В 1971 году президент Чили Сальвадор Альенде, марксист по убеждениям, получил одобрение законодателей на то, чтобы в рамках конституционной реформы к государству перешло «абсолютное, исключительное, неотчуждаемое и неотъемлемое» право владения всеми горнодобывающими предприятиями. В качестве одной из целей такой экспроприации была объявлена конфискация четырех меднорудных предприятий, принадлежавших американским компаниям, без выплаты им соответствующих компенсаций.
Вскоре правительство действительно экспроприировало эти предприятия и, объявив их государственной собственностью, отказалось выплачивать компенсации. В одночасье была развенчана исторически сложившаяся юридическая традиция, в соответствии с которой горняки имели гарантированное право на получение долевой прибыли от разработки недр. Нарушение прав собственников не единственное следствие этой реформы. В стране, потенциально богатой месторождениями полезных ископаемых, в подвешенном состоянии оказались все частные геолого-разведочные и инвестиционные программы.
После смены правительства в 1973-м положение не изменилось, поскольку еще не была принята новая Конституция, от которой ожидали установления демократических институтов и воссоздания традиционных прав собственности в горнодобывающей промышленности. Однако в правительстве произошел раскол между «силовиками» и экономистами, в результате чего Конституция 1980 года, вопреки ожиданиям, так и не прояснила ситуацию с правами собственности в этом секторе.
Реакция горнопромышленников последовала незамедлительно. Уже на следующий день после того как Основной закон был одобрена на референдуме, горняки начали требовать конституционной реформы. Они настаивали либо на проведении своего рода «горняцкого плебисцита», либо на принятии закона, разъясняющего конституционные положения. Фактически перед республикой тогда стояли две серьезные проблемы: 1) неопределенность с правовым регулированием собственности в горнодобывающем секторе и 2) угроза, которой могла подвергнуться легитимность новой Конституции.
Президент Аугусто Пиночет попытался разрешить этот кризис. Вскоре после одобрения 4 ноября 1980 года реформы социального обеспечения (в результате была создана универсальная пенсионная система, основанная на личных счетах граждан) он предложил мне оставить пост министра труда и социального обеспечения и возглавить Министерство горнодобывающей промышленности. Вся сложность поставленной передо мной задачи состояла в том, чтобы разработать законопроект, закрепляющий права владения горнодобывающими активами, который получил бы одобрение президента и законодательной власти, а также положительное заключение Конституционного суда. Кроме того, предстояло, с одной стороны, убедить отечественных и иностранных предпринимателей в разумности законопроекта, а с другой — доказать общественности, что закон будет твердо стоять на страже государственных интересов. Причем все эти задачи необходимо было решить, не подвергнув сомнению легитимность действующей Конституции.
Нашей команде, приверженной классической школе либеральной экономики, пришлось и яростно отстаивать новую хозяйственную модель, основанную на свободном рынке и частной собственности, и вести борьбу за конституционную демократию, вдохновляемую идеями американских отцов-основателей. Конституция 1980-го сыграла ключевую роль в решении второй задачи. Она не только воплощала в себе решимость правительства вернуть власть гражданскому обществу, но и устанавливала сроки и условия, в рамках которых в Чили должны были проводиться свободные выборы политических представителей.
ГОРДИЕВ УЗЕЛ
С самого начала я старался уйти от жарких дискуссий, разгоревшихся вокруг предложения приватизировать гигантскую государственную компанию Codelco. Она работала на месторождениях, ранее принадлежавших американцам. В то время на Codelco приходилось 85 % производства чилийской меди и примерно такой же процент национального экспорта. Конечно, я никогда не был сторонником Codelco и подобных ей государственных предприятий. Но эта компания уже существовала, причем занимала практически монопольную позицию в горнодобывающем секторе и на рынке внешних валютных операций. Кроме того, приходилось учитывать исключительные обстоятельства, при которых у кормила власти оказалось действующее, но не прошедшее процедуру избрания правительство. В этих условиях попытка приватизировать компанию привела бы к «священной войне», существенно затруднив дальнейший прогресс в решении проблемы, которая являлась безусловным приоритетом для страны.
Наиболее благоразумным было сначала проторить дорогу частным производителям меди (и других полезных ископаемых) и дать им достигнуть уровня ведущей отрасли, приумножающей национальное благосостояние. И только после этого приступить к вопросу о собственности на активы Codelco. Возникала срочная необходимость в разработке такого законодательства, которое, не нарушая ограничений, налагаемых Конституцией, способствовало бы расширению уже существующих и открытию новых месторождений.
Чтобы открыть дорогу развитию частной горнодобывающей промышленности предстояло разрубить поистине гордиев узел — решить вопрос о справедливой компенсации в случае экспроприации горнодобывающей концессии. Учитывая обширную историю конфискации активов в различных богатых природными ресурсами странах, и особенно в Чили, этот вопрос был для частных инвесторов одним из важнейших.
Развязать узел помогло использование одного из понятий экономической науки – текущей стоимости чистых поступлений денежных средств от деятельности компании или любого другого субъекта собственности. В условиях конкурентного и прозрачного рынка действует принцип эквивалентности этой стоимости их рыночной стоимости. Мне представлялось, что данный принцип целиком отвечает духу новой Конституции, если четко прописано концессионное законодательство в горнодобывающей промышленности.
Способ применения этого критерия предельно прост. Любые активы, будь то добывающее, промышленное или сельскохозяйственное предприятие, обладают стоимостью лишь постольку, поскольку они приносят прибыль в будущем. Так, многоэтажная автостоянка на Южном полюсе, во сколько бы ни обошлось ее строительство, стоимостью практически не обладает. В то же время стоимость магазина, расположенного на оживленном перекрестке центральной части Сантьяго, может многократно превышать сумму затрат на его открытие. Однако эти будущие поступления средств нельзя просто взять и суммировать, поскольку они не упорядочены во временнЧм отношении. Значит, предстоящие поступления необходимо дисконтировать в соответствии с определенной процентной ставкой на сегодняшний день и только после этого получить их сумму.
Чтобы применить вышеприведенную формулу к частному случаю горнодобывающей концессии, следовало инкорпорировать в концессионное законодательство право на разработку полезных ископаемых как сегодня, так и в будущем. Именно это и было предпринято. (Имеется в виду, что экспроприация лишает владельца предприятия возможности пользоваться создаваемыми им будущими финансовыми потоками. Таким образом, ущерб, нанесенный собственнику экспроприацией, эквивалентен чистому денежному потоку компании, который данная горнодобывающая компания способна генерировать и который приведен к его значению в настоящий момент.) Чтобы дать последовательный ответ на вопрос о справедливой компенсации, а также чтобы Конституционный суд одобрил введение в практику конституционного законодательства понятия «сегодняшняя стоимость», никогда ранее там не фигурировавшего, необходимо было с максимальной точностью определить две позиции: 1) какова природа возникновения концессионного права, устанавливаемого Конституционным законом, и 2) каковы условия, на которых концессионер становится правообладателем.
КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН «О ГОРНОДОБЫВАЮЩЕЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ»
Концессия на разработку месторождений, которую мы назвали «полной концессией» и в виде отдельной статьи включили в Конституционный закон «О горнодобывающей промышленности», обладает всеми юридическими атрибутами, необходимыми как для предоставления гарантий частному инвестору, так и для защиты национальных интересов. В законе отражены приведенные ниже положения.
Защита концессии как права собственности. Лицо, зарегистрированное как владелец, обладает правом пользования, владения и распоряжения концессией по собственному усмотрению; владелец может ее продать или заложить, отдать в наем под получение ссуды либо в качестве иного обеспечения, а также передать по наследству. Право обладания концессией может быть отчуждено не иначе как посредством экспроприации.
Справедливая компенсация за любой акт экспроприации. Владелец концессии получает справедливую компенсацию. Компенсация выплачивается в денежной форме и отражает все убытки владельца в связи с упущенной возможностью получать в будущем чистые поступления денежных средств из расчета их текущей стоимости.
Рациональное управление горнодобывающим предприятием. Владелец концессии не является объектом произвола и не подпадает под положение «пользуйся или потеряешь», но имеет право вести разработку месторождения, используя те методы, приемы, темпы и производственные планы, которые необходимы для оптимального учета требований сложного и подверженного постоянным изменениям международного рынка. Управление горнодобывающим предприятием не подлежит контролю со стороны действующего правительства и не может быть обусловлено какими-либо обязательствами.
Бессрочное право концессии. Не оговариваются никакие сроки: владение концессией – это лишь вопрос уплаты ежегодного сбора за каждый гектар площади («la patente minera» – так называемая «лицензия на разработку полезных ископаемых»). Бессрочное право концессии необходимо было ввести, чтобы избежать возможной политизации процесса возобновления срока концессии на пока невыработанное месторождение, а также чтобы не побуждать концессионеров к «хищнической» эксплуатации месторождения в последние годы перед истечением первоначального срока концессии.
Обособленность концессии от политики. Право «полной концессии» не есть продукт политической конъюнктуры. Предоставление и окончание срока концессии находятся в руках судебной, а не законодательной или исполнительной власти.
Объектом права концессия считается с момента признания судом правового случая, созданного фактом открытия месторождения.
Итак, 13 августа 1981 года я представил президенту проект Конституционного закона «О горнодобывающей промышленности» и полный сопроводительный комментарий к нему. В декабре того же года вышла в свет моя книга «Принципы основного Конституционного закона “О горнодобывающей промышленности”», в которой был опубликован текст комментария.
Законодательный орган (Junta de Gobierno) окончательно одобрил Конституционный закон «О горнодобывающей промышленности» 1 декабря 1981 года. Днем позже на открытии шахты El Indio в высокогорной долине Анд, где родилась наша великая поэтесса, лауреат Нобелевской премии Габриела Мистраль, я публично объявил о принятии этого жизненно важного закона парламентом.
Затем Конституционный суд произвел проверку закона на соответствие Конституции и 22 декабря единодушно одобрил его, что сыграло принципиальную роль в том, что в дальнейшем закон не был подвержен изменениям. Наконец, он был опубликован под номером 18097 в газете Diario Oficial от 21 января 1982 года. Необходимо подчеркнуть, что внесение любых изменений в Основной закон требует кворума в четыре седьмых состава верхней и нижней палат парламента (ранее в Конституции 1980-го для кворума требовалось соответственно три пятых голосов, однако в 1989 году в рамках согласованной между властью и оппозицией конституционной реформы это число было уменьшено).
Хотя Конституционный закон «О горнодобывающей промышленности» вступил в силу лишь после опубликования в прессе дополнительного обычного закона, регламентирующего некоторые процедурные вопросы (составляющие так называемый Горный кодекс), сам факт его принятия незамедлительно сказался на состоянии экономики.
Специфика концессии — ее характер, продолжительность, права и обязанности владельца — нашла свое полное выражение в Конституционном законе. Поэтому с экономической и деловой точки зрения его положительный эффект стал ощутим уже с момента объявления о его принятии. Этот эффект выразился в увеличении объемов геолого-разведочных работ и разработки ресурсов. Тем самым был положен конец длившейся целое десятилетие ситуации неопределенности с правом собственности в горнодобывающей отрасли, и перед ключевым сектором экономики Чили открылись новые горизонты инвестиций, занятости и развития.
ВЕРНАЯ СТРАТЕГИЯ, ВЕРНАЯ ПОЛИТИКА
Реформа горного законодательства в Чили могла бы оказаться полезным примером и для других государств. Она показала, что номинальную собственность государства, зафиксированную конституциями многих стран, можно совместить с надежным правом частной собственности посредством предоставления «полной концессии» и таким образом открыть новые возможности роста благосостояния путем стимулирования частной инициативы.
Обоснованность экономических и политических притязаний любого правительства или государственного деятеля легко обнаруживается по характеру ответа на вопрос: как создается богатство, где находится ключ к изобилию?
Ответом на этот вопрос и явился Конституционный закон «О горнодобывающей промышленности», с помощью которого была создана подлинно правовая база собственности в крупнейшем и наиболее политизированном секторе национальной экономики. Его принятие послужило для отечественных и иностранных инвесторов верным признаком того, что отныне право частной собственности в Чили полностью гарантировано.
В ходе решительного перелома – открытости страны для внешнего мира и экономической либерализации в 1973–1980 годах была наглядно продемонстрирована приверженность Чили экономическим принципам свободного рынка. Тогда же все увидели, что полное предоставление права собственности может способствовать беспрецедентному росту горнодобывающего сектора и соответственно благосостояния страны.
Результаты говорят сами за себя. За последние 20 лет в Чили произошло пятикратное увеличение производства меди, частный же сектор меднорудной промышленности вырос в 16 раз. Это вывело Чили на первое место в мире по объемам добычи меди: сегодня на страну приходится 35 % ее мирового производства. Кроме того, республика стала крупнейшим поставщиком природных нитратов, йода и лития на мировой рынок, занимает второе место в мире по молибдену, пятое — по серебру и тринадцатое — по золоту. Серьезный вклад со стороны отечественных бизнесменов в горнодобывающий сектор сопровождался прямыми иностранными инвестициями в размере 20 миллиардов долларов.
Сочетание всех этих факторов позволило выявить скрытые ресурсы; обеспечить новые продуктивные рабочие места; импортировать дорогостоящие технологии; способствовать притоку налоговых отчислений; кроме того, стимулировать инвестиции в другие сектора производства и услуг: энергетику, транспорт, водное и портовое хозяйство, строительство дорог и жилья, машиностроение.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Несмотря на трудности первоначального периода, идея священной частной собственности, нашедшая свое наиболее полное выражение в Конституционном законе, способствовала укреплению теоретической базы для последующей приватизации крупных государственных компаний в других отраслях, в частности в секторе телекоммуникации и энергетики. В 1990-е система концессий была распространена на инфраструктурные отрасли (автодороги, морские и воздушные порты), традиционно относившиеся к так называемым «общественным работам», которые курировало государство.
С принятием Конституционного закона «О горнодобывающей промышленности» одновременно был сделан решающий вклад как в экономическое процветание нации, так и в укрепление демократии. Речь идет не только об увеличении темпов экономического роста, который в течение почти полутора десятков лет составлял в среднем 7 % в год, но и о том, что сам собой отпал вопрос о необходимости внесения поправок или серьезных изменений в Конституцию 1980 года.
Надеюсь, предпринятая мной попытка достаточно ясно показывает, что подлинная политика не является, как утверждают многие, «искусством возможного». Политика – это скорее «искусство делать необходимое возможным», необходимое для прогресса нации и укрепления свободы.
Данная статья опубликована в Cato Journal. Vol. 24. № 3 (Fall 2004). Перевод предоставлен проектом CATO.ru.
