05.10.2008
Взгляд поверх геополитических баталий
№5 2008 Сентябрь/Октябрь
Томас Грэм

Заслуженный сотрудник Совета по международным отношениям, работал старшим директором по России в Совете по национальной безопасности при президенте Джордже Буше.

Если у кого-то были сомнения в траектории дальнейшего развития
отношений между США и Россией, то ожесточенные споры вокруг Грузии
окончательно их развеяли. Сейчас эти отношения хуже, чем когда-либо
со времени распада Советского Союза. Мало того, ухудшение
продолжается. И нет никаких признаков того, что в ближайшее время
может возникнуть фундамент для их восстановления.

События в Грузии оказались мощным катализатором, позволившим
Москве и Вашингтону выплеснуть накопленное и долго сдерживаемое
разочарование по поводу двусторонних отношений. Для России это
время реванша за национальное унижение 1990-х годов и возмездия за
неуважение к ее интересам. Особенно в последние несколько лет,
когда страна восстановила свой подорванный экономический
потенциал.

В Вашингтоне же действия Москвы стали для многих убедительным
доказательством того, что Россия является неоимпериалистической
державой, намеренной противодействовать влиянию Соединенных Штатов
там, где только возможно. Эти действия также вынудили перейти в
оборону сторонников более взвешенных оценок и более прагматичного
подхода к отношениям с Россией и тем самым устранили главный барьер
на пути перехода к более жесткому курсу.

Предстоящие недели чреваты риском военного противостояния, хотя
обе стороны отдают себе отчет, что прямая конфронтация противоречит
их интересам. Политический настрой в обеих странах, малочисленность
сторонников конструктивных отношений и прерывание каналов общения
не сулят ничего хорошего для взаимоотношений – по крайней мере, в
краткосрочной перспективе, пока в Вашингтоне не произойдет смена
администрации.

Слабая администрация США, озабоченная серьезными
внутриэкономическими неурядицами и подмочившая свою репутацию
крайне неудачной внешней политикой, хочет казаться сильной и
решительной. В набирающей обороты предвыборной гонке, центральным
моментом которой является внешнеполитический курс, победит тот
кандидат в президенты, кто займет более жесткую позицию в отношении
России: мягкостью к Москве сейчас невозможно получить политические
дивиденды.

Успешная военная операция в Грузии придала России еще больше
уверенности или, правильнее сказать, высокомерия, а также подогрела
националистические настроения. Вкупе с глубокой тревогой по поводу
долгосрочной уязвимости страны это также будет стимулировать
российских стратегов к проведению более жесткого
внешнеполитического курса. Более того, в формирующемся тандеме
власти президент Дмитрий Медведев/премьер-министр Владимир Путин
первому еще только предстоит доказать свои лидерские качества, и он
может проиграть, если займет мягкую и миролюбивую позицию в
отношении Соединенных Штатов.

Между тем в публичной политике обеих стран звучит очень мало
голосов, призывающих к сдержанности. Внутри политического
истеблишмента двух стран ведутся энергичные дебаты, которые лишь
усугубляют отрицательный образ противостоящей стороны. Чтобы понять
это, достаточно прочитать комментарии в средствах массовой
информации с начала кризиса с их прямо противоположной
интерпретацией событий в Грузии. Российские и американские
предприниматели, заинтересованные в более конструктивных отношениях
между обеими государствами, больше озабочены защитой собственных
деловых интересов, чем интенсивной совместной работой над
оздоровлением общеполитического климата. На самом деле, многие из
них опасаются, что активными действиями в этом направлении они
могут лишь поставить под угрозу свои коммерческие интересы, прежде
всего в краткосрочной, но, возможно, и в долгосрочной
перспективе. 

И наконец, практически отсутствуют надежные каналы общения. То,
что их нет на официальном уровне, вряд ли кого-то удивит: они
оборвались достаточно давно, в начале второго президентского срока
Джорджа Буша. Даже столь разрекламированные личные отношения между
ним и Владимиром Путиным не внесли свою лепту в поддержание
серьезного диалога. Частота и насыщенность их бесед уменьшались в
течение последних 3–4 лет.

Что поражает больше всего, так это отсутствие неофициальных
каналов, которые могли бы восполнить нехватку контактов на
официальном уровне. Это особенно странно потому, что сегодня
взаимодействие русских и американцев в самых разных областях
отличается большей интенсивностью, чем в любой другой исторический
период. Но не предпринимается никаких серьезных усилий для того,
чтобы избавиться от диаметрально противоположных оценок недавних
событий, при помощи которых   стороны склонны
демонизировать друг друга.

Предлагать архитектуру и программу конструктивных стратегических
отношений при таких обстоятельствах – значит прослыть безнадежным
идеалистом. Ни одна из сторон не готова слушать. Вместе с тем по
большому счету Соединенным Штатам и России не удастся избежать
взаимодействия. Каждая держава является критическим фактором в
защите другой своих жизненно важных интересов, будь то стремление
США обезопасить ядерные материалы от террористов или стремление
России вернуть себе влияние и инициативу на постсоветском
пространстве.

Можно также утверждать, что Соединенные Штаты и Россия только
выиграют, если будут работать сообща вместо того, чтобы ставить
друг другу палки в колеса. Хотя нельзя не признать, что выгода от
такого сотрудничества будет распределяться неравномерно: в
некоторых случаях одна сторона может оказаться в выигрыше, а другая
– в проигрыше.
Тот факт, что сотрудничество приносит большую пользу, особенно
очевиден в вопросах ядерного сотрудничества и борьбы с
распространением ядерного оружия. Быть может, это чуть менее
очевидно в других областях, таких, как безопасность в Европе и
Северо-Восточной Азии, стабильность на Большом Ближнем Востоке,
энергетическая безопасность и противодействие изменению климата,
хотя и здесь сотрудничество способно ускорить решение данных
проблем.

Конечно, есть такие сферы, в которых национальные интересы США и
России и их соперничество всегда будут затруднять взаимодействие.
Лучшим примером может служить бывшее советское пространство: если
одна из сторон здесь будет в выигрыше, то другая окажется в
проигрыше. Однако неспособность к разумным компромиссам в этой
области, скорее всего, будет играть на руку третьим сторонам,
нежели служить интересам Соединенных Штатов или России.

В настоящий момент трудно представить себе, что могло бы
привести соперников в чувство и побудить их признать
фундаментальную истину о преимуществах стратегического
сотрудничества, а также целеустремленно и решительно действовать в
направлении улучшения взаимоотношений. Между тем было бы нелишне
подготовить рабочий план конструктивных отношений, который Россия и
США могли бы принять, как только они признают пользу
кооперации.

Итак, что же нужно сделать, если обе страны в какой-то момент
все-таки придут к выводу, что им требуются более широкие и
конструктивные отношения?

ПРИНЦИПИАЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Первый и существенный шаг – восстановление доверия, сведенного к
нулю в последние годы. Отправной точкой может послужить возвращение
к первому принципу дипломатии – готовности считаться с интересами
другой стороны в той мере, в какой это не вредит собственным
стратегическим целям. Для этого необходимо, чтобы стороны четче
формулировали свои интересы и цели, более внимательно
прислушивались друг к другу. Следует сосредоточиться на конкретных
прагматических задачах: России – не быть столь циничной, США –
умерить идеологический пыл. Все это невозможно без налаживания
прочных связей, создания конкретных условий для дискуссий,
переговоров и реализации согласованных действий.

Контакты осложняются двумя существенными несоответствиями.

Во-первых, восприятие каждой страной угроз и
стратегических целей не совпадает. В российском списке приоритетов
Америка занимает гораздо более почетное место, чем Россия – в
американском.

Во-вторых, в американском госаппарате
ответственность и властные полномочия распространяются на более
низкий уровень, чем в российском.

Кроме того, существуют еще два обстоятельства, которые следует
принять во внимание.

Американо-российские отношения должны поддерживаться на
президентском уровне, поскольку, учитывая стереотипы холодной
войны, обиды и подозрения, накопившиеся у бюрократий обеих стран за
последние полтора десятилетия, именно авторитет глав государств
служит гарантией конструктивного взаимодействия.

Но одних контактов на высшем уровне недостаточно – ведь прочие
обязанности и приоритеты американского президента не позволяют ему
уделять достаточно внимания развитию двусторонних отношений с
Россией. В свою очередь российский президент по причинам
протокольного характера не имеет возможности регулярно общаться с
американскими представителями более низкого ранга, даже если те
обладают всеми необходимыми полномочиями.

Данные обстоятельства диктуют необходимость выделить с каждой
стороны доверенное лицо – человека, близкого к президенту, хорошо
разбирающегося в задачах его внешнеполитического курса и
уполномоченного выступать по всему спектру американо-российских
отношений. Такие представители сыграли бы ключевую роль в
конкретизации президентских решений и директив. Они также могли бы
взять под контроль осуществление контактов, в том числе
деятельность рабочих групп и других официальных лиц, отвечающих за
основные пункты повестки дня (нераспространение ОМУ, терроризм,
экономические и торговые связи, региональные проблемы и пр.).

Повестка дня обширна, хотя при нынешнем распределении влияния в
мире американо-российский диалог зачастую невозможен в отрыве от
более широкой многосторонней дискуссии.

ЯДЕРНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ЭНЕРГЕТИКА

Стержнем отношений могло бы стать сотрудничество по следующим
четырем направлениям: стратегическая стабильность,
нераспространение ядерного оружия, ядерный терроризм и
энергетика.

Все это проблемы первостепенной важности для обеих стран.
Вашингтон и Москва как две ведущие мировые ядерные державы
располагают уникальными возможностями для их решения. На обе страны
ложится столь же уникальная ответственность. Поскольку потенциал
России и США в этом отношении весьма значителен, они могут
сотрудничать как равные партнеры в осуществлении глобального
лидерства. Многие элементы такого партнерства уже
задействованы:

  • американо-российская Братиславская инициатива по ядерной
    безопасности (2005), которая помогла укрепить безопасность на
    ядерных объектах, особенно в России, и разработать средства
    чрезвычайного реагирования;
  • американо-российская Глобальная инициатива по борьбе с актами
    ядерного терроризма, охватывающая ныне более 50 стран;
  • программа «От мегатонн к мегаваттам», по которой из советского
    ядерного оружия вырабатывается высокообогащенный уран для
    производства энергии в США;
  • сотрудничество в рамках Инициативы по безопасности в борьбе с
    распространением ОМУ, выдвинутой Вашингтоном (Proliferation
    Security Initiative);
  • Договор о сокращении и ограничении стратегических
    наступательных вооружений (СНВ).

Два основных недостающих элемента в этом сотрудничестве –
достижение принципиального согласия о договоре, который должен
последовать за СНВ (его срок истекает в конце 2009 года), и
практическая совместная работа по противоракетной обороне.

«Соглашение 123» создает условия для более тесного
сотрудничества в области гражданских программ ядерной энергетики, в
том числе посредством увязывания программы Глобального партнерства
в ядерной энергетике США (U.S. Global Nuclear Energy Partnership –
GNEP) с российскими планами по созданию международных центров
ядерного топлива.
Трудный вопрос, который еще предстоит урегулировать, –
взаимодействие в нефтяной и газовой отраслях. Значительные усилия,
предпринятые в прошлом, не увенчались успехом в основном из-за
конфликта интересов и неурегулированности сферы энергетических
разработок в России. На протяжении последних 15 лет американцы
уделяли большую часть времени тому, как улучшить климат для частных
американских инвестиций в российском энергетическом секторе,
полагая, что это будет способствовать рыночным реформам во всей
экономике. Внимание же российской стороны было сосредоточено на
перестройке энергетики, а в последнее время на том, чтобы закрепить
право контроля со стороны государства и преимущественные права
России при инвестировании внутри страны.

Прогресс в развитии сотрудничества возможен при условии,
что,

во-первых, США примут как данность ныне
существующую структуру российского энергетического сектора и будут
готовы рассмотреть возможность значительных российских инвестиций в
объекты энергетики в Соединенных Штатах, а также совместных
американо-российских предприятий в третьих странах;

во-вторых, если Москва признает ценность опыта
управления и технологических ноу-хау крупных энергетических фирм
США для разработки месторождений в районах сложного геологического
строения (особенно в прибрежных зонах на Севере), которые имеют
решающее значение для устойчивого роста производства в России.

Обе стороны должны деполитизировать проблему российских
энергоносителей, особенно в том, что касается поставок газа в
Европу. Реальное положение дел таково, что Европейский союз будет
нуждаться в российских поставках для удовлетворения растущего
спроса в последующие десятилетия. Импорт из Северной Африки и
Ближнего Востока потребует дополнительных трубопроводов помимо тех,
что Россия уже проложила, продолжает строить либо планирует
построить в будущем. Их сооружение должно стать результатом
совместных усилий американских и европейских компаний, а не поводом
для жесткой конкуренции между государствами.

Представителям России, Соединенных Штатов и европейских стран
было бы полезно признать, что Москва располагает весьма
ограниченным набором средств достижения геополитических целей и
ресурсное богатство является частью его. Или, например, отдать себе
отчет в том, как зависимость от России влияет на стратегическую
ориентацию Украины, Грузии и некоторых стран ЕС.

ЭКОНОМИКА И ТОРГОВЛЯ

Принятая в апреле 2008-го российско-американская Декларация о
стратегических рамках отношений (U.S.-Russian Strategic
Declaration) – хорошее начало для расширения экономического
взаимодействия. В ней содержится пожелание ускорить работу по
приему России во Всемирную торговую организацию к концу 2008 года и
наращивать усилия по заключению нового двустороннего договора об
условиях инвестиционной деятельности для укрепления доверия
инвесторов, а также начать новый межправительственный и
бизнес-диалог по экономическому и деловому взаимодействию. Все эти
шаги призваны содействовать двусторонней торговле и инвестициям, а
именно это обеспечивает наиболее широкую общественную поддержку
идее улучшения российско-американских отношений.

Кроме того, каждой стороне необходимо позаботиться о том, чтобы
вполне законная озабоченность проблемами национальной безопасности
не использовалась для разжигания протекционистских настроений и
создания препятствий потоку капиталовложений. Для этого каждая из
сторон должна взять на себя труд по разъяснению правил, которыми
они руководствуются при осуществлении инвестиций в стратегические
секторы: будут ли эти правила применяться на справедливой и
равноправной основе и выполняться в каждом конкретном случае.

Существует ряд вопросов, связанных с управлением мировой
экономикой, которые могли бы стать предметом обсуждения между
Соединенными Штатами, Россией, а также другими ведущими
государствами.

Например, реформа управления Международным валютным фондом с
учетом изменившегося распределения экономического влияния в мире.
Больше уже не может сохраняться положение, при котором в нем
доминируют США и Европа. Кроме того, возрастающая роль фондов
национального благосостояния и озабоченность в связи с их возможным
использованием в политических целях делают необходимым широкую
дискуссию о том, как эти фонды должны проводить операции с акциями,
включая обязательства стран-инвесторов и стран-получателей.

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПОСТСОВЕТСКОЕ ПРОСТРАНСТВО

По всем этим вопросам американо-российские дискуссии должны
стать частью более широкого многостороннего анализа.

На европейском континенте необходимы институты, отвечающие
вызовам XXI века, особенно панъевропейская структура безопасности с
тремя опорами в лице США, объединенной Европы и России. Это
повлечет за собой реформирование и модернизацию НАТО и в конечном
счете ее поглощение более крупной панъевропейской структурой.

Свой вклад в достижение этого результата мог бы внести
реорганизованный Совет Россия – НАТО. Следует определить круг
вопросов, в решении которых Москва участвовала бы на равноправных
условиях с Североатлантическим альянсом. Вопрос о возможности
оживить эту структуру остается открытым, но он заслуживает
обсуждения. Кроме того, следует изучить различные форматы
трехстороннего сотрудничества между США, Европой и Россией для
решения конкретных вопросов. Ключевой вопрос – формат,
представляющий европейских участников (ЕС, группы отдельных
европейских государств или сочетание и того и другого).

На Ближнем Востоке внимание следует сосредоточить на трех таких
проблемах:

  • Иран (не просто его ядерное измерение, а значительно шире – как
    региональная держава),
  • израильско-палестинский (арабский) мирный процесс,
  • Ирак.

В первом случае вопрос заключается в том, как убедить Иран стать
ответственной региональной державой. Разрешение
израильско-палестинского конфликта требует постепенного продвижения
к стабильному, прочному урегулированию и недопущению при этом
очередных вспышек войны. Что касается Ирака, то проблема состоит в
том, как увеличить коммерчески привлекательную долю участия России
в обмен на принятие на себя большего объема обязательств по
стабилизации ситуации.

В Южной и Восточной Азии в первую очередь следует способствовать
установлению нового баланса сил с учетом восхождения Китая и Индии.
Соединенные Штаты и Россия одинаково заинтересованы в развитии
Сибири и российского Дальнего Востока, в укреплении российского
суверенитета на этих пространствах как основного элемента нового
баланса сил в Северо-Восточной Азии.

Взаимосвязанные проблемы безопасности и энергетики могут
послужить основой для более структурированного диалога между США,
Россией, Китаем, Японией и Южной Кореей. Борьба с терроризмом,
противодействие распространению ядерного оружия и наркотиков
составляют базис для сотрудничества в Южной Азии, главной целью
которого должна быть стабилизация в Афганистане. Соединенным Штатам
следует более внимательно отнестись к той значительной роли,
которую Россия способна играть в этой стране, особенно в том, что
касается инфраструктурных проектов. Развитие инфраструктуры,
которая свяжет бурно развивающуюся Индию с Центральной Азией и
соседними районами России, поможет установить новый баланс сил на
благо всего региона.

С региональными проблемами связан вопрос о роли международных
организаций. В последнее время много внимания уделялось
реформированию ООН, в особенности Совета Безопасности, дабы
привести его в соответствие с новыми реалиями и новой расстановкой
сил в мире. Пока усилия в этом направлении не увенчались успехом, и
подлинные преобразования еще впереди. На данный момент США, Россия
и другие крупные державы – как минимум, Китай, Индия, Япония и
Евросоюз (в какой-либо из своих ипостасей) – должны позаботиться о
создании возможных структур ad hoc. В частности, наподобие
расширенной либо перестроенной G8 – для обсуждения серьезных
проблем международных отношений и их урегулирования.

Тема постсоветского пространства вызывает наиболее острые
дискуссии, и они, скорее всего, лишь усилятся по мере укрепления
России.

Принципиально важно, чтобы обе стороны уважали суверенитет и
территориальную целостность государств региона. Действия России в
Грузии,  без сомнения, нарушают указанные выше принципы.
Москве следует представить убедительные объяснения того, почему они
в данном случае неприменимы. Вашингтону необходимо сделать то же
самое в отношении Косово.

Соединенным Штатам надо также принять во внимание особое место,
которое занимает в сознании россиян это пространство, входившее в
состав Российского государства по меньшей мере одно-два столетия.
Наследием существовавшей в прошлом общей государственности стали
многочисленные политические, экономические и личные связи. Контроль
над этим регионом придавал России геополитический вес и чувство
безопасности и по-прежнему дает ей ощущение великодержавности.

При всем при том россиянам следует признать, что с учетом
сегодняшних реалий, особенно процесса глобализации, данный регион
уже не может быть зоной исключительного влияния Москвы. Законные
интересы в его различных частях имеют теперь и другие государства,
включая США, и их присутствие со временем только возрастет.
Покончить с соперничеством Соединенных Штатов и России нереально.
Но нельзя допустить того, чтобы оно разрушило доверие, необходимое
для сотрудничества по другим вопросам.

Украина представляет собой наиболее сложную проблему. Она
стремится зафиксировать свое отличие от России и идентифицировать
себя как самостоятельное государство, но в силу исторических причин
Украина неизбежно остается элементом национальной идентичности
России и ассоциируется с ее ролью как крупной мировой державы.
Движение Киева в сторону Запада – результат политических дебатов
внутри страны – следует уважать, но учитывать при этом обостренную
реакцию России. Насколько это возможно – неясно, и потребуется
время, чтобы разобраться в ситуации в политическом, экономическом и
институциональном плане. Однако выход не в том, чтобы искусственно
осложнять ситуацию, а в том, чтобы положиться на естественное
развитие событий по мере того, как Европейский союз и НАТО будут
строить отношения с Москвой и откликаться на запросы Украины.

ЦЕННОСТИ

Хотя «средством обращения» в международных отношениях остаются
не ценности, а интересы и, более того, вопрос о ценностях явился
причиной многих трений в американо-российских отношениях, от него
таки никуда не уйти.

Невозможно представить себе Соединенные Штаты, которые не
стремились бы к продвижению демократии вовне, как они делали это с
момента обретения независимости. Данную реальность Россия должна
принять, как неизбежную в отношениях с США. Вопрос заключается в
пределах допустимого, а также в том, как это воспринимать.

Вашингтону не следует переходить грань между общей поддержкой
демократических ценностей и вмешательством во внутренние дела
России. И это не просто вопрос уважения. Здесь есть и практический
аспект, связанный с тем результатом, которого добиваются
Соединенные Штаты. Полвека назад, в начале холодной войны, Джордж
Кеннан писал: «Пути, по которым народы продвигаются к достоинству и
просвещению в государственном управлении, составляют самые
глубинные и сокровенные процессы жизнедеятельности государства. Нет
ничего более непостижимого для иностранцев, и ничто здесь не может
нанести больше вреда, чем иностранное вмешательство».

Вместо того чтобы заниматься бесплодными словопрениями о
демократических ценностях, США и Россия, возможно, сочтут более
выгодным для себя сосредоточиться на конкретных задачах обеспечения
безопасности в XXI веке, вопросах, связанных с миграцией,
отношениями внутри федерации, коррупцией, неравенством в доходах,
инновациями и т. д. Дальнейшее расширение усилий экспертов обеих
стран по разработке практических аспектов и подходов к данным
проблемам, вероятно, принесет больше пользы в установлении климата
доверия и взаимного уважения.

***
Нет легких путей, которые вели бы к улучшению американо-российских
отношений. Разочарования последних 15 лет нанесли большой ущерб, а
неопределенность ситуации в мире не способствует росту доверия.
Конфликт, связанный с Грузией, только осложняет ситуацию, и,
по-видимому, делает задачу сближения невозможной в обозримом
будущем. И все же сейчас нужно сосредоточиться на конкретных
задачах, прагматических подходах и трезвой оценке обеих сторон. Не
следует закрывать глаза на разделяющие нас реальные противоречия,
но они бледнеют на фоне стоящих перед нами общих задач.

С приходом новых администраций в обеих странах следует избегать
заявлений и действий, внушающих мысль о том, что нас разделяет
непреодолимая стена, а мы являемся непримиримыми соперниками. А
если отношения пойдут на лад, необходимо устоять перед соблазном
праздновать легкую победу и разглагольствовать о партнерстве, не
подкрепленном конкретными действиями. Сохраняется опасность того,
что тем самым будет спровоцирован третий большой цикл ожиданий и
разочарований, нанесших столько вреда. Будем реалистами: наши
отношения – это одновременно и сотрудничество и соперничество. Это
нормально для любых двух крупных держав. И, по правде говоря,
конструктивные отношения на основе уважения – это все, что нам
нужно, чтобы приступить к решению задач, которые стоят перед нашими
странами.

Содержание номера
Региональные конфликты: перезагрузка
Сергей Маркедонов
Пределы рационального выбора
Тимофей Бордачёв
Новая холодная война
Сергей Караганов
Многополярная гегемония
Александр Ломанов
Партнерство равных
Фред Бергстен
Подъем Китая и будущее Запада
Джон Айкенберри
Взгляд поверх геополитических баталий
Томас Грэм
Путешествие в разных лодках
Иван Сафранчук
Россия одна навсегда?
Тома Гомар
Нация-государство или государство-нация?
Алексей Миллер
Поворот руля
Фёдор Лукьянов
Конец многовекторности
Новый шанс на лидерство
Давид Эркомаишвили
Война с неизвестной целью
Виталий Шлыков
11 сентября наоборот
Владимир Овчинский
Смена парадигмы
Александр Аксенёнок
Война в Грузии и век «реальной силы»
Энтони Кордесман
Шанс, которым не воспользовались
Андрей Грачёв
Шестнадцать потерянных лет
Пол Китинг
Куда идет наш мир?
Иммануил Валлерстайн