Россия явно стоит на пороге нового этапа в своем постсоветском развитии. На смену ельцинскому этапу разрушения, когда было покончено не только с отжившей системой принудительного регулирования экономики, но и бездумно порушено множество хозяйственных связей вместе с привычными социальными гарантиями для населения, наступил этап стабилизации, давшей содержательную основу первым трем годам фактического президентства Владимира Путина. Ныне стабилизационные факторы себя исчерпали. Усугубляющееся противоречие между провозглашаемыми целями реформирования государственно-политического механизма выработки и принятия решений, а также социально-экономической системы и реальными для последних лет принципами государственного управления и механизмами их воплощения в реалиях рыночных отношений заставляют говорить о наступающем «кризисе стабилизации» и настоятельной необходимости нового витка развития — этапа модернизации.
Обманувшиеся не-ожидания
Начало президентства Владимира Путина прошло под знаком сакраментального вопроса: «Кто вы, господин Путин?» Отечественные и западные политологи, анализируя жизненный путь, высказывания и поступки нового главы государства, пытались по ним выстроить направленность и судьбу реформ российского общества.
Новому президенту досталось тяжелое, однако не беспросветное наследство. Cтрана понемногу, но все же приходила в себя после дефолта в августе 1998 года. Крайне тревожные ожидания полного экономического коллапса, которые витали в сентябре-октябре 1998 года, сменились надеждами на подъем отечественного производства, на оздоровление экономики. В целом же и экономическая, и политическая ситуация в стране оставалась довольно сложной. Во всяком случае, мало кто верил, что Путину удастся «консолидировать общество», «сплотить вокруг себя тех, кому предстоит обновлять великую Россию». Для этого нужно было обладать гигантскими финансовыми средствами, силовыми ресурсами, лояльностью и поддержкой региональной элиты, наконец, харизмой публичного политика. Ничего из этого у преемника Ельцина не было. Его, как тогда многим казалось, незавидное положение усугублялось тем, что большинство воспринимало Путина как «назначенца» крайне непопулярного Ельцина, как марионетку пресловутой «Семьи», которая с его помощью рассчитывала и дальше продолжать выгодный для себя, но губительный для страны курс.
Минувшие три года ушли, в основном, на принятие срочных стабилизационных мер. В целом, как отмечают большинство российских аналитиков, не исключая даже противников Путина, Президенту удалось решительными действиями – и, надо признать, довольно точным выбором первоочередных мер, — предотвратить сползание страны к катастрофе.
Надо отдать должное Путину-стратегу: он не только сумел одолеть стереотип елейного ельцинского ставленника, но и утвердить в общественном сознании имидж вдумчивого, осмотрительного, прагматичного политика, который на равных общается и с «человеком из толпы», и с олигархом, и с представителями всего спектра властной элиты федерального, регионального и международного уровней. При этом подчеркнуто ставит во главу угла интересы дела, а вовсе не «царские» амбиции, популизм и позерство, столь характерные для Ельцина. Так ковался авторитет, ныне незыблемый даже для тех политиков и бизнесменов, которые всего три года назад «не видели» в Путине президента России и сильно обманулись в своих не-ожиданиях.
Не столь впечатляющи успехи на экономическом поприще, хотя и в этой области у довольно пестрой команды Президента есть достижения, которые на фоне постоянно усиливающейся стагнации российской экономики и финансов ельцинского периода можно назвать значительными. Прежде всего за последние годы в стране заметно улучшились деловой климат, условия для вложения денег в российскую экономику, весьма существенно продвинулась в правильном направлении правовая база. Да и политическая стабильность, как и предсказуемость самого Президента РФ В.Путина, его личные усилия по налаживанию и укреплению экономических связей с зарубежными странами, сыграли немалую роль.
Так, рост ВВП России в 2002 году, по расчетам Правительства, составит около 4%. В начале этого года удавалось в целом сдерживать годовую инфляцию в прогнозных рамках 12-14%, как и намечалось Правительством.
Однако события последних месяцев показывают, что этот уровень может быть подорван. Причина – ряд внутренних и международных событий. К числу внешних факторов относятся планы США в отношении Ирака.
Нынешние ожидания существенных перемен на российском политическом поле обещают ожесточенную борьбу различных политических группировок. Победу одержат те, у кого хватит сил сделать Президента своим знаменем. Все острее и острее звучит вопрос: «С кем вы, господин Путин?»
Насколько остры грани стабилизации?
Позитивные изменения обретают вид достижений на фоне былой бездеятельности и беспомощности властей, стагнирующей экономики, угрозы распада Федерации, характерных для прежнего периода. И все же говорить о полном выходе страны из системного кризиса, о преодолении всех его последствий пока рано.
Что обращает на себя внимание при оценке нынешней внутриполитической обстановки в России?
Во-первых, стирание граней между внутренними и внешними факторами, влияющими на положение страны, ее стабильность и благополучие. Все больше внутреннее положение страны, ее экономика, социальная сфера, как и внешнеполитический курс, зависят от внешних факторов — отношений с ведущими державами мира, позиции международных организаций, в том числе финансовых институтов (среди которых главные — МВФ, ВБ, ЕБРР) и даже от транснациональных компаний, особенно в добывающей сфере. С одной стороны, это естественный процесс, которым сопровождается интеграция страны в мировое сообщество. Но с другой – это и признак того, что Россия все больше теряет статус полностью независимой державы и переходит на другую ступень в иерархии мирового сообщества, в большей степени зависящей от внешних сил и, соответственно, с иными, чем раньше, возможностями влиять на те или иные стороны мировой политики.
Безусловно, потенциально Россия остается одним из лидеров мировой экономики, благодаря своим человеческим и природным ресурсам. Но этот потенциал еще надо реализовать. А вот разрыв в технологиях, особенно в передовых, между Россией и развитыми странами продолжает увеличиваться.
Во-вторых, чрезвычайно высокий уровень коррупции, поразившей страну на переходе к рыночной экономике, проникновение криминала в политику, высокий уровень экономических правонарушений, все более тесная связь криминала с деловыми кругами и чиновничьим аппаратом и даже проникновение криминала в политику. Это – одно из разрушительных последствий политики 1992-1998 годов. Россия, конечно, не единственная страна, которая поражена подобным злом. Однако это слабое утешение. Для российской экономики, находящейся на этапе серьезных рыночных преобразований, становления устойчивых и эффективно работающих демократических институтов, коррупция является мощным тормозом развития и способна не только приостановить движение вперед, но и повернуть его вспять.
Одно из проявлений этой болезни – увод капиталов за рубеж, в том числе по теневым каналам. Общая их сумма оценивается в десятки миллиардов долларов ежегодно, что наносит ощутимый урон федеральному и региональным бюджетам.
В последнее время, правда, наметились некоторые позитивные сдвиги, препятствующие утечке капиталов из России. Вот данные МВФ за четвертые кварталы 2000 и 2001 гг.: в пересчете на год масштабы утечки сократились с более чем 25 млрд. долларов до примерно 15 млрд. долларов. Специалисты отмечают также усиление притока капиталов (главным образом отечественных) на российские рынки. Это — результат структурных реформ и возросшей политической стабильности. Но все же говорить о коренном переломе не приходится. Движения вспять пока явно не наблюдается, а неуверенность в будущем российской экономики по-прежнему достаточно велика.
В-третьих, чрезвычайно высокий рейтинг Президента Владимира Путина, который продолжает удерживаться на пока недосягаемом для других российских политиков уровне в течение всех последних лет.
Но высокий рейтинг Президента, являясь мощным политическим ресурсом, в то же время делал его своим заложником. В период восстановления и укрепления стабильности он помогал В. Путину принимать даже непопулярные решения (что особенно наглядно проявилось в мерах по укреплению вертикали власти). Однако теперь на первый план у населения выдвигаются требования социального характера: адекватное повышение зарплат и пенсий, их своевременная выплата, социальная защита малообеспеченных слоев, борьба с чиновничьим произволом, с уличной преступностью и т.п. Для дальнейшего продвижения страны вперед по пути рыночных преобразований необходимо осуществить еще более жесткие для большей части населения реформы. (Чего стоит, например, только реформа жилищно-коммунального хозяйства!) Их реализация больно ударит по многим, и это не может не сказаться на популярности Президента. По существу, у Путина непростой выбор: либо и дальше сохранять свой высокий авторитет среди большинства населения (что чревато быстрым нарастанием негативных явлений в экономике и, в конечном итоге, экономическим упадком и дальнейшей маргинализацией российского общества), либо, опираясь на социально активное меньшинство, предпринять ряд глубоких реформ, которые позволили бы двигаться вперед и способствовали бы разрешению накопившихся социальных проблем. Альтернатива непростая для президента, тем более что наступает очередной избирательный цикл – парламентский, губернаторский и президентский выборный марафон декабря 2003 — марта 2004 гг.
Государственное строительство по вертикали
В целом нынешнюю внутриполитическую ситуацию в России можно охарактеризовать как вполне стабильную, но с элементами неустойчивого равновесия в отдельных ее проявлениях. Владимир Путин как вполне сформировавшийся самостоятельный политик федерального уровня, по-видимому, хорошо понимает эту особенность состояния страны. Потому основные усилия президента и правительства в 2003 году будут сосредоточены на социальных аспектах внутренней политики при одновременном форсировании самых необходимых политических, экономических и социальных реформ. Это четко просматривается в проекте федерального бюджета на 2003 год, хотя именно на этот год приходится пик выплат по внешнему долгу России (до 13 млрд. долларов). (Раньше эта цифра была больше, но ее удалось сократить.)
Налицо заметные достижения в социально-экономической сфере: продолжился экономический рост, удается создавать все новые рабочие места, численность безработных сократилась на 700 тыс. человек, немного (на 6%) выросли реальные доходы граждан. Два года подряд федеральный бюджет сведен с профицитом. Есть продвижение в развитии инфраструктуры рынка, укреплении гарантий частной собственности, в основном за счет совершенствования законодательной базы. Более чем вдвое выросла суммарная капитализация российских компаний. После 10-летнего перерыва Россия вернулась на вторую позицию в мире по объемам производства нефти и на первое место по торговле энергоносителями.
Экономические реформы получили мощное законодательное подкрепление. Благодаря устойчивому центристскому большинству в Государственной Думе — основной «фабрики законов» Российского Государства, был принят важный пакет законов по совершенствованию налогового законодательства. Были приняты при всех изъянах Земельный и Трудовой кодексы, были обеспечены законодательно пенсионная и судебная реформы, меры по поддержке малого и среднего бизнеса, некоторой дебюрократизации экономики.
Вместе с тем все эти и другие важные шаги в области экономических реформ пока не дали ожидаемых результатов. Социальные расходы заметно выросли, а поступление налогов сократилось. Даже пониженные налоги некоторые предприниматели не платят или платят не полностью, предпочитая находить лазейки в российском законодательстве, которых не мало. В целом приходится констатировать, что принятые довольно либеральные экономические законы пока не работают в полную силу, а реформы пробуксовывают. Политическую стабильность и благоприятную экономическую конъюнктуру последних лет не удалось использовать в полной мере для качественного улучшения жизни людей, для завоевания Россией достойного места в мировой экономической системе.
Причинами этого являются: недостаточный уровень правового обеспечения; незавершенность реформы судебной системы; слабый «средний класс» (который и раньше не был в России мощной социальной силой, а в результате дефолта 1998 года был фактически ликвидирован); сопротивление чиновничьего аппарата, который не хочет терять рычагов контроля над экономикой.
Исключительно острым остается и вопрос об инвестициях. Несмотря на экономический рост последних лет, уровень инвестиций по-прежнему крайне низкий (по оценкам, около 15% совокупного ВВП) и никак не соответствует растущим год от года потребностям. Отпугивают инвесторов устаревшие на большинстве предприятий средства производства и, следовательно, необходимость огромных финансовых вложений для их модернизации или обновления, а также коррупция и незавершенный процесс передела собственности.
Похоже, что началась активная фаза разрушения политической конструкции, характерной для России последних лет — «питерцы» против «Семьи». Процесс сближения по линии президент–премьер вносит существенные изменения в расстановку сил в верхах.
Наиболее важным достижением за эти годы явилось укрепление вертикали государственной власти (сильно расшатавшейся за правление Ельцина) и начавшееся проведение структурных политических реформ. Путину все же удалось найти компромисс между деловым сообществом, в том числе т.н. олигархами, которые опасались передела собственности, чиновничьей бюрократией, с тревогой ожидавшей значительного сокращения аппарата государственной власти, и большей частью населения, опасавшегося новых социальных потрясений.
Конечно, до идеальной политической модели еще далеко, однако главную задачу – повысить управляемость государством и худо-бедно консолидировать властные структуры различного уровня и деловые круги решить все же удалось. Прекратилась чехарда кадровых назначений, раньше доведенная до абсурда. Впрочем, кадровая политика и сегодня далека до идеала и не исключает назначения на высокие должности случайных или мало пригодных в профессиональном отношении руководителей.
Вместе с тем, выстраивание и укрепление эффективно действующей вертикали власти не было самоцелью. Прежде всего устранялись те элементы, которые дестабилизировали обстановку в стране и в отдельных субъектах Федерации, способствовали «разбеганию» регионов, росту их неуправляемости и даже сепаратистским тенденциям. Основное внимание уделялось следующим задачам: реформированию «палаты регионов» — Совета Федерации, приведению в соответствии законодательной базы субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам, повышению роли федерального центра в управлении субъектами федерации (чему способствовало образование семи федеральных округов и введение института полномочных представителей президента в них). Все эти меры были, по существу, направлены на ограничение властных полномочий президентов республик и губернаторов краев и областей, законодательных органов субъектов Федерации или, точнее говоря, борьбе с разрушительными последствиями региональной политики прежнего руководства страны, выраженной популистским призывом к регионам: «Берите суверенитета столько, сколько сможете унести».
Вместе с тем выявились и побочные эффекты. Так, реформа Совета Федерации (замена в нем губернаторов и глав законодательных органов субъектов Федерации их представителями) превратила эту палату российского парламента по сути в декоративный орган, пока мало что решающий.
Формирование семи федеральных округов также имело неоднозначные последствия. Полномочий полпредов президента оказалось явно недостаточно, чтобы окончательно подчинить кремлевскому руководству губернаторскую вольницу и твердо проводить в регионах политику федерального центра.
Претерпела серьезную внутреннюю перестройку и другая палата российского парламента — Государственная Дума. «Приручение» Кремлем Госдумы привело к тому, что ее оппозиционный потенциал (причем как в левой, так и в правой частях политического спектра) значительно подорван. Дума превратилась в относительно послушный законодательный инструмент в руках исполнительной власти, в котором тон задают центристские, лояльные Президенту фракции и группы. Это повысило оперативность и коэффициент полезного действия «фабрики законов».
Безвластная партия и оппозиция
В результате покладистости Думы вся ответственность за серьезные политические и экономические решения ложится на президента и правительство. Снижается и парламентский контроль за исполнительной властью, что способствует принятию субъективных, в том числе неверных, и волюнтаристских решений.
Вот почему актуальна задача: формирование цивилизованной партийной системы в государстве. Этому, безусловно, способствует новый Закон о партиях. Но и здесь имеет место ряд несовершенств, часть из которых проявились при формировании «партии власти» — «Единой России». Эта партия, призванная стать серьезным политическим ресурсом президента, пока не обеспечивает поддержку инициатив и реформаторских начинаний Путина снизу. Более того, пока она сама держится на авторитете президента. Да и серьезных политических противников у нее нет, что также мешает ей стать прочной политической опорой президента и правительства. Особенно тревожит отсутствие некоммунистической оппозиции, которая была разгромлена в ходе избирательных кампаний 1999-2000 гг.
Обозначившийся в последнее время курс Кремля на создание сильной партии власти — «Единой России» можно расценивать как избранную кремлевскими властями ориентацию на модернизированный «китайский» вариант реформирования страны и ее экономики, предполагающий опору на одну партию.
Проблемой для строительства новой политической системы является и отсутствие серьезных политических конкурентов у самого Владимира Путина. Былых претендентов на президентский пост: Геннадия Зюганова (КПРФ), Григория Явлинского («Яблоко»), Владимира Жириновского (ЛДПР) можно в расчет не принимать. А значит, обеспечить преемственности власти после смены президента — актуальная задача для России, Конституция которой предоставляет главе государства исключительно широкие полномочия.
В сущности, у Путина пока нет и единой консолидирующей идеологии. Его высокая «всеядная» популярность может сыграть с ним злую шутку. Уже сейчас неизмеримо возросла личная ответственность президента за решение важнейших государственных проблем. Это значительно сужает ему возможности для маневра во внутренней политике.
Путин, как считают многие наблюдатели, стал, по существу, заложником своей полной и впечатляющей победы над политическими противниками. Учитывая его личные высокие качества как общенационального лидера, это пока не наносит особого вреда государственному строительству. Однако при таком варианте создается система государственного управления, подстроенная под «вождя». И при смене лидера (а это должно произойти самое позднее в 2008 году) возможны определенные пертурбации.
Одна из насущных проблем — административная реформа. Бюрократия — едва ли не самое серьезное препятствие на пути дальнейших рыночных преобразований. Либерализация экономики — а именно этого курса придерживается Президент — невыгодна бюрократии, так как она подрывает завоевавшую сегодня целый ряд командных высот систему «номенклатурного капитализма» Да и сегодняшние, пока еще мощные рычаги влияния на экономику (а это прибыльный источник доходов для чиновников госаппарата) будут ликвидированы. Поэтому бюрократическая машина будет оказывать всяческое сопротивление реформам.
Надо признать, что в сфере административных преобразований Путин достиг, пожалуй, наименьших результатов. Численность чиновников, кормящихся у власти, не только не сократилась, а, наоборот, возросла. Так, образование федеральных округов потребовало создания довольно многочисленного аппарата полпредов, которые уже выступают с просьбами о его увеличении (чего, похоже, в конце концов добьются). Кроме того, многие федеральные министерства и ведомства создали в федеральных округах свои подразделения.
Одной из причин неудачных попыток реформировать административный аппарат является то, что разработка концепции реформирования поручается самим чиновникам, а не независимым экспертным органам.
И, конечно же, Чечня
Чеченский конфликт уже в течение десяти лет оказывает глубокое влияние как на внутреннюю ситуацию в стране, так и на ее международное положение. При этом так называемая вторая чеченская война, начавшаяся в 1999 году, связана непосредственно с именем Путина. После 1996 года и заключения Хасавъюртовских соглашений, которые де факто предоставили республике полную свободу, территория Чечни по существу превратилась в криминально-террористический анклав в границах Российской Федерации. Здесь обосновались международные террористические организации (та же «Аль Каида», например).
За последние три года войны федеральным властям удалось добиться определенных успехов. Были разгромлены все крупные бандформирования и, соответственно, ликвидирована угроза крупномасштабного нападения на соседние районы страны.
Однако операция в Чечне явно затянулась и превращается для страны (как и для Путина в преддверии очередных выборов) в серьезнейшую проблем, хотя, по пафосному выражению министра обороны Сергея Иванова, у чеченских бандформирований «хребет сломан» и военная фаза (в очередной раз!) объявлена законченной. Не перекрыты до конца каналы подпитки сепаратистов и террористов людьми, деньгами, оружием, материальными средствами. Это, кстати, относится и к российским, а не только зарубежным каналам подпитки боевиков. Теракты и диверсии продолжаются. Захват заложников в одном из концертных залов Москвы 23 октября лишний раз подтвердил, что террористическая инфраструктура, созданная за последние годы в Чечне и опутавшая многие регионы России, включая столицу, далеко не уничтожена. И ее не уничтожить ни масштабными войсковыми операциями с применением тяжелой техники, ни т.н. зачистками населенных пунктов Чечни.
Деструктивную роль в завершении конфликта играют и некоторые западные страны, которые политически поддерживают Масхадова, запятнавшего себя связями с террористами, и стремятся усадить его за стол переговоров с российским президентом. Показательно, например, что в ряде западных СМИ террористы, захватившие концертный зал в Москве, назывались «повстанцами».
Но самое, пожалуй, главное, — в республике до сих пор нет легитимной власти, которую поддерживало бы большинство населения. Проведение демократических выборов пока не представляется возможным.
Еще одна проблема, связанная с Чечней, — состояние российской армии и других силовых структур. Длительные боевые действия (идущие с 1994 года с относительным затишьем с августа 1996 до августа 1999 года), без впечатляющих успехов и с гибелью многих тысяч военнослужащих, плохое обеспечение и снабжение, недостаточная подготовка личного состава, враждебное отношение местного населения негативно сказываются на боеспособности армии, ее боевом духе.
Попытки российских властей встроить операцию в Чечне в контекст антитеррористической операции, проводимой международной коалицией в Афганистане, также не увенчались полным успехом. Более того, давление на российское правительство в связи с чеченской операцией со стороны Запада за исключением США даже усилилось. Ясно и то, что без поддержки извне сопротивление бандформирований в Чечне уже давно было бы окончательно сломлено и подорвана почва, питающая террористов.
В целом затянувшийся чеченский кризис становится серьезным осложняющим фактором для Путина и «партии власти» накануне очередного избирательного цикла. Необходимо искать политическое решение кризиса, так как военные возможности почти уже исчерпаны. И едва ли не самая главная на сегодняшний день задача — формирование легитимного и дееспособного правительства Чеченской Республики, проведение демократических выборов, возвращение республики де факто в правовое пространство Российской Федерации.
Единый проект модернизации
Итак, накануне 2003 года Россия выстрадала модернизацию. Слишком много накопилось проблем, решать которые требуется срочно и без особого пиетета к законодательным, политическим и хозяйственным анахронизмам не только советской, но и постсоветской эры.
В политической сфере — это недостаточная гибкость и эффективность политической системы, особенно для решения сложных задач реформирования страны, ее экономики, социальной сферы. Приоритетные среди них — выработка цивилизованного механизма передачи власти, создание механизма контроля общества над государством, его силовыми структурами и органами исполнительной власти, реализация принципа разделения власти (в первую очередь это касается ее судебной ветви), разработка более эффективного механизма взаимодействия федерального центра с регионами, формирование действенной и финансово обеспеченной системы местного самоуправления.
В экономике — это повышение производительности труда и эффективности производства, замена отсталых технологий и выработавшего ресурс оборудования во многих отраслях хозяйства, уменьшение сырьевой ориентации страны, полный вывод экономики из «теневого сектора».
В социальной сфере все большую опасность представляет углубляющийся разрыв между «верхними 10 процентами» богатых и основной массой граждан, а также устаревшая, фактически не приспособленная к новым условиям система социальной поддержки малообеспеченных и обездоленных слоев населения.
Способы и темпы решения этих и сопряженных проблем вполне способны стать содержательной основой единого проекта модернизации. Ясно, что такой проект — серьезная база и для предвыборной президентской кампании, в ходе которой Путин, без сомнения, постарается оправдать надежды тех, кто не видит ему альтернативы в качестве президента-2004.
Статья опубликована в англоязычной версии журнала «Россия в глобальной политике» — Russia in Global Affairs.
