацию и приватизацию в энергетическом секторе, может оказывать на энергетическую безопасность. Если определять ее как стабильность, то политика, проводимая сегодня Вашингтоном, Евросоюзом или рекомендуемая ОЭСР другим странам, может нанести серьезный ущерб безопасности.
Имеет место противоречие между торговыми стратегиями, такими, как стимулирование свободной торговли, открытие и либерализация энергетических рынков, и стратегией обеспечения энергетической безопасности. Необходимо признать существование данного противоречия, в противном случае политика, нацеленная на введение режима энергетической безопасности, в конечном итоге потерпит крах как на государственном, так и на международном уровне.
Последний саммит ЕС – Россия служит хорошим примером того, как можно важный вопрос (такой, как энергетическая безопасность) превратить в политическую бессмыслицу.
Страны бывшего советского блока по-прежнему проявляют особенную чувствительность к отношениям с Россией. Их можно понять. Чего же понять нельзя, так это политических заявлений о том, что «Европа выиграет, если обойдется без России», а «Европа нуждается в энергетической НАТО».
Во-первых, нравится нам это или нет, но по крайней мере в ближайшие 25 лет России предстоит играть центральную роль на мировых энергетических рынках. Ведь это единственная страна, которая способна осуществлять снабжение всеми видами энергоресурсов – от нефти до ядерной энергии и от угля до источников возобновляемой энергии (таких, как биотопливо).
Во-вторых, говорить об энергетической НАТО можно будет лишь в том случае, если США станут ведущим поставщиком энергоресурсов. В настоящее время, однако, Америка – импортер энергии. Обеспечить энергетическую безопасность можно за счет усиления взаимной зависимости, а Россия нуждается в опыте Запада, чтобы повысить эффективность использования энергии.
Кроме того, так называемый энергетический диалог между Россией и Европейским союзом демонстрирует, что последний находится чуть ли не на грани распада, по крайней мере в своей нынешней форме. Теперь уже очевидно, что налицо конфликт интересов между странами с сильным энергетическим сектором (Германия, Франция, Италия и Испания) и государствами со слабой энергетикой. Больше того, не существует общего мнения о том, каким должен быть ЕС и до каких пределов ему следует действовать как единому целому. Политический паралич будет только усугубляться, и вопросам энергетической безопасности суждено все в большей степени перемещаться в плоскость двусторонних переговоров.
В таком процессе есть некоторая логика. Безопасность – это прежде всего политическая проблема. Но чтобы сформировались общие политические взгляды, требуются и общность политических культур, и совпадение интересов. Этого можно было бы ожидать от прежнего, «малого», Евросоюза, но уж точно не от ЕС-25. Энергетическая безопасность способна стать одним из центральных вопросов, вокруг которого произойдет раскол Европейского союза и возникнет новая европейская конфигурация.
В основу Энергетической хартии были положены в основном крайние либеральные принципы. Это не только отражало тогдашние идеологические стандарты, но и подразумевало, что, когда не удастся достичь политического консенсуса, решающее слово скажет «рынок». Но то, что эта хартия, вероятнее всего, окажется неприемлема для России, также поднимает важный вопрос в таких странах, как Франция и Германия. Нынешняя Хартия, как и европейское регулирование в энергетической области, мешает выработке эффективной промышленной политики, касающейся энергетики. Эта ситуация абсурдна для стран, имеющих мощную промышленность, но, конечно, в меньшей степени задевает остальные государства.
По мере того как конфликт в ЕС усиливается, вполне возможно, что Энергетическая хартия станет первым пострадавшим в ходе строительства нового европейского архитектурного ансамбля.
