«Раньше или позже эта экономика замедлится», – заявил о Китае обозреватель «Нью-Йорк Таймс» Томас Фридман в 1998 году. Он продолжил: «Именно тогда Китаю понадобится легитимное правительство… Когда у 900 миллионов китайцев, живущих в сельской местности, появятся телефоны, и они начнут звонить друг другу, Китай неизбежно станет более открытой страной». В то время, всего через несколько лет после падения Советского Союза, многие разделяли эту уверенность. Экономическое укрепление Китая не могло продолжаться при авторитарном правлении; в конечном итоге, и это просто неизбежно, дальнейший экономический рост должен был обусловить необходимость демократизации.
Через 20 лет после пророчества Фридмана Китай стал второй по величине экономикой мира. Рост замедлился, но лишь потому, что его темпы снизились, когда Китай стал страной со средними доходами (но не по причине отсутствия «реальной системы регулирования», что так беспокоило Фридмана). Технологии связи быстро распространялись – сегодня 600 миллионов китайских граждан имеют свои смартфоны и 750 миллионов китайцев пользуются Интернетом. Однако предвкушаемое цунами политической либерализации так и не накрыло страну. Более того, при нынешнем режиме президента Си Цзиньпина китайское правительство кажется более авторитарным, чем когда-либо.
Большинство западных наблюдателей давно верят в то, что демократия и капитализм идут рука об руку, а экономическая либерализация требует политической и подталкивает ее. Очевидное опровержение Китаем этой логики привело к двум противоположным выводам. Один лагерь настаивает, что Китай олицетворяет собой временное отклонение от нормы и либерализация скоро наступит. Но это преимущественно спекуляции; те же аналитики ошиблись, предсказывая неминуемый крах Компартии Китая на протяжении нескольких десятилетий. Другой лагерь считает успех Китая доказательством того, что автократии так же хороши для стимулирования экономического роста, как и демократии, если даже не лучше. Как написал премьер-министр Малайзии Махатхир Мохамед в 1992 г., «авторитарная стабильность» способствовала процветанию, тогда как демократия принесла «хаос и усугубляющуюся нищету». Однако не все автократии обеспечивают экономический успех. Некоторые терпят полный крах – например, тот же Китай при Мао.
В обоих объяснениях не учитывается важная реальность. После открытия рынков в 1978 г. Китай фактически провел важные политические реформы, хотя и не так, как того ожидали западные наблюдатели. Вместо перехода к многопартийным выборам, введения формальной защиты прав человека или допущения свободы самовыражения, КПК осуществила перемены в высшем эшелоне власти, реформировав гигантскую бюрократию для реализации многочисленных выгод от демократизации – в частности, отчетности, конкуренции и частичного ограничения власти, не отказываясь от однопартийного контроля. Хотя эти перемены могут показаться сухими и аполитичными, фактически они позволили обеим иерархиям удержаться у власти. В качестве уникального гибрида автократии с демократией можно привести мэра, возглавляющего местную администрацию. На практике манипуляции правилами и стимулами внутри государственной власти Китая тихо трансформировали закостеневшую коммунистическую бюрократию в крайне гибкий и быстро адаптирующийся капиталистический механизм. Однако реформы государственного управления не могут бесконечно подменять политические реформы. По мере роста благосостояния и увеличения требований к бюрократии, ограниченность данного подхода начинает вырисовываться все ярче и четче.
Китайская бюрократия
В Соединенных Штатах политика – вещь увлекательная, а бюрократия скучна. В Китае все наоборот. Как объяснил мне один высокопоставленный чиновник, «бюрократия политизирована, а политика бюрократизирована. В коммунистическом режиме Китая политическая власть не отделена от государственного управления. Следовательно, чтобы понять политику Китая, нужно, прежде всего, понимать бюрократию.
Эта бюрократия состоит из двух вертикальных иерархий: партийной и государственной. Эта система дублируется в пяти уровнях управления: центральном, провинциальном, окружном, муниципальном и поселковым. Эти перекрестные властные линии образуют то, что исследователь Китая Кеннет Либерталь называет «матричной» структурой. На формальных организационных схемах партия и государство – раздельные образования: Си руководит партией, а премьер Ли Кэцян возглавляет администрацию и ее министерства. Однако на практике две иерархии тесно переплетены. Премьер также является членом Постоянного комитета Политбюро – главного партийного органа, состоящего сейчас из семи членов. А на местном уровне официальные лица нередко одновременно занимают посты в обеих иерархиях. Например, мэр, возглавляющий администрацию муниципалитета, обычно также является заместителем партийного руководителя в данном муниципалитете. Более того, официальные лица часто перемещаются между партией и государством. Например, мэры могут становиться секретарями партии и наоборот.
Китайское государственное управление огромно. Одни только государственные и партийные органы (за исключением военных и государственных предприятий) включают свыше 50 миллионов людей – это примерно все население Южной Кореи. Среди них 20% – чиновники высшего ранга, занимающиеся управлением. Остальные – госслужащие уличного уровня, непосредственно взаимодействующие с гражданами. Это инспекторы, офицеры полиции и работники здравоохранения.
Один процент бюрократии – примерно 500 тысяч человек – составляют политическую элиту Китая. Эти лица непосредственно назначаются партией на ротационной основе по всей стране. Примечательно, что членство в КПК не является предпосылкой для государственного трудоустройства, хотя представители элиты, как правило, члены партии.
Внутри каждого уровня правительства бюрократия аналогичным образом разделяется на ведущие 1% и остальные 99%. В первую категорию входят лидеры нации – Секретарь КПК (первое лицо), глава государства (второе лицо) и члены элитарного партийного комитета, которые одновременно возглавляют ключевое партийное или государственное управление, выполняющее стратегические функции, такие как назначение персонала и поддержание общественной безопасности. Во вторую категорию входят должностные лица и исполнители, постоянно находящиеся в одном месте.
Управление органами государственной власти и госслужащими, численность которых равна населению средней по размеру страны – архисложная задача, но важнейшая, поскольку китайские лидеры опираются на бюрократию в управлении страной и экономикой. Бюрократы не только реализуют политику и законы; они также формулируют их, адаптируя указания центра, так чтобы те были применимы на местах, а также экспериментируя с местными инициативами.
Реформа сверху
Когда преемник Мао Дэн Сяопин начал реформы, он сохранял монополию КПК на власть. Вместо перехода к демократии в западном стиле, он сосредоточился на преобразовании китайской бюрократии в движущую силу экономического роста. Чтобы этого добиться, он ввел элементы демократии в бюрократию, а именно отчетность, конкуренцию и ограничение власти.
Наверно, самым важным в реформах Дэна был уход бюрократии от власти одного человека к коллективному лидерству, введение временных ограничений и обязательный возраст ухода на пенсию для высокопоставленных чиновников. Эти перемены ограничили концентрацию личной власти и обеспечили вливание свежей крови в партийную и государственную элиту в виде молодых кадров. Двигаясь сверху вниз, реформы в руководстве изменили систему стимулирования местных лидеров, обновив систему оценки кадров: местные лидеры стали оцениваться по выполнению ими поставленных задач. Поскольку китайские официальные лица назначаются, а не избираются народом, эти отчетные карточки обеспечивают отчетность так же, как выборы в демократиях. Изменение целевых показателей для оценки кадров позволили переосмыслить цели и задачи бюрократии. Миллионам чиновников стало ясно, что от них ожидается; какие награды можно получить за выполнение задач, и какое наказание понести за невыполнение.
Отказавшись от одержимости Мао идеей классовой борьбы и от идеологической лихорадки, Дэн, который всегда был прагматиком, использовал систему для того, чтобы превратить местных лидеров в более действенных проводников экономических перемен. Начиная с 1980-х гг. и далее, официальным лицам поручался узкий перечень количественно измеряемых задач, которые главным образом сводились к экономике и генерации доходов. Несвязанные с экономикой задачи, такие как защита окружающей среды и снижение уровня бедности, либо отодвигались на задний план, либо вообще не упоминались. Тем временем цель экономического роста всегда шла бок о бок с незаменимым требованием: поддержанием политической стабильности. Невыполнение этого требования (например, допущение массового протеста населения) могло квалифицироваться как невыполнение лидерами своей задачи в данном году.
Короче, в первые десятилетия реформ перед местными лидерами была поставлена четкая задача: добиться быстрого экономического роста и не допустить политическую нестабильность. Реформаторы подкрепили переоценку успеха чиновников посредством стимулов. Высокие показатели повышали перспективы продвижения по службе или, по крайней мере, шансы на перемещение на более привлекательное место без повышения в должности. Местным руководителям также стали выплачивать премию по итогам работы, причем успешные чиновники иногда получают в несколько раз больше, чем те, кто не справляется с поставленными задачами. Правительство также начало публично ранжировать разные местности. Чиновник из области или округа-победителя обретал престиж и почетные звания, а чиновники из отстающих областей теряли лицо и уважение в обществе. В этой конкурентной среде никто не хотел отставать.
Получив такие мощные стимулы, местные руководители бросились что есть мочи поддерживать индустриализацию и экономический рост, попутно изобретая стратегии и решения, до которых не могли додуматься даже партийные боссы в Пекине. Знаменитый пример из 1980-х и 1990-х гг. – это поселковые и сельские предприятия – компании, обходившие ограничения на частную собственность, действуя как кооперативы в коллективной собственности. Еще один недавний пример – создание «рынка земельных квот» в Чэнду и Чунцине, который позволяет застройщикам покупать квоты на землю у сел для последующей урбанизации.
Посредством этих реформ КПК добилась определенной отчетности и конкуренции при однопартийном правлении. Хотя общенародных выборов не происходит, чиновники низшего уровня несут ответственность за экономическое развитие своих юрисдикций. Конечно, реформы Дэна были направлены на механическое накопление основных средств, а не на целостное развитие, что породило деградацию окружающей среды, неравенство и другие социальные проблемы. И все же они заставили работать механизм экономического роста в Китае, поскольку бюрократию нацелили на достижение конкретных результатов, жесткую конкуренцию и удовлетворение потребностей бизнеса – то, что обычно бывает присуще демократиям.
Уличные реформы
Бюрократические реформы среди местных лидеров были важны, но недостаточны. Ниже этого уровня находятся еще бюрократы «уличного» уровня, отвечающие за механизм ежедневного управления делами. А в китайской бюрократии эти инспекторы, офицеры и даже учители – не просто оказывают услуги, но и служат проводниками экономических перемен. Например, могут использовать личные связи для мобилизации инвесторов в свои местные округа или использовать свои департаменты для предоставления коммерческих услуг в качестве агентств, связанных с государством.
Стимулы в виде блестящей карьеры неприменимы к рядовым госслужащим, поскольку у них мало шансов дослужиться до уровня элиты; большинство даже не мечтает стать мэрами. Вместо этого правительство делает ставку на финансовые стимулы посредством некодифицированной системы разделения внутренней прибыли, связывающей финансовые показатели бюрократии с личным вознаграждением. Хотя разделение прибыли обычно связывают с капиталистическими корпорациями, оно не в новинку для китайских чиновников и для других госслужащих из прошлой эпохи. Как замечал социолог Макс Вебер, еще до наступления современной эпохи, вместо получения достаточной для жизни и стабильной зарплаты из государственных бюджетов, большинство госслужащих находятся на самофинансировании – например, часть местных пошлин, налогов и сборов оседает в их карманах. Современные наблюдатели могут критиковать подобную практику, считая ее проявлением коррупции, но у нее есть ряд преимуществ. До реформ Дэна китайская бюрократия была далеко не современной и не технократической, используя мешанину из традиционных методов и личных связей, встроенных в ленинскую систему командной экономики. Поэтому, когда в Китае заработала рыночная экономика, чиновники, вполне естественно, возродили многие традиционные методы, но с капиталистическими вывертами ХХ века. Внутри гигантской китайской бюрократии формальные зарплаты для официальных лиц и госслужащих были зафиксированы на катастрофически низком уровне. Например, официальная зарплата президента Ху Цзиньтао в 2012 г. находилась на уровне 1000 долларов США в месяц. Госслужащий низового звена получал намного меньше, около 150 долларов в месяц. Однако на практике эти низкие зарплаты дополнялись целой матрицей дополнительных бонусов и выплат, таких как пособия, премиальные, подарки, бесплатная еда и отпуск в любое время.
Но в отличие от других развивающихся стран дополнительная компенсация китайской бюрократии была привязана к финансовым показателям: центральное правительство предоставляло местным властям частичную автономию в расходовании заработанных средств. Чем выше доход от налогов, собираемых местной администрацией, и чем выше неналоговые поступления (сборы, пошлины и прибыль), заработанные партийным и государственным управлением, тем выше дополнительная компенсация, которую эти управления могли выплачивать своему персоналу.
В итоге получилась схема разделения прибыли или доходов: госслужащие получали процент доходов, которые генерировали их организации. Эти перемены взращивали новую культуру среди чиновничества – нацеленность на конечный результат, хотя в китайском контексте результаты работы измерялись исключительно в экономических терминах. Эти сильные стимулы подталкивали местную бюрократию к тому, чтобы поддерживать процесс перевода экономики на капиталистические рельсы.
Конечно, у государственной бюрократии, ориентированной на прибыль, свои изъяны, и на протяжении 1980-х и 1990-х гг. китайцы бесконечно жаловались на произвольные поборы и незаконное обогащение местного чиновничества. Реагируя на эти жалобы, в конце 1990-х гг. реформаторы приняли ряд мер, направленных на борьбу с коррупцией на местах и с расхищением государственных фондов. Центральные власти упразднили выплаты пошлин и штрафов наличными, разрешив гражданам осуществлять выплаты через банки. Технические реформы не были броскими; однако они дали существенный результат. Например, снизилась вероятность вымогательства денег у граждан офицерами полиции, которые раньше клали многочисленные штрафы к себе в карман. Со временем эти реформы сделали китайских граждан менее уязвимыми для злоупотребления властью на местах. В 2011 г. международная организация Transparency International выявила, что лишь 9% китайских граждан жаловались на то, что им пришлось заплатить взятку в прошлом году в сравнении с 54% граждан Индии, 64% граждан Нигерии и 84% граждан Камбоджи. Конечно, проблема коррупции в Китае все еще имеется, но самое важное – столкновение политической и деловой элит, а не расхищение местных фондов.
Хотя ни одна из этих бюрократических мер не соответствует требованиям традиционных политических реформ, они имели политические последствия, поскольку изменили приоритеты правительства, ввели конкурентную борьбу и изменили характер взаимодействия граждан с государством. Прежде всего, стимулировали высокие экономические показатели, дав возможность КПК добиться непрерывного экономического роста и при этом избежать политической либерализации.
Пределы реформы чиновничьего аппарата
Подмена политической реформы бюрократической позволило КПК выиграть немного времени. В течение нескольких десятилетий перехода к рыночной экономике партийная стратегия превращения чиновничества в проводника перемен окупалась. Но позволит ли подобный подход бесконечно уходить от предоставления личных прав и демократических свобод? Сегодня все говорит о том, что бюрократия почти исчерпала свой ресурс предпринимательства и приспособленчества. С тех пор как в 2012 г. у руля партии и страны встал Си, все более очевиден тот факт, что реформа чиновничьего аппарата уперлась в потолок.
Эпоха Си знаменует собой новый этап в развитии страны. Сегодня Китай – экономика со средними доходами населения. Повышается уровень образованности людей; улучшаются связи между гражданами, которые становятся все более требовательными. И политическое давление, обычно сопутствующее процветанию, начинает подрывать реформы, которые обеспечили быстрый рост китайской экономики.
Система оценки кадров испытывает особенно сильное давление. Со временем цели, ставящиеся перед местными лидерами, неуклонно повышались. В 1980-е и 1990-е гг. официальные лица оценивались как управляющие директоры, исключительно на основе экономических показателей. Но сегодня, помимо экономического роста, лидеры должны также обеспечивать согласие в обществе, защиту окружающей среды, оказывать государственные услуги населению, следить за партийной дисциплиной и даже гарантировать довольство и удовлетворение среди граждан своего округа. Эти перемены парализовали местное руководство. Если раньше официальные лица уполномочивались на то, чтобы достигать быстрого роста любой ценой, теперь они ограничены многочисленными избирателями и конкурентными требованиями наподобие демократически избираемых политиков.
Широкомасштабная антикоррупционная кампания Си, которая привела к аресту беспрецедентного количества чиновников, лишь усугубила ситуацию. В прошлые десятилетия напористое руководство и коррупция часто были двумя сторонами одной медали. Вспомните об опальном партийном секретаре Бо Силае, который был столько же безжалостным и коррумпированным, сколь и дерзким в преображении западного затона Чунцина в процветающий промышленный центр. Если не брать в расчет коррупционные сделки, то любая новаторская политика и непопулярные решения связаны с политическим риском. Коль скоро Си намерен ввести строгую дисциплину, которая в его глазах необходима для сдерживания политических угроз власти КПК, он не может ожидать от чиновничества такого же новаторства или свершений, каких оно добивалось в прошлом.
Более того, устойчивый рост в высокодоходной экономике требует большего, нежели просто строительства промышленных парков и дорог. Он требует свежих идей, технологий, услуг и постоянных инноваций. Госслужащие обычно не имеют представления о том, как стимулировать подобные явления. Чтобы добиться такой динамики, государство должно высвободить и правильно направить колоссальный творческий потенциал гражданского общества, что обусловит большую свободу самовыражения, более активное участие граждан в жизни общества и уменьшение государственного вмешательства.
Вместе с тем, в то время, когда политические свободы стали абсолютной необходимостью для обеспечения непрерывного экономического роста, администрация Си дает задний ход. Больше всего беспокоит решение партийного руководства устранить ограничение по времени на пребывание высших должностных лиц на своих постах, поскольку эта перемена позволит Си оставаться в должности лидера нации до конца жизни. До тех пор, пока КПК будет единственной партией во власти, Китай всегда будет подвержен тому, что политолог Фрэнсис Фукуяма называет «проблемой плохого императора» – то есть крайней чувствительностью к чудачествам политического руководства. Это означает, что при таком лидере как Дэн, прагматичном и приверженным реформам, Китай будет процветать и усиливаться. Однако более абсолютистский и самовлюбленный лидер может привести нацию к катастрофе.
Си характеризуют и как честолюбивого реформатора, и как абсолютистского диктатора. Однако, независимо от своих предпочтений, Си не может загнать джина социально-экономических преобразований обратно в бутылку. Сегодняшний Китай – это уже не люмпенизированное, замкнутое общество 1970-х годов. Дальнейшая либерализация одновременно неизбежна и необходима для непрерывного процветания Китая и для реализации его желания участвовать в руководстве мировым сообществом. Однако, вопреки предсказанию Фридмана, она вовсе необязательно примет форму многопартийных выборов. У Китая все еще имеется колоссальный потенциал для политической либерализации на периферии, на местах. Если партия ослабит свою хватку в обществе и будет не командовать, а начнет направлять и руководить безудержной импровизацией снизу-вверх, этого может быть вполне достаточно для стимулирования инноваций и роста. По крайней мере, этих перемен хватит еще на одно поколение.
Китай и демократия
Какие более широкие уроки демократии можно вынести из наблюдений за Китаем? Один из таких уроков – необходимость выйти за рамки узких представлений о демократизации как о введении многопартийных выборов. Китай показывает, что некоторые выгоды от демократизации могут быть получены даже при однопартийном правлении. Беспрепятственные бюрократические реформы способны дать лучшие результаты, чем попытка навязать политические перемены извне, поскольку со временем экономические улучшения, порождаемые реформами чиновничьего аппарата, должны создать внутреннее давление и потребность в глубоких политических реформах. Это не значит, что странам следует повременить с демократией, чтобы добиться экономического роста. Скорее опыт Китая демонстрирует, что демократию лучше всего вводить путем прививания реформ на имеющиеся традиции и институты – в случае Китая, на ленинскую бюрократию. Проще говоря, лучше добиваться политических перемен, строя на уже имеющемся фундаменте, чем пытаться завезти в страну нечто совершенно ей чуждое.
Второй урок в том, что мнимое раздвоение на государство и общество – ложная предпосылка. В частности, американские наблюдатели склонны предполагать, что государство – это потенциальный угнетатель, поэтому общество должно иметь необходимые полномочия для противодействия ему. Это мировоззрение вытекает из особенностей политической философии США, но оно не разделяется во многих других странах мира.
В недемократических обществах, таких как Китай, всегда есть промежуточный слой сил, действующих между государством и обществом. В древнем Китае эту функцию выполняла образованная землевладельческая элита. Ее представители имели прямой доступ к власть предержащим, но корнями уходили в свои общины. Сегодня аналогичную позицию занимают госслужащие Китая. Реформы чиновничьего аппарата в стране имели успех, потому что они высвободили творческий потенциал и инициативу этого промежуточной социальной прослойки.
Кроме того, чтобы понять Китай, наблюдателям следует отказаться от ложной дихотомии между партией и государством. Американское понятие о разделении властей зиждется на предпосылке, будто у людей, занимающих какую-либо государственную должность, лишь одна идентичность, что они должны непременно принадлежать к какой-то конкретной ветви власти. Однако это неприменимо к Китаю и большинству других традиционных обществ, где нормой являются текучие, перекрывающие друг друга идентичности. В этих условиях иногда гораздо важнее, встроены ли чиновники в свои сети или сообщества, чем формальные сдержки или конкурентные выборы, посредством которых избиратели призывают их к отчету. Например, практика разделения прибыли внутри китайской бюрократии обеспечила личную заинтересованность миллионов госслужащих в успехе капитализма.
Оспаривание этих негласных предпосылок проливает свет на причины, по которым Китай ведет себя непредсказуемо. Это также должно подтолкнуть США к переосмыслению своего неуемного желания экспортировать демократию по всему миру или навязывать свои методы государственного строительства традиционным обществам. Люди на всем земном шаре хотят пользоваться преимуществами демократии, но политики, думающие, будто демократию можно насадить посредством трансплантации политического устройства США оптом в разных странах, рискуют совершить дорогостоящую ошибку.
Что касается других авторитарных правительств, стремящихся подражать Китаю, то их лидерам следует извлекать правильные уроки. Экономический успех Китая не доказывает, что упование на командную систему сверху вниз и подавление низовых инициатив принесет плоды. В действительности все наоборот: катастрофические десятилетия при Мао доказали, что такое лидерство ведет страну к краху. В эпоху Дэна КПК сумела осуществить капиталистическую революцию лишь постольку, поскольку она ввела демократические реформы для обеспечения отчетности госслужащих, стимулирования конкуренции и ограничения власти отдельных лидеров. Нынешнему китайскому руководство также следует усвоить этот урок.
Опубликовано в журнале Foreign Affairs, № 3, 2018 год. © Council on Foreign Relations, Inc.
