Россия в глобальной политике

Спустя 15 лет после урегулирования, которого не было, – ознаменовавшего окончание холодной войны, – шансы выстроить новый, инклюзивный порядок в Европе и Евразии были упущены.

В 2004 г. произошел «большой взрыв» расширения евроатлантических институтов – прибалтийские государства и несколько соседних стран вступили в НАТО и Европейский союз⁹⁹. Западный щит теперь распространялся вглубь зоны доминирования бывшего Советского Союза. Но в тот период можно было заметить лишь намеки на яростную вражду, которая приведет к войне на Украине через 10 лет. Россия была недовольна происходившим после 1989 г. и часто демонстрировала это неудовольствие. Тем не менее у нее сложились многоуровневые взаимозависимые отношения с ЕС и его странами-членами, функционировал диалог с США, и даже велось определенное сотрудничество с НАТО. Хотя Москва настороженно относилась к деятельности Запада в постсоветской Евразии, соперничество оставалось слабым по сравнению с тем, что мы видим сегодня.

Спустя несколько лет после «цветных революций» напряженность вокруг геополитики и геоидей достигла беспрецедентного уровня. Кульминацией стала пятидневная война между Россией и Грузией в августе 2008 года. Затем фокус внимания переместился на геоэкономику – ЕС стал действовать более активно, а Россия всерьез занялась реализацией планов региональной экономической интеграции. Комплекс факторов несколько ослабил напряженность в период «перезагрузки», однако соперничество обострилось и укоренилось в политическом ландшафте.

«Холодный мир» разваливается

Хрупкая, зыбкая и в основном неофициальная система отношений, сложившаяся в постсоветской Евразии с 1990-х гг., отражала относительное доминирование России в регионе, ограничения соперничества России и Запада и общее понимание того, что российские институты и практики постепенно приближаются к западным. Владимир Путин в первые годы у власти придерживался – по крайней мере в риторике – логики сближения, но к 2003-2004 гг. повел российскую политическую систему по более авторитарному пути. Рассуждения политиков и экспертов (как западных, так и российских) о том, что Россия в конце концов встроится в западную институциональную систему, еще не прекратились, но казались все менее правдоподобными.

Именно «цветные революции» 2003-2005 гг., прежде всего «оранжевая революция» на Украине в 2004 г., запустили процесс разрушения холодного мира. Падение режимов, являвшихся частью статус-кво в регионе, свидетельствовало об ослаблении российского влияния. Инстинктивно противоположная реакция России и Запада на эти события говорила о том, что на горизонте маячит более жесткое соперничество.

«Цветные революции» укрепили взаимосвязь геополитики и геоидей в регионе. Москва предпочла интерпретировать волнения у соседей как инструмент западной, а конкретно – американской политики. Это орудие, утверждали высокопоставленные политики, используется, чтобы сместить действующие правительства, проводящие курс, противоречащий интересам США, и посадить на их место фигуры, которые будут выполнять американские требования, или, предположительно, чтобы создать хаос, если все остальное не удастся. Согласно этой точке зрения, «цветные революции» были особенно коварными, поскольку преследовали политические цели под прикрытием универсальных принципов демократии и прав человека. Иными словами, западные идеи – замаскированная геополитика¹⁰⁰. Российские военные аналитики вывели схему этой целенаправленной политики: сначала спонсирование и подготовка западными правительствами оппозиционных движений, затем процесс делегитимации действующей власти, протесты и т.д. и, наконец, заключительный этап – приведение к власти марионеточного режима¹⁰¹.

В российском изложении событий обнаруживаются немалые несоответствия. Мы выделим три. Во-первых, народные выступления в указанных странах происходили преимущественно из-за недовольства дурным управлением, а не из-за интриг иностранцев. Во-вторых, они происходили в разных обстоятельствах и привели к разным результатам. В Грузии Россия была вовлечена в процесс урегулирования политического кризиса больше, чем страны Запада. В Киргизии поведение нового правительства Курманбека Бакиева по отношению к России и Западу не изменилось по сравнению со старым режимом. На Украине (см. ниже) прозападная риторика опережала прозападную политику. В-третьих, степень вовлеченности Запада и в особенности участие Вашингтона в управлении последствиями народных выступлений чрезвычайно преувеличены.

О белых пятнах и игнорировании некоторых фактов в российском изложении событий не стоит говорить. Ощущение угрозы не требует логических построений, достаточно, чтобы оно укоренилось в политическом истеблишменте данной страны. Консенсусная точка зрения в Москве заключалась в том, что Запад во главе с США раздувает «цветные революции» в постсоветской Евразии, чтобы невоенными средствами добиться такого же результата, как операция «Иракская свобода» – смены режима. Справедливости ради скажем, что доля истины в таких рассуждениях есть. Соединенные Штаты и Европейский союз действительно занимались подготовкой некоторых активистов и партий, которые пришли к власти в результате революций, и нередко участвовали в достижении политического компромисса¹⁰². Более того, некоторые американские чиновники требовали признания их участия в событиях, а иногда они же преуменьшали роль США¹⁰³. В случае с «революцией роз» и «оранжевой революцией», а также последующими аналогичными событиями в регионе, пришедшие к власти правительства были, грубо говоря, более прозападными, чем их предшественники. На Украине президент Ющенко и его соратница по революции и премьер-министр Юлия Тимошенко некоторое время являлись сторонниками членства в НАТО и ЕС и выступали против более тесных связей с Россией. Когда они пришли к власти, действительно произошел сдвиг во внешней политики Украины. Кучма в свое время пытался извлечь максимальные выгоды из балансирования между Россией и Западом; новое правительство сфокусировалось на Западе.

Таким образом, внутренняя политика в регионе стала ареной соперничества России и Запада. Оно касалось как геоидей, так и геополитики. Для Москвы борьба была связана с сохранением внутренней стабильности, поскольку непреложной истиной считалось, что политические изменения в соседних странах могут быть использованы для подрыва основ российской власти. Для Запада «цветные революции» также укрепляли взаимосвязь геополитики и геоидей. Термин «прозападный» стал синонимом слова «демократический» в характеристике местных политических сил. Демократические политические изменения были неразрывно связаны с геополитическими выгодами, и многие считали Россию препятствием и для того, и для другого.

Такой образ мыслей знаком многим западным политикам: в Центральной и Восточной Европе демократизация и рыночные реформы сочетались с геополитическими перестановками в их пользу. В постсоветской Евразии обстоятельства представлялись совершенно иными, и предполагаемая взаимосвязь с геоидеями часто уводила политику Запада в неверном направлении. В конечном итоге ни одна «цветная революция» не стала демократическим прорывом¹⁰⁴. В Киргизии, слабо вовлеченной в борьбу России и Запада, сформировался более репрессивный режим, чем при Акаеве, и в 2010 г. Бакиева свергли так же, как и его предшественника. На Украине после «оранжевой революции» режим оказался менее репрессивным, чем при Кучме, но его лидеров никак нельзя было назвать демократическими – во многом они вели себя так же, как предшественники. Коррупционные практики не изменились, ничтожно мало было сделано для обеспечения верховенства закона. В Грузии правительству Саакашвили удалось добиться впечатляющих результатов, особенно в сфере борьбы с мелкой коррупцией, но не в обеспечении плюрализма и защиты прав человека. Иллюзии должны были развеяться после подавления протестов и захвата крупнейшего независимого телеканала страны в ноябре 2007 года. Запад часто утверждает, что он обличает авторитарные режимы за авторитаризм, но нередко, как в случае с Грузией в 2007 г., игнорировал отступления от демократических принципов тех правительств, что поклялись ему в лояльности¹⁰⁵.

В годы после «цветных революций» Россия перешла к контрреволюционной политике в регионе. Это было широко и неверно истолковано как отказ от демократических норм¹⁰⁶. Доказательств в пользу такого мнения немного. Российские власти, цинизм которых, кажется, не знает границ, не рассматривают своих соседей исключительно сквозь призму идеологии. Их цель – дружественные соседи, т.е. государства, лидеры которых не настроены враждебно по отношению к России. Как эти лидеры пришли к власти и как функционируют их политические институты – не имеет особого значения. Как писал один из нас, «Россия скорее была индифферентна к авторитаризму в своей бывшей империи – в основном доморощенному, – чем активно его поддерживала. Нет никакой систематической корреляции между типом режима и отношениями с Россией»¹⁰⁷.

Контрреволюционный поворот в политике Москвы был обусловлен осознанием того, что революционные смены режимов стали инструментом Запада для подрыва российских интересов. Москва уже не могла отличить демократическую смену режима (как это формулировал Запад) от потери влияния. Геополитика и геоидеи безнадежно переплелись. Как продемонстрировали дальнейшие события, смесь оказалась взрывоопасной.

Но Москва не ставит перед собой задачу продвигать авторитаризм по аналогии с демократической повесткой ЕС и США. Любая политика продвижения норм предусматривает не только постулирование предпочтений, но и применение средств их достижения. Россия не демонстрировала ни того, ни другого¹⁰⁸. В более широком смысле, простая дихотомия между альтруистическим продвижением демократических норм Западом и намеренной поддержкой авторитаризма Россией не соответствует действительности. К этому периоду региональное соперничество на трех фронтах – в геополитике, геоэкономике и геоидеях – стало определяющим в принятии решений с обеих сторон.

Первоначальная реакция Москвы на «оранжевую революцию» оставалась относительно сдержанной. Конечно, России не нравилась революционная форма политических изменений и появление правительства с недружественной политической повесткой. Но Путин не предпринимал попыток изолировать лидеров «оранжевой революции». Ющенко пригласили посетить Москву в феврале 2005 г., а Путин с ответным визитом побывал в Киеве в марте того же года. Он встретился с Ющенко и Тимошенко, которые, казалось, боролись за его расположение¹⁰⁹. Результатом встречи президентов стала договоренность о создании Комиссии Путин – Ющенко, которая должна была контролировать деятельность различных рабочих групп, а также одобрение плана работы на год.

Новое правительство в Киеве не вышло из ЕЭП, продвигаемого в тот период Россией интеграционного формата, и следовало подходу Кучмы – длительные переговоры и минимум твердых обязательств. Тогда Россия не считала присоединение к ЕЭП и стремление к европейской интеграции взаимоисключающими вариантами. Как заявил Путин в ходе визита в Киев в марте 2005 г., «абсолютно ложным тезисом являются высказывания о том, что Единое экономическое пространство – это движение в одну сторону, а совместная работа с Евросоюзом – в другую сторону». Далее он заговорил о планах создания четырех общих пространств с ЕС, одно из которых – общее экономическое пространство, «по сути, гармонизация российского и европейского законодательства». Если Москва и Киев будут сотрудничать на этом направлении, это «создаст предпосылки» для движения Украины «в сторону Европы»¹¹⁰. Действительно, в тот период экономическая координация России с ЕС находилась на более продвинутом уровне, чем у Украины. Отношения Евросоюза с Киевом больше напоминали формат «донор – реципиент»; в докладе Еврокомиссии 2004 г. подчеркивался статус ЕС как крупнейшего донора Украины, о будущей интеграции говорилось абстрактно¹¹¹. В аналогичном документе Еврокомиссии об отношениях с Россией описывался план создания общего «открытого и интегрированного рынка» и определялся комплекс шагов, включая стандартизацию промышленных товаров, регулирование в сфере интеллектуальной собственности, конкуренции и др.¹¹² 

Тем не менее Кремль не был готов субсидировать украинское правительство, которое теперь явно стремилось к членству в НАТО и ЕС и только на словах поддерживало российскую интеграционную повестку. Мировые цены на нефть устанавливали новые рекорды, постоянно росла цена, которую европейские потребители платили «Газпрому», российскому государственному энергогиганту, за природный газ. Соответственно, взлетела цена субсидий, которые Россия предоставляла Украине, а вместе с ней и издержки неиспользованных возможностей при сохранении этой практики. К концу 2005 г. Украина платила за газ в четыре раза меньше, чем европейские клиенты «Газпрома»¹¹³.

Не видя стимулов поддерживать новое правительство в Киеве, Кремль не пожелал отдавать распоряжение «Газпрому» занизить рыночную цену экспорта для Украины. В ходе переговоров о продлении контракта в конце 2005 г. «Газпром» стремился аннулировать субсидированную цену, если Киев не согласится на создание газотранспортного консорциума, в который войдет украинская газотранспортная система. Киев отверг предложение «Газпрома» и пригрозил направить украинским потребителям газ, предназначенный для Европы, если компромисс не будет найден. 1 января 2006 г. Россия прекратила поставки газа на Украину, когда истек крайний срок, но быстро возобновила их после того, как Украина начала отбор газа, предназначенного для Европы, и в нескольких странах в трубах упало давление. Были достигнуты договоренности: теневая посредническая структура «РосУкрЭнерго» получила полномочия регулировать двусторонние газовые отношения, что в равной степени обогатило группы инсайдеров в Москве и Киеве.

СМИ, освещавшие те события, называли действия России использованием газа как политического оружия. В реальности все было гораздо сложнее. Прекращение щедрых субсидий вряд ли можно назвать наказанием. Кроме того, непонятно, какие политические цели могла преследовать Россия, помимо отчуждения общества и элит ЕС и Украины. Более убедительное объяснение – Россия начала применять двусторонний подход в вопросе экспорта газа своим соседям: дешевый газ только странам, готовым участвовать в российских интеграционных проектах и совместно управлять газовыми активами, для остальных – коммерческие условия без сантиментов. В начале 2006 г. только Беларусь, присоединявшаяся ко всем объединениям во главе с Россией и уступившая «Газпрому» контроль над своей газовой монополией, избежала повышения цены.

Первая российско-украинская «газовая война» продемонстрировала готовность Москвы прибегать к экономическому давлению, если она считает поведение соседа неправильным. Довольно часто такая тактика имеет эффект бумеранга. Даже если на короткий период эти меры обеспечивают послушание, в долгосрочной перспективе издержки от потери доверия и доброй воли, особенно учитывая исторически обусловленное ощущение угрозы, перевешивают выгоды. Российская политика в регионе редко принимала во внимание такие факторы.

Москва продолжала применять дипломатию экономического принуждения в регионе в последующие годы. Мотивы, если судить по обстоятельствам, варьировались от наказания за якобы плохое поведение до продавливания уступок на переговорах по другим вопросам. Москва редко заявляла свои цели открыто, придумывая абсурдные истории для общественного потребления. Только в 2006 г. обвинения в нарушении санитарных норм привели к запрету импорта молочных продуктов, мяса и птицы из Украины (январь), грузинского и молдавского вина (март) и минеральной воды из Грузии (май). Позже в том же году в ответ на арест четырех предполагаемых российских шпионов в Грузии Москва прекратила транспортное сообщение с Тбилиси и депортировала мигрантов на фоне антигрузинской кампании. В 2006-2007 гг. произошло два энергетических конфликта с Беларусью, включая прекращение поставок нефти. С точки зрения большой стратегии о значимых вопросах речь не шла. Как отмечают Рилка Драгнева и Катарина Волчук, у Москвы выработался рефлекс «применения селективных точечных санкций против государств, проводивших в отношении России недружественную, по ее мнению, политику»¹¹⁴. Диапазон тактических целей в этих эпизодах был широким. Если обобщать, то действия России не принесли существенных плодов, не говоря уже о стратегии регионального доминирования.

То, что принято называть «мягкой силой» России в прилегающем к ней регионе, стало фокусом внимания в период после «цветных революций». Но классическое определение мягкой силы по Джозефу Наю – «способность добиваться желаемого посредством симпатии и привлекательности, а не принуждения» – никогда в полной мере не подходило к политическим практикам России. Спустя менее двух месяцев после «оранжевой революции» Путин создал управление по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами в администрации президента, перед которым была поставлена задача укреплять связи с соседями – бывшими советскими республиками. Первым руководителем управления стал Модест Колеров, создатель новостного сайта Regnum, который имел явную антизападную направленность и специализировался на тех же странах-соседях. Пророссийские неправительственные организации функционировали по всему региону, включая такие чувствительные точки, как Приднестровье и Крым. Группы активистов этих НПО организовали протесты, помешавшие запланированным учениям НАТО и Украины в крымском порту Феодосия в 2006 году. Утверждения, что российские власти финансируют НПО в регионе, постоянно встречались в западных аналитических документах. Доказательства в лучшем случае были косвенными. Недостаток точных данных – часть проблемы: некоторые группы безусловно получали средства от России, но сама непрозрачность договоренностей предполагала враждебные намерения и усугубляла ощущение угрозы. Хотя действия Москвы напоминали средства мягкой силы Запада, им недоставало прозрачности, зато имелись скрытые нюансы. Это скорее напоминало «мягкое принуждение», по выражению Джеймса Шерра, чем мягкую силу¹¹⁵. Даже попытки привлечь соотечественников казались коварным замыслом¹¹⁶.

«Цветные революции» стали катализатором жесткого западного, особенно американского подхода к региону. В Вашингтоне в администрации Буша и вокруг нее образовалась группа влиятельных сторонников дальнейшего расширения евроатлантических институтов. Самым высокопоставленным представителем этой группы был тогдашний вице-президент Дик Чейни, который, как он сам написал в мемуарах, «был убежден, что Соединенные Штаты должны играть более активную роль в интеграции Украины и других бывших советских государств с Западом»¹¹⁷. В группу также входили те, кто находился на передовой первой волны расширения НАТО. Один из них, Рональд Асмус, открыто заявлял в 2005 г.:«“Оранжевая революция” открыла возможности для пересмотра карты Европы и Евразии… Упрочнение связи Центральной и Восточной Европы с Западом стало огромным стратегическим достижением… “Оранжевая революция” теперь предоставляет нам исторический шанс расширить ту же степень мира и стабильности дальше на восток на Украину, возможно, вдоль Черного моря и в конечном итоге, может быть, на саму Россию… Упрочнение связи Украины с Западом должно стать следующим шагом в завершении строительства Европы и евроатлантического сообщества».

Он полагал, что Украине может быть предложен план действий по подготовке к членству в НАТО «не позднее чем на следующем саммите альянса в 2006 г.»118. Для этой группы расширение сферы НАТО было неразрывно связано с продвижением демократии. Сам Буш писал в мемуарах: «Я рассматривал расширение НАТО как мощный инструмент продвижения дела свободы»¹¹⁹.

Период практически неоспариваемого доминирования России среди внешних акторов в регионе очевидно подходил к концу. Запал был подожжен. Амбициозная идея – воспользоваться моментом после «цветных революций» – постепенно овладевала умами в некоторых западных столицах. Реализации этой идеи – в контексте слияния номинальной демократизации, назойливо рекламируемой геоидеями, с геополитическими выгодами – способствовала смена руководителей в Киеве и Тбилиси; новые лидеры более умело, чем их предшественники, доносили свое послание до Запада. Провокационная риторика усилила паранойю России по поводу намерений Запада. В мае 2006 г. Чейни сказал, выступая в Вильнюсе: «Система, которая принесла такие большие надежды на берега Балтики, может принести подобные надежды на берега Черного моря и дальше. То, что является истиной для Вильнюса, истинно для Киева и Тбилиси, истинно для Минска и Москвы»¹²⁰. Можно только вообразить реакцию на эти заявления в Кремле.

Тем не менее на Западе не было консенсуса по поводу официального приглашения новых кандидатов на членство из постсоветской Евразии. В НАТО противники приглашения Украины одной из причин называли отсутствие общественной поддержки членства¹²¹. Поэтому администрация Буша подталкивала украинские власти «более активно воздействовать на общество, вести просветительскую кампанию о НАТО и о том, почему присоединение к альянсу отвечает национальным интересам Украины»¹²². Таким образом, Вашингтон выходил далеко за рамки поддержки устремлений Украины, как неоднократно утверждал. США воспринимали эти устремления избирательно, концентрировались на том, чтобы воздействовать на часть местных элит, а не на общество в целом, пытаясь изменить эти устремления.

Администрация Буша также стала более активно поддерживать ГУАМ. Поддержка выражалась в участии высокопоставленных чиновников во встречах США – ГУАМ и существенном увеличении финансовой помощи¹²³. Трудно интерпретировать эту поддержку иначе как попытку укрепить внутрирегиональные связи без участия России.

Рост напряженности начал сказываться на региональной архитектуре безопасности. На саммите ОБСЕ в Стамбуле в ноябре 1999 г. было подписано Соглашение об адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе (А/ДОВСЕ), модернизирующее договор 1990 г. в целях повышения доверия и безопасности после холодной войны. На том же саммите Москва взяла на себя обязательства вывести оставшиеся воинские подразделения из Грузии (поэтапно) и Молдовы (к концу 2002 г.). Москва ратифицировала новый договор, который нравился ей больше первоначального, но не спешила с выводом войск. В 2002 г. страны НАТО договорились формально увязать ратификацию А/ДОВСЕ с выполнением Россией ее обязательств. К 2003 г. ежегодные саммиты ОБСЕ, Совета Россия – НАТО (консультативный орган, учрежденный в 2002 г.) и встречи по имплементации ДОВСЕ омрачались полемикой между Россией и Западом по поводу так называемых Стамбульских обязательств. Вывод российских войск из Молдовы был приостановлен в марте 2004 г. и так и не возобновился. Грузию российские войска покинули к ноябрю 2007 года.¹²⁴ Однако к этому моменту режим ДОВСЕ в целом находился на грани срыва.

Россия не хотела уступать позиций в Молдове после провала меморандума Козака и своих усилий по урегулированию конфликта в 2003 году. Но Запад, в особенности США, казалось, был готов применить увязку ратификации А/ДОВСЕ со Стамбульскими обязательствами, чтобы вытеснить российскую армию из региона и добиться урегулирования длительных конфликтов. В Молдове военное присутствие было двояким: остатки 14-й армии, охранявшие военные склады, и российский контингент миротворческих сил (МС), созданных по соглашению о прекращении боевых действий в Приднестровье в 1992 году. В НАТО никто из союзников не оспаривал тот факт, что Стамбульские обязательства распространяются на 14-ю армию, но по поводу миротворцев единого мнения не было. США настаивали, что связь есть, и предлагали заменить МС многонациональным контингентом ЕС и России¹²⁵. Позиция Вашингтона заключалась в том, чтобы вынудить Москву принять условия по конфликту в Приднестровье и военному присутствию там, затягивая ратификацию А/ДОВСЕ, которой так стремилась добиться Россия. Гамбит не удался.

В апреле 2007 г. Путин в ежегодном послании парламенту объявил о моратории на исполнение Россией первоначального ДОВСЕ, видимо, чтобы заставить НАТО ратифицировать А/ДОВСЕ. Он обвинил Запад в «попытках добиться односторонних преимуществ», используя «надуманные предлоги, чтобы не ратифицировать [А/ДОВСЕ]» и при этом «наращивая вокруг наших границ систему военных баз»¹²⁶. В декабре того же года Россия приостановила исполнение ДОВСЕ, но ни одна страна НАТО так и не ратифицировала А/ДОВСЕ¹²⁷.

Этот инцидент отражал пагубный характер ужесточившегося регионального соперничества. В вопросе о региональной безопасности и Россия, и Запад выбрали негибкие позиции с нулевой суммой и были настроены придерживаться их, вместо того чтобы начать переговоры о компромиссном решении. В итоге попытка России заставить страны НАТО ратифицировать А/ДОВСЕ провалилась, а Запад не добился прогресса по замороженным конфликтам. Прозрачность и контроль за выполнением первоначального ДОВСЕ были утеряны, а Молдова упустила шанс избавиться от нежелательного российского военного присутствия.

Больше никаких Ялт

Разрушение режима контроля за обычными вооружениями обострило напряженность между Россией и Западом в 2007-2008 годах. Тон задала речь Путина на Мюнхенской конференции по безопасности в феврале 2007 г., в которой он детально проанализировал и осудил различные аспекты внешней политики Соединенных Штатов. Конфронтация усилилась еще более в феврале 2008 г., когда Косово провозгласило свою независимость от Сербии и было признано США и многими их европейскими союзниками. Россия оставалась резко против и предупреждала, что дипломатическое признание независимости Косово будет иметь последствия для непризнанных образований в постсоветской Евразии. Тем временем возник еще один конфликт – вокруг перспектив предоставления Украине и Грузии Плана действий по членству в НАТО (ПДЧ).

ПДЧ, введенный в 1999 г., представлял собой запутанную бюрократическую процедуру для стран-кандидатов и содержал условия присоединения к альянсу. ПДЧ не означал автоматического членства в НАТО, окончательное решение по стране-кандидату было политическим и принималось единогласным голосованием союзников. Но из-за накала напряженности в 2008 г. представители России и Запада рассматривали ПДЧ как эквивалент вступления в альянс и заняли жесткие позиции. В феврале 2008 г. замглавы МИД России предупредил американского посла в Москве, что «Россия не рассматривает предоставление ПДЧ как “технический” шаг. Это будет стратегический вызов с серьезными стратегическими последствиями… [Это] повлияет не только на российско-украинские и российско-грузинские отношения, но и на партнерство России с США»¹²⁸. Такие заявления только укрепляли поддержку ПДЧ в Вашингтоне. Тогдашний госсекретарь Кондолиза Райс вспоминает: «Для Запада, учитывая давление, которое Россия оказывала на Грузию, притязания правительства Михаила Саакашвили на включение в ПДЧ выглядели вполне оправданными – как противовес России»¹²⁹. ПДЧ стал идеальным показателем уровня напряженности в регионе.

Развязка произошла на саммите НАТО в Бухаресте (Румыния) в апреле 2008 года. За несколько месяцев до события разгорелись споры по вопросу о ПДЧ внутри НАТО. Участники альянса разделились на противников во главе с Германией и Францией и яростных сторонников, включая страны Центральной и Восточной Европы и США. По мнению последних, вопрос о ПДЧ стал проверкой на готовность противостоять российскому влиянию в Грузии, на Украине и в постсоветской Евразии в целом. Как пишет Асмус, сторонники ПДЧ «необязательно были заинтересованы в деталях: завершит Грузия свои реформы или нет». «Они считали необходимым принять и поддержать Грузию в этот критический момент, когда многое висело на волоске, и дать Москве понять, что ей пора отступить»¹³⁰.

Администрация Буша публично продавливала вопрос о ПДЧ во время визита президента на Украину по пути в Бухарест. В ходе совместной пресс-конференции с Ющенко Буш заявил: «Ваша страна приняла смелое решение [запросить ПДЧ] и Соединенные Штаты всецело поддерживают вашу заявку. В Бухаресте на этой неделе я продолжу четко разъяснять позицию Америки. Мы – за ПДЧ для Украины и Грузии». Он добавил, что недавно сказал то же самое Путину в телефонном разговоре: «Вам не нужно этого бояться, господин президент. Я имею в виду, в конце концов, НАТО – это миролюбивая организация, НАТО – организация, которая помогает демократиям процветать. Хорошо, когда у ваших границ находятся демократии»¹³¹. Путин и его советники не воспринимали распространение геоидей в таком же розовом цвете.

На саммитах НАТО редко ведутся содержательные переговоры по важным вопросам. Чиновники среднего уровня обычно согласовывают все пункты повестки заблаговременно, поэтому саммит – церемониальное мероприятие, на котором лидеры одобряют подготовленные для них тексты. Саммит в Бухаресте стал совершенно иным, консенсуса по предоставлению ПДЧ Грузии и Украине не было. Дебаты на уровне министров иностранных дел продемонстрировали изменения внутри альянса. Динамика имела конкретный источник – присоединение к НАТО 10 стран Центральной и Восточной Европы в 1999 и 2004 годах. Когда глава МИД Германии высказал опасения по поводу ПДЧ, польский коллега накричал на него: «[ПДЧ] – это вопрос национальной безопасности для нас. А теперь вы приходите и говорите нам, что больше беспокоитесь за Москву, чем за своих союзников»¹³². В итоге главы государств и правительств пришли к компромиссу: никакого ПДЧ, но в коммюнике саммита говорилось, что Украина и Грузия «станут» членами НАТО в какой-то момент в будущем¹³³. Никогда прежде НАТО не обещало членства странам-кандидатам. Находящиеся под давлением лидеры достигли необходимого компромисса, чтобы избежать дипломатического краха. Но когда переговоры закончились, стало ясно, что решение оказалось худшим из возможных: Бухарестская декларация не давала дополнительной безопасности Украине и Грузии, но при этом укрепляла мнение Москвы о том, что альянс полон решимости включить их в свой состав любой ценой.

Саммит в Бухаресте также продемонстрировал крах двухколейного подхода НАТО к расширению и отношениям с Россией: привлечение новых членов и одновременно выстраивание более широкого партнерства с Москвой в соответствии с Основополагающим актом 1997 года. Вечером того же дня, когда была опубликована декларация, Путин прибыл в столицу Румынии на запланированный саммит Россия – НАТО. Его официальный комментарий говорил о том, что терпение России на пределе: «Появление на наших границах мощного военного блока» будет воспринято как «прямая угроза» безопасности страны. «Заявления о том, что этот процесс не направлен против России, удовлетворить нас не могут»¹³⁴. Государственная дума, нижняя палата российского парламента, вскоре приняла постановление, в котором призвала расторгнуть российско-украинский договор 1997 г., закреплявший территориальную целостность Украины, если Киев получит ПДЧ.

В беседах с лидерами НАТО за закрытыми дверями Путин ясно дал понять, что Россия по-прежнему не воспринимает соседние страны всерьез, отказывая им в праве проводить собственную политику. Грузия, сказал он, глубоко заблуждается, считая, что членство в НАТО разрешит конфликты с сепаратистами. Он также назвал Украину искусственным творением, блажью советских руководителей¹³⁵. (Характеристика, данная Путиным, справедлива, впрочем, и для постсоветской России, которая никогда не существовала в нынешних границах до 1991 г.)

Подобные заявления превратили ведение дискуссий с Москвой о постсоветской Евразии в табу для Запада. Отчасти это было обусловлено своеобразной трактовкой администрацией Буша (и его сторонниками) дипломатии середины XX века. Впервые выступая в Европе в июне 2001 г., Буш сказал: «Мы не будем торговать судьбой свободных народов Европы. Больше никаких мюнхенов, никаких ялт»¹³⁶. Он приравнял Ялтинские соглашения, подписанные «большой тройкой» в конце Второй мировой войны, к Мюнхену 1938 г., примеру продажи беззащитных стран одиозному режиму. Надо отметить, что такая трактовка тенденциозна, если не сказать антиисторична; Красная Армия занимала большую часть Центральной и Восточной Европы, когда были подписаны Ялтинские соглашения¹³⁷. Сегодня, вне верного исторического контекста, считается, что Ялта дала Сталину карт-бланш на установление тиранических режимов по советскому образцу в странах Центральной и Восточной Европы – и этот грех Запада никогда не должен повториться. Проведение аналогий с Ялтой подразумевало, что сотрудничество с Россией неизбежно повлечет за собой навязывание ее соседям решений против их воли, лишение их демократии, независимости и т.д. Когда страны Центральной и Восточной Европы, пережившие травму Ялты, присоединились к евроатлантическим институтам, эта идея получила широкое распространение. Но именно слова Путина и российская политика в целом превратили эту точку зрения в общепринятую позицию.

Назревал еще один геоидейный конфликт. Еще в июне 2001 г. Буш не только заявил, что искать общие точки с России по региональному порядку аморально и вывел максиму «больше никаких ялт», он интерпретировал то, что его отец называл «Европа единая и свободная», как конкретную политическую повестку. «Все новые демократии Европы, от Балтики до Черного моря, и те, которые находятся между ними, должны иметь равные шансы на безопасность и свободу и равные шансы присоединиться к европейским институтам, которые есть у старых демократий Европы». Неожиданно оказалось: чтобы континент был «единым и свободным» (вскоре добавился пункт «живущим в мире»), каждая страна должна вступить в западный клуб. Точнее, все, кроме одной: «Великие институты Европы – НАТО и Европейский союз – могут и должны строить партнерство с Россией», но не более того¹³⁸. Как только Россия всерьез занялась собственной повесткой региональной интеграции, предложив «государствам-лимитрофам» альтернативу, геоидея «единой, свободной и живущей в мире Европы» вступила в противоречие с другим фаворитом Запада – свободой выбора. Если страна выберет присоединение к российскому клубу, предполагается, что Европа не будет единой и свободной и даже, возможно, не будет жить в мире.

«Размораживание» конфликта

Пока политики общались в Бухаресте, безопасность в Закавказье оказалась под угрозой. В течение нескольких недель после признания независимости Косово Москва публично занялась делами Южной Осетии и Абхазии, двух небольших непризнанных сепаратистских образований в Грузии – вероятно, чтобы продемонстрировать свое недовольство решением по Косово. В период с начала марта по середину апреля 2008 г. правительство РФ объявило, что больше не будет придерживаться решения СНГ 1996 г. об ограничении торговли с Абхазией; Госдума приняла постановление с призывом признать независимость анклавов; Путин подписал указ, открывающий возможности для торговли, транспортного сообщения и политических связей с двумя регионами. Эти шаги являлись преимущественно символическими: санкции СНГ никогда не соблюдались, а связи между Россией и двумя регионами и так существовали. Но эти шаги вызвали панику в Тбилиси, многие полагали, что Россия готовится к аннексии¹³⁹.

В ответ власти Грузии увеличило свое военное присутствие вблизи Абхазии и стало чаще направлять в регион беспилотники. Затем события стали развиваться сумбурно: российский МиГ-29 сбил несколько БПЛА, состоялось ожесточенное заседание Сов-беза ООН по этому вопросу, Россия увеличила количество миротворцев в Абхазии. Коммуникация прекратилась, а политическая воля, необходимая для урегулирования ситуации, отсутствовала. Когда в мае начальник Генштаба ВС РФ предупредил своих коллег из НАТО, что летом в Грузии будет война, если не принять меры и не подавить конфликт в зародыше, «в НАТО посчитали эти слова стандартными пустыми угрозами и политической игрой России»¹⁴⁰.

С наступлением лета центр шторма переместился в Южную Осетию, где росло количество перестрелок между грузинскими войсками и сепаратистами, а Россия задействовала 10 тыс. военнослужащих в учениях вблизи границы, которые завершились 2 августа. То, что произошло потом, задокументировано международной миссией, проводившей расследование конфликта¹⁴¹. После очередного витка военного противостояния в ночь на 7 августа Саакашвили принял судьбоносное решение начать массированное наступление на Цхинвали (Цхинвал), столицу Южной Осетии. Российские миротворцы в регионе тоже попали под прямой удар. Россия, вначале застигнутая врасплох, перешла в контрнаступление и вытеснила грузин (как военных, так и мирных жителей) из Южной Осетии и двинулась вглубь территории, контролируемой Тбилиси, беспричинно потопила несколько грузинских военных судов после завершения боевых действий (и забрала патрульные катера как трофеи) и уничтожила большую часть тяжелой техники сухопутных сил Грузии. Российские войска также пересекли административную границу Абхазии, которую Грузия не атаковала, и демонтировали или уничтожили ряд военных объектов. Война закончилась за пять дней; Саакашвили был разгромлен. По оценкам, 500 человек погибли, десятки тысяч были вынуждены покинуть свои дома. 26 августа Дмитрий Медведев, незадолго до того занявший пост президента России, признал независимость Южной Осетии и Абхазии.

Преобладающие трактовки конфликта – Саакашвили попался в российскую ловушку или начал самоубийственную реконкисту с молчаливого согласия Вашингтона – в равной степени ошибочны. Обе трактовки предполагают продумывание и планирование, но факты подобного не подтверждают. Похоже, что грузинское правительство готовилось к войне, но в начале лета и в Абхазии, а не в Южной Осетии¹⁴². За несколько часов до решения о наступлении у грузинского руководства, по-видимому, создалось впечатление, что начинается российское вторжение¹⁴³. Россия вполне могла пытаться спровоцировать Саакашвили и, безусловно, использовала силовые средства сдерживания, в частности, проведя масштабные военные учения, завершившиеся в начале августа¹⁴⁴. Но 7 августа Россия имела минимальное количество войск в районе Рокского туннеля, ведущего из России в Южную Осетию. Медведев совершал круиз по Волге; Путин, в то время премьер-министр, находился на Олимпийских играх в Пекине, а министр обороны отдыхал на Черном море. Иными словами, к войне обе стороны готовились, но ни одна не планировала ту войну, которая реально случилась.

Поэтому сам военный конфликт нужно рассматривать как классическую дилемму безопасности, когда рост эскалации вызывает столкновение, несмотря на отсутствие конкретных агрессивных намерений. И все-таки напряженность между Россией и Грузией возросла весной и летом отчасти из-за той «игры с нулевой суммой», которую вели некоторые западные страны, в особенности США при администрации Буша. Никто за исключением главы МИД Германии Франка-Вальтера Штайнмайера не предпринял дипломатических шагов с участием Москвы, направленных на предотвращение конфликта. Неудача в Бухаресте не заставила Вашингтон отказаться от продвижения ПДЧ, после саммита и даже после войны американцы продолжали давить на несогласных союзников в этом вопросе¹⁴⁵. В администрации Буша пришли к выводу, что «Россия восприняла отказ в предоставлении ПДЧ как зеленый свет для действий против Грузии»¹⁴⁶. По этой странной логике предоставление ПДЧ должно было стать фактором сдерживания воинственной политики в будущем. В Грузии еще тлели пожары после войны, и идея вновь вызвать антагонизм России на этот раз не нашла сторонников в Брюсселе.

Москва со своей стороны не могла не сдерживать Тбилиси в преддверии августовской войны. Она, безусловно, должна была ответить на атаку на Цхинвали, но ответ оказался непропорциональным и выглядел как наказание. Российские военные не только уничтожили боевые возможности грузинский армии, вместе с местными властями они выдворили более 25 тыс. этнических грузин из Южной Осетии. Россия получила контроль над 20% территории Грузии, но потеряла сердца и умы остальной страны. Признав Абхазию и Южную Осетию, Москва, возможно, отомстила Западу за Косово, но создала проблемы самой себе. Когда началась стрельба, Россия воспользовалась возможностью добиться нескольких целей, в частности, исключив предоставление ПДЧ и членство в НАТО для Грузии. В этом отношении Тбилиси пострадал от перетягивания каната между Россией и Западом гораздо больше, чем могло бы быть при других обстоятельствах. Как пишет Дмитрий Тренин из Московского центра Карнеги (Фонд Карнеги за международный мир решением Министерства юстиции Российской Федерации от 14 апреля 2023 г. включён в реестр иностранных агентов. Решением Министерства юстиции Российской Федерации № 896-р от 18 июля 2024 г. объявлен организацией, деятельность которой признана нежелательной на территории Российской Федерации.), «для Москвы война касалось не столько Грузии, сколько Соединенных Штатов, Грузия была лишь посредником»¹⁴⁷.

На фоне грузинской войны Запад стал в большей степени рассматривать Россию как противника. Ответ США включал прекращение всех контактов между Пентагоном и российскими военными, продавливание приостановки отношений НАТО с Россией и отзыв соглашения по мирному атому из Конгресса. Сегодня мы знаем, что во время самой войны в администрации Буша на самом высоком уровне рассматривался более жесткий ответ. Президент, вице-президент и высшие чиновники администрации обсуждали возможность применения военной силы, чтобы помешать России продолжить наступление по территории Грузии. Рассматривался вариант бомбардировки Рокского туннеля, по которому российские войска входили в Южную Осетию, и другие точечные удары. После обсуждения собравшиеся отказались от военного варианта¹⁴⁸. Через полтора года в интервью помощник Чейни сказал, что до сих пор не уверен, «не стоило ли обдумать [применение силы] более серьезно». «Если Россия продолжит использовать военную силу или другие способы принуждения, чтобы закрепить сферу своего влияния, мы вспомним этот момент, когда им удалось изменить границы Европы, не встретив ответных мер. И тогда мы скажем, что должны были рассмотреть более жесткие варианты», – продолжил он¹⁴⁹. Предполагалось, что Соединенные Штаты должны вступить в войну с Россией, чтобы дать отпор ее агрессивным действиям в регионе. Хрупкое равновесие, сложившееся в регионе после распада СССР, было разрушено.

ЕС и ЕАЭС на авансцене

Европейский союз, институты которого находились в Брюсселе и обладали во многих сферах более широкими полномочиями, чем правительствами стран-членов, после войны в Грузии принялся играть более активную роль в постсоветской Евразии. Президент Франции Николя Саркози, председательствовавший тогда в ЕС, стал главным посредником на переговорах о прекращении огня и помог достичь соглашения, которое остановило конфликт. Евросоюз разместил мониторинговую миссию в Грузии, которая остается там до сих пор. Вместе с ООН и ОБСЕ, Евросоюз стал сопредседателем Женевских международных дискуссий – формата переговоров по конфликтам в Грузии.

Но инструменты для расширения роли ЕС в регионе были скорее геоидейными и геоэкономическими, чем геополитическими. Впервые Евросоюз сформулировал политику в отношении бывшего СССР в 2004 году. Европейская политика добрососедства (ЕПД) обеспечивала основы работы ЕС с соседями на юге и востоке с целью создания стабильного, процветающего, безопасного и демократического «круга друзей». Для реализации этих целей использовались политические инструменты, «ориентированные на нормы, немилитаризованные и технократические». Евросоюз опирался на авторитет «нормативной силы», а не великой державы¹⁵⁰. В стратегии ЕПД предлагалась прямая торговля с соседями: «В обмен на конкретный прогресс, демонстрирующий общие ценности и эффективную реализацию политических, экономических и институциональных реформ, включая приближение законодательства к acquis, соседи Европейского союза должны получить выгоду от перспектив более тесной экономической интеграции с ЕС»¹⁵¹. Такой безобидный подход противоречил возникавшим у некоторых стран-членов намерениям выстраивать политику по принципам игры с нулевой суммой и фактическому воздействию нормативных инструментов ЕС, также не предусматривавших обоюдной выгоды, – это было упражнение в геоидейной политике с геоэкономическими последствиями.

Хотя, как отмечалось выше, усилия по гармонизации регулятивных норм и торговой политики Москвы и Брюсселя находились на более продвинутой стадии, чем со странами-соседями в 2005 г., баланс стал быстро смещаться по мере ухудшения отношений с Европейским союзом. Солана вспоминает, что «дыры» в программе четырех общих пространств возникли «очень скоро» после ее принятия, и отмечает, что за два года отношения зашли в тупик¹⁵². В то же время отношения ЕС с некоторыми «государствами-лимитрофами», в особенности с Украиной, стали более тесными. Существенным фактором стал «большой взрыв» – расширение 2004 г., когда в ЕС вступили 10 новых стран-членов с 80 млн граждан. Беларусь, Молдова и Украина (особенно после того как Румыния вошла в ЕС в 2007 г.) теперь граничили с членами Евросоюза на западе. По выражению Тома Казира, они подверглись «эффекту теневого влияния», который ЕС оказывает на соседей: через «интернационализацию» внутренней политики (например, введение общих стандартов для импортируемых товаров) и непреодолимую привлекательность процветания и хорошего управления ЕС ненамеренно воздействует на соседние страны «самим своим существованием»¹⁵³. К тому же, инициировав ЕПД, ЕС начал уже намеренно оказывать влияние на политическую экономику своих соседей. Как и в случае с НАТО, новые члены из Центральной и Восточной Европы изменили баланс интересов и сил внутри бюрократии и в политических органов ЕС в пользу большего взаимодействия с соседями и дистанцирования от России.

Геоэкономическая форма взаимодействия Евросоюза с «государствами-лимитрофами» подготовила почву для обострения противоречий с Россией. Когда истек срок действия СПС 1990-х гг. (большинство заключались на 10 лет), Брюссель предложил Соглашение об ассоциации (СА) как рамочную базу для тех государств региона, которые хотят интегрироваться с ЕС. СА включает Соглашение о углубленной и всеобъемлющей зоне свободной торговли (УВЗСТ). СА по сути представляло собой альтернативу полноценному членству в Евросоюзе, тем не менее оно базировалось на основных условиях процесса вступления. Евросоюз открывал двери для стран-кандидатов (через отмену виз, снижение торговых барьеров, доступ к внутренней системе преференций во всем – от образования до госзакупок) в обмен на выполнение трех копенгагенских критериев (по названию города, где они были согласованы в 1993 г.): консолидация демократических институтов и защита прав человека, рыночная экономика и принятие acquis – нормативно-правовой базы. На практике упор всегда делался на третьем пункте.

Следует отметить, что полноценное вступление в Евросоюз никогда не рассматривалось как вариант для «государств-лимитрофов». Но геоэкономические различия между полноправным членством и моделью СА/УВЗСТ менее заметны при детальном рассмотрении. В рамках СА страны-кандидаты обязуются привести огромное количество стандартов, регулятивных норм и законов в соответствие с acquis ЕС. Далее прописано, что в будущем их законодательство должно быть увязано с acquis; будущие решения Европейского союза по вопросам, упомянутым в СА, должны быть также реализованы странами-кандидатами. Со временем СА – в случае его исполнения – приведет эти страны в геоэкономическое пространство ЕС.

СА содержит и геополитические нюансы, хотя и «скучного», процедурного типа в духе объединенной Европы. Соглашение предусматривает создание Совета по ассоциации министерского уровня, который регулярно собирается и обладает полномочиями принимать решения по имплементации СА; Комитета по ассоциации на уровне высокопоставленных представителей; Парламентского комитета по ассоциации, состоящего из парламентариев ЕС и страны-партнера; Платформы гражданского общества и комитетов по отдельным секторам. Во всех этих органах ЕС и страна-партнер имеют равное представительство. В случае с Украиной предусмотрены также саммиты на президентском уровне.

Как отмечал Романо Проди, бывший председатель Еврокомиссии, модель СА/УВЗСТ дает этим странам «все, кроме институтов», полную интеграцию с Евросоюзом, но без прямого участия в органах, принимающих решения в Брюсселе¹⁵⁴. Страна, полностью выполнившая СА, уподобится Норвегии, которая остается за пределами ЕС, но как член Европейского экономического пространства (единого рынка) должна следовать acquis. Основное практическое отличие заключается в том, что Осло не может, как столицы стран-членов, участвовать в определении политики Брюсселя.

Требование принять acquis стало мощным рычагом реформирования внутренней политэкономической реальности новых членов из Центральной и Восточной Европы. Поэтому вполне объяснимо ЕС выбрал именно этот свод правил главным средством воздействия на «государства-лимитрофы», каждое из которых нуждалось в срочных реформах. Но СА не только стимулирует реформы, это также практический геоэкономический и геоидейный опыт. На макроуровне УВЗСТ исключает членство в других таможенных союзах (в том числе, как мы увидим, в союзе, который в тот период начала создавать Россия) или, иначе говоря, членство в таможенном союзе исключает подписание УВЗСТ. Классические таможенные союзы обязуют своих членов передавать решения по тарифам и связанным с этим вопросов наднациональному органу. УВЗСТ по определению требует от подписантов оставлять эту прерогативу себе. Принципы УВЗСТ «бери или уходи» и «один шаблон для всех» исключали промежуточный вариант, который раньше использовали многие страны, заигрывая и с Россией, и с Европейским союзом. Таким образом, присоединяясь к УВЗСТ, государства должны были интегрироваться в ЕС, а коммерческие связи с Россией (и другими странами СНГ) постепенно предполагались к отмиранию. С 1992 г. все 12 бывших советских республик, не входивших в ЕС, имели общие регулятивные нормы и технические стандарты, системы измерения и сертификации¹⁵⁵. Если бы одна из этих стран перешла на более жесткие стандарты ЕС, это облегчило бы ей торговлю с Евросоюзом, но в торговле с другими странами СНГ возникли бы проблемы из-за нарушения старого статус-кво. Учитывая характер соглашения, странам, подписавшим СА, пришлось бы в дальнейшем адаптироваться ко многим решениям ЕС по экономической политике. Брюссель получил бы преимущественное влияние на принятие решений в этих странах, вытеснив других внешних акторов. Евросоюз действовал, исходя из убеждения, что его нормативная гегемония неоспорима.

Россия отнюдь не приветствовала новый всплеск активности ЕС. Но Брюссель действовал, как будто России не существовало. Консультации с Москвой не проводились, хотя российские представители начали громко возражать. Гиперчувствительность к любым шагам, которые могли возродить призраки Ялты, по сути, исключала обсуждение с Россией Украины или других «государств-лимитрофов». При том, что такая практика имела прецеденты в прошлом. Накануне вступления трех прибалтийских государств и еще пяти бывших коммунистических стран в 2004 г. проводились детальные трехсторонние переговоры с участием ЕС, России и будущих членов. Дабы учесть мнение России, были внесены некоторые коррективы, в том числе продлен период адаптации для экспорта алюминия в Венгрию, достигнуты специальные транзитные договоренности для сообщения между Калининградом и остальной Россией¹⁵⁶.

Даже если бы Россия приветствовала действия ЕС в «государствах-лимитрофах», модель СА/УВЗСТ необязательно является правильным политическим инструментом для региона. Улучшение законодательства и регулятивных норм не может исправить базовые патологии управления в этих странах, которые обусловлены коррупционными практиками в политике и экономике, слабыми демократическими институтами или их имитацией. Как мы увидим, фактов, подтверждающих позитивные изменения в управлении в странах, которые со временем подписали соглашения об ассоциации, – Молдове, Грузии и Украине, до сих пор нет.

В мае 2009 г. политика ЕС в отношении шести «государств-лимитрофов» была детализирована и структурирована в рамках проекта «Восточное партнерство». В Еврокомиссии его назвали «реальным качественным изменением отношений с нашими восточными соседями, значительным усовершенствованием политических, экономических и торговых отношений. Цель – укрепление процветания и стабильности этих стран и, таким образом, безопасности ЕС»¹⁵⁷. Несмотря на амбициозные благие намерения, «Восточное партнерство» усугубило региональное соперничество. Хотя позже появилась некоторая дифференциация, изначально политика была одинаковой в отношении всех «государств-лимитрофов» – независимо от уровня участия в возглавляемых Россией институтах и соответствия двум первым копенгагенским критериям о демократии и рыночной реформе. Например, включение в «Восточное партнерство» Беларуси, ближайшего союзника России и, возможно, самого авторитарного государства региона, создало впечатление, что решения ЕС определяются геополитикой.

Россия была недовольна. Как отмечает Солана, практически сразу стало ясно, что инициатива вызывает у Москвы в лучшем случае недоумение¹⁵⁸. Министр иностранных дел России Сергей Лавров заявил в 2009 г.: «Нас обвиняют в наличии сфер влияния, но что такое «Восточное партнерство», если не попытка расширить сферу влияния ЕС, включив туда Беларусь?»¹⁵⁹. Тот факт, что некоторые европейские политики и эксперты разделяли эту точку зрения, не облегчил ситуацию. Один немецкий аналитик написал в ответ на заданный Лавровым вопрос: «Ответ, конечно, да… На постсоветском пространстве нейтралитет – не вариант для Европы… Мы должны признать тот факт, что вовлечены в системное соперничество [с Россией]»¹⁶⁰.

Таким образом, негативная реакция России на действия Евросоюза в отношении «государств-лимитрофов» была очевидна еще за несколько лет до украинского кризиса. Так же, как и понимание того, что многие страны ЕС, прежде всего новые члены, всегда будут воспринимать «Восточное партнерство» как попытку вырвать их соседей из рук Москвы. Россия, в свою очередь, возражала против действий Европейского союза в принципе. Если Брюссель хотел продолжать работу на этом направлении, нужно было прийти в Кремль и получить благословение. Российский аналитик Андрей Загорский отмечал: «Москва особо подчеркивает, что попытки регионального сотрудничества в этой части Европы невозможны, если в них не задействована Российская Федерация»¹⁶¹. Упорное стремление России воздействовать на решения других стран увеличивало решимость ЕС продолжать реализацию своих планов, не обсуждая их с Москвой. Как заявила канцлер Германии Ангела Меркель в парламенте в ноябре 2013 г., «говоря без экивоков, страны должны сами определять свое будущее направление. Третьи стороны не могут иметь права вето»¹⁶². Региональные элиты были заинтересованы в продолжении этого соперничества, они понимали, что их вес будет расти, пока многочисленные внешние акторы конкурируют друг с другом.

Спустя месяц после презентации «Восточного партнерства» Россия ответила собственной инициативой, и российский проект интеграции в постсоветской Евразии наконец обрел четкие рамки после 20 лет метаний. В июне 2009 г. Россия, Казахстан и Беларусь договорились создать институционально оформленный Таможенный союз, который должен был начать функционировать с 1 января 2010 года¹⁶³. В отличие от всех предыдущих мертворожденных инициатив в сфере геоэкономики, на этот раз предложен конкретный шаг. Провал предыдущих проектов заставил Москву умерить амбиции по поводу количества членов Таможенного союза и ограничиться двумя государствами, желавшими двигаться вперед.

По форме Таможенный союз представлял собой отказ от старой постсоветской практики и больше походил на ранние этапы развития ЕС, чем на агонизирующее СНГ. По соглашению 2009 г. была создана Комиссия Таможенного союза, призванная функционировать как механизм принятия решений и урегулирования споров. Именно она, а не национальные правительства, обладала правом устанавливать тарифы. Три государства-основателя быстро двигались по пути создания более значительных структур – от общего рынка в 2012 г. до Евразийского экономического союза (ЕАЭС) в 2015 г. После создания ЕАЭС Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК), полноценный институт с собственным аппаратом, заменила Комиссию Таможенного союза, также был создан суд для разрешения торговых споров.

На начальных этапах результаты проекта можно осторожно оценивать как умеренный успех¹⁶⁴. На границе России с Казахстаном и Белоруссией исчезли таможенные пункты. Данные ЕЭК демонстрируют значительный рост торговли внутри Таможенного союза в 2010-2012 годах. Когда Россия стала членом Всемирной торговой организации (ВТО) в 2012 г., Таможенному союзу пришлось приводить систему правил в соответствие со стандартами ВТО, международные нормы теперь распространялись на страны, не входившие в организацию (Казахстан стал членом ВТО в 2015 г.).

Решения принимаются консенсусом на уровне Совета ЕЭК – органа, состоящего из заместителей премьер-министров всех стран-членов, с ротационным председательством. Факты свидетельствуют о том, что Россия использует политические, экономические и другие инструменты, чтобы держать под контролем других членов, но необходимость единогласных решений по важным вопросам иногда вынуждает ее идти на компромисс. Благодаря этому требованию небольшие государства имеют право голоса в политических вопросах, хотя раньше это была исключительная прерогатива России. Представители ЕАЭС открыто признаются в стремлении перенять лучшие практики ЕС.

С точки зрения геоэкономики, ЕАЭС начинался как технократический проект, хотя некоторые зарубежные эксперты сомневались в существовании экономической логики этого образования. Как бы то ни было, устремления России как великой державы и дальнейшее сокращение перспектив взаимовыгодных отношений между Москвой и Брюсселем в регионе вскоре стали определяющим фактором евразийской экономической интеграции и связали ее с геополитикой. В статье в газете «Известия», написанной в октябре 2011 г., Владимир Путин, в ту пору – премьер-министр, начинавший очередную президентскую кампанию, изложил свое видение будущего блока. Он предлагал «модель мощного наднационального объединения, способного стать одним из полюсов современного мира и при этом играть роль эффективной связки между Европой и динамичным Азиатско-Тихоокеанским регионом»¹⁶⁵. То, что тогда было Таможенным союзом, – сосредоточенным на рутинной работе по унификации тарифов и стандартов для продуктов питания, – приобрело геополитическую миссию поддержания международного авторитета России в XXI веке. В статье Путин назвал будущую структуру «Евразийским союзом».

Он заранее не обговорил ребрендинг с президентом Казахстана Нурсултаном Назарбаевым, который был недоволен и настоял на добавлении в название слова «экономический». Разногласия с Путиным касались не только выбора названия. Назарбаев и белорусский президент Александр Лукашенко были заинтересованы именно в экономике и упрямо возражали против любых посягательств на их политический суверенитет. Более того, они не подписались под геополитическим видением ЕАЭС, предложенным Москвой¹⁶⁶. Через несколько недель после публикации статьи Путина в «Известиях» появилось мнение Назарбаева, который подчеркивал, что «экономические интересы, а не абстрактные геополитические идеи и лозунги – главный двигатель интеграционных процессов»¹⁶⁷. Его победа в дискуссии о названии подтверждает, что в ЕАЭС другие члены, и не только Россия, имели определенное влияние при решении важных вопросов.

В своей статье в «Известиях» Путин отмечал: «Мы приветствуем присоединение [к союзу] других партнеров, и прежде всего стран Содружества [СНГ]. При этом не собираемся кого-либо торопить или подталкивать». Он подчеркивал, что присоединение к Евразийскому союзу не противоречит «европейскому выбору» других стран, потому что в будущем будет обсуждаться сближение блоков. «Таким образом, вхождение в Евразийский союз … позволит каждому из его участников быстрее и на более сильных позициях интегрироваться в Европу»¹⁶⁸. В отличие от комментариев Путина в Киеве в 2005 г., когда он говорил, что сближение законодательства России и ЕС позволит их соседям интегрироваться с обоими одновременно, теперь он предполагал существование двух блоков в Европе, которые будут договариваться друг с другом, но останутся отдельными структурами. В этих условиях объединение с Россией является единственным разумным вариантом для стран СНГ. Невысказанный посыл для «государств-лимитрофов» был ясен: Москва хочет определять масштабы и темпы их интеграции с ЕС. Вести дела напрямую с Брюсселем нецелесообразно.

Геоэкономический аспект регионального соперничества к этому времени приобрел бóльшую значимость, обе стороны продолжали политическую игру с нулевой суммой. Россия, руководствуясь инстинктами, снова оказывала давление на четыре «государства-лимитрофа», заигрывавших с ЕС, чтобы заблокировать подписание ими соглашений об ассоциации, а в некоторых случаях вынудить их присоединится к ЕАЭС. В случае с Грузией влияние Москвы было ограничено: дипломатические контакты осложнились после 2008 г. и Россия перестала быть основным торговым партнером Грузии. Москва угрожала повысить таможенные тарифы, если Тбилиси подпишет СА, но так и воплотила эти угрозы на практике. В этом случае риторика не остановила Тбилиси: подписи под Соглашением об ассоциации были поставлены в июне 2014 года.

В случае с Молдовой Москва прибегла уже к экономическому принуждению. В сентябре 2013 г., за два месяца до запланированного подписания Кишиневом СА, экспорт молдавского вина в Россию был запрещен по санитарным соображениям. Дополнительные санитарные ограничения были введены в апреле и июле 2014 г., а еще через месяц Россия приостановила беспошлинный импорт 19 категорий товаров¹⁶⁹. Экономическое давление России не повлияло на выбор Молдовы: она подписала СА одновременно с Грузией в июне 2014 года.

Россия также закрутила гайки с Арменией, и здесь это сработало. Армения вела переговоры о Соглашении об ассоциации с ЕС на протяжении трех лет, и стороны планировали подписать документ в ноябре 2013 года. Однако в сентябре президент Армении Серж Саргсян резко изменил курс и объявил о намерении страны отказаться от СА и присоединиться к ЕАЭС. Говорили, что он пошел на это под серьезным давлением Москвы.

Неожиданный разворот Армении отражал глубокую зависимость страны от России не только в экономике, но и в сфере безопасности. Российские госкомпании владеют большей частью местной инфраструктуры, включая железные дороги и газораспределительную систему, а финансово-промышленные группы из России доминируют в других стратегических секторах. Учитывая экономическую изолированность Армении (ее границы с враждебными Азербайджаном и Турцией закрыты на протяжении 20 лет) и бедность, Ереван не видел альтернативы покровительству Москвы. Армения также полагалась на гарантии безопасности и военную помощь России в конфликте с Азербайджаном за Нагорный Карабах. В октябре 2014 г., через год переговоров, на которых удалось добиться уступок, в том числе по импортным пошлинам и ценам на газ, Армения подписала договор с ЕАЭС. Это редкий случай, когда участник торгового блока не имеет общих границ с другими членами. Переговоры о членстве Кыргызстана, имеющего общую границу с Казахстаном (и Китаем), но не с Россией, начались в 2014 г., и Бишкек присоединился к ЕАЭС в августе 2015 г.

Обманчивое спокойствие

Хотя геоэкономическая конкуренция с нулевой суммой между Россией и ЕС нарастала после войны 2008 г., в период между этим конфликтом и украинским кризисом 2014 г. в целом наблюдалось заметное ослабление регионального соперничества. Однако эта пауза возникла под воздействием случайных факторов, которые позволяли затушевать главную проблему без серьезных попыток устранить ее причины.

Первый фактор возник за три месяца до короткой войны в Закавказье: на посту президента России Владимира Путина сменил Дмитрий Медведев. Разницу между ним и Путиным не стоит преувеличивать, тем не менее его президентство оказало позитивный эффект на отношения с Западом. Важно, что в отличие от Путина он не ассоциировался с агрессивным подходом во внешней политике. Медведев стал свежим лицом без политического багажа. Он не испытывал чувства человека, которого предали, – что, вероятно, Путин ощущал постоянно при общении с западными лидерами. Кроме того, провозглашенная им модернизационная повестка позволяла стремиться к нормализации отношений с Западом¹⁷⁰.

Вскоре после смены караула в Москве сменилось и руководство в Вашингтоне. Барак Обама и его команда, пришедшие к власти в январе 2009 г., не хотели вести «большую игру» (термин относится к соперничеству Великобритании и России в Центральной Азии в XIX веке) или явно конфронтационную политику в постсоветской Евразии. «Отказ от идеи «большой игры» в Центральной Азии» был одним из основных пунктов политики администрации в отношении России¹⁷¹. Соединенные Штаты перестали продавливать ПДЧ в НАТО для Грузии и Украины и ослабили конкурентную динамику в регионе.

Спокойствию способствовала и третья смена руководства: в феврале 2010 г. президентом Украины был избран Виктор Янукович. Он никогда полностью не соответствовал клише «пророссийского политика», но был явно в меньшей степени настроен против России, чем его предшественник Ющенко. Заняв пост, Янукович подписал новую внешнеполитическую доктрину, в которой вместо стремления к членству в НАТО приоритет отдавался «позаблоковiсти» (внеблоковости, т.е. нейтралитету). В апреле 2010 г. он принял продление аренды баз Черноморским флотом России на 25 лет в обмен на скидку на газ. Украина, всегда являвшаяся самой важной ареной соперничества, сама вышла из геополитической игры (но не из геоэкономической, как мы увидим).

Все три смены руководства облегчили «перезагрузку» российско-американских отношений и активизацию взаимодействия России и Европы в 2009-2012 годах. Это оказало позитивный эффект на взаимодействие России и Запала в постсоветской Евразии. Хорошим примером может служить американская база в аэропорту Манас в Киргизии, которая использовалась для переброски военнослужащих и снаряжения в Афганистан. В феврале 2009 г. Россия предложила киргизскому лидеру Бакиеву помощь в размере 2 млрд долларов в обмен на выдворение американцев из Манаса. В конце срока своих полномочий администрация Буша рассматривала договоренность о базе исключительно как вопрос двусторонних отношений с Киргизией, поэтому Москва пришла к выводу, что США намерены оставаться в Киргизии на неопределенно долгое время и/или использовать Манас в рамках стратегии окружения России. Вместо того чтобы пытаться превзойти предложение Москвы, администрация Обамы стремилась добиться одобрения России. Майкл Макфол, архитектор «перезагрузки» и руководитель российского направления в аппарате Совета по национальной безопасности с момента инаугурации Обамы и до назначения послом в Москве в ноябре 2011 г., вспоминает, что на первой же встрече с Медведевым Обама дал понять, что не заинтересован в региональных играх с нулевой суммой. «Он сказал: “Помогите мне понять, президент Медведев, почему вы хотите, чтобы мы ушли из Манаса. Ведь что делают наши солдаты? Они летят в Афганистан после короткой остановки в Киргизии и они воюют с людьми, с которыми придется воевать вам, если мы не будем этого делать”»¹⁷². Медведев отреагировал позитивно и не только прекратил попытки вытеснить американцев из Манаса, но и согласовал поставки для американских войск в Афганистане по железной дороге через территорию России и даже перелеты для доставки военнослужащих. Этот маршрут в Афганистан через Россию оказался незаменимым, когда Пакистан заблокировал использование Хайберского прохода после уничтожения Усамы бен Ладена.

В апреле 2010 г. недовольные толпы свергли Бакиева и Киргизия погрузилась в анархию. Многие полагали, что беспорядки организованы Москвой, чтобы отомстить Бакиеву за невыполненное обещание закрыть базу. Но вместо того чтобы, как обычно, вести игру с нулевой суммой, Россия и США работали сообща, используя закрытые каналы переговоров, чтобы обеспечить безопасный переезд Бакиева в изгнание в Беларусь. Консультации между Москвой и Вашингтоном не только предотвратили конфликт между ними – в стране, где обе стороны имели военные базы, но и обеспечили координацию гуманитарной помощи. Обама и Медведев даже опубликовали совместное заявление по Киргизии в июне 2010 года¹⁷³. Киргизия не была сложным случаем – маленькая, отдаленная и бедная страна не стремилась к интеграции с НАТО или ЕС, тем не менее, взаимопонимание США и России после политических беспорядков в регионе было экстраординарным событием.

В отношениях ЕС и России в этот период также произошла своего рода «перезагрузка», в результате которой в 2010 г. была согласована программа «Партнерство для модернизации». Даже Совет Россия – НАТО вернулся к жизни и возобновилось сотрудничество по конкретным вопросам – от Афганистана до противоракетной обороны на ТВД. В ноябре 2010 г. Медведев прилетел на саммит НАТО в Лиссабоне и присутствовал на заседании Совета на уровне лидеров государств. 29 глав государств и правительств выпустили заявление о том, что «мы вступили в новую стадию сотрудничества на пути к подлинному стратегическому партнерству»¹⁷⁴. Атмосфера отношений России и Запада значительно улучшилась по сравнению с ситуацией сразу после войны 2008 г. Как отметил Вячеслав Никонов, внешнеполитический аналитик и советник правительства, придерживающийся «ястребиных» взглядов, «общий климат стал лучше, чем был со времен перестройки»¹⁷⁵.

Но фундаментальным конфликтом в регионе никто не занимался, он оставался миной замедленного действия и мог взорваться в любой момент. Как писал в то время один из нас, «нынешняя пауза в неконструктивном американо-российском соперничестве в постсоветской Евразии очень условна и вряд ли продлится по инерции»¹⁷⁶. Даже в этот более спокойный период ощутимого прогресса в решении проблемы достигнуто не было.

Россия пыталась начать диалог. Выступая в Берлине в июне 2008 г., Медведев предложил переговоры по новому договору о европейской безопасности. Он рассказал, какие положения могут содержаться в договоре, выступая во Франции в октябре 2008 г., после августовской войны: «События на Кавказе лишь подтвердили абсолютную правильность идеи нового договора о европейской безопасности. С его помощью вполне можно создать единую и надежную систему всеобъемлющей безопасности. Эта система должна быть равной для всех государств – без изоляции кого-либо и без зон с разным уровнем безопасности. Она должна быть призвана объединить всю Евро-Атлантику на основе единых правил игры»¹⁷⁷.

Вернувшись к идее Горбачёва об «общем европейском доме», он подчеркнул значимость концепции «неделимости безопасности», которая является одним из краеугольных камней Парижской хартии 1990 года.

В то же время Медведев высказывал совершенно противоположные внешнеполитические приоритеты. Москва, говорил он, демаркировала соседние территории как «традиционную сферу российских интересов»¹⁷⁸. Для России, как и для других стран, существуют регионы, в которых она имеет привилегированные интересы¹⁷⁹. Геоидея была ясна: Россия обладает «естественным правом» на превосходство в своем ближайшем окружении. Проблема в том, что если у России есть сфера интересов, то страны в ней должны ощущать какую-либо угрозу (или быть зависимыми от России), чтобы Россия была в безопасности, тогда получается, что безопасность все-таки не является неделимой. Слова Медведева, особенно после войны с Грузией, вызвали тревогу в регионе и на Западе. Вице-президент США Джо Байден посчитал необходимым ответить на эти высказывания в своей речи о «перезагрузке» российско-американских отношений: «Мы не признаем наличие сферы влияния у любой страны»¹⁸⁰.

После того, как западные партнеры потребовали конкретики по предложению Медведева, Россия опубликовала проект договора в ноябре 2009 года¹⁸¹. Документ был основан на общепринятых принципах – уважение территориальной целостности и политической независимости, отказ от применения силы, – но тем не менее имел существенные недостатки. Это был договор обязывающего характера, самый весомый из всех видов международных соглашений, который обычно венчает систему менее формальных договоренностей, обеспечивающих ему поддержку среди национальных групп политического влияния, необходимую для ратификации. Ключевые разногласия предполагалось урегулировать путем создания новых бюрократических структур и механизмов реагирования на кризис. В проекте договора содержался пункт, обязывающий все государства и существующие организации (включая ЕС и НАТО) следить за тем, чтобы их решения «существенно не затрагивали безопасность одной или нескольких сторон договора». Учитывая состояние отношений между странами в регионе, проект был нежизнеспособным.

Текст также отвлекал от главной возможности, которую могла бы обеспечить инициатива Медведева – возможности начать давно назревший диалог о региональном порядке. Западные правительства сосредоточились на спорных элементах текста и отклонили призыв к переговорам на высшем уровне. Выступая в Париже в начале 2010 г. госсекретарь Хиллари Клинтон сообщила ответ Соединенных Штатов: «Общие цели лучше реализовывать в контексте существующих институтов, таких как ОБСЕ и Совет Россия – НАТО, а не обсуждая новые договоры, как предложила Россия»¹⁸². Проще говоря, региональный порядок не требует пересмотра. Запад не хотел даже начинать обсуждение этой темы. Диалог проходил лишь на рабочем уровне в ОБСЕ – так называемый процесс Корфу, по названию греческого острова, где он начался, – но ни к чему не привел.

Тревожные сигналы стали появляться все чаще. На встрече с российскими коллегами в конце 2009 г. высокопоставленный американский представитель «подчеркнул, что усилия России по закреплению региональной сферы влияния представляют угрозу для “перезагрузки” двусторонних отношений»¹⁸³. В этот же период США выступали против любых контактов между НАТО и ОДКБ, полагая, что «валидация ОДКБ еще больше усилит влияние Москвы на наших центральноазиатских [партнеров]»¹⁸⁴. В июне 2010 г. германо-российская инициатива по урегулированию замороженного приднестровского конфликта и созданию нового механизма консультаций между Россией и ЕС по региональной безопасности не только не дала результатов по обоим направлениям, но и стала поводом для обвинений Берлина в предоставлении Москве права вето на решения ЕС¹⁸⁵.

Даже когда интересы частично совпадали, России и Западу часто не удавалось сотрудничать. За несколько месяцев до переизбрания белорусского президента Лукашенко в декабре 2010 г. Соединенные Штаты и Евросоюз предложили Минску стимулы для проведения свободного и честного голосования и пригрозили новыми санкциями, если этого не будет сделано. Москва посылала сигналы, что теряет терпение из-за упрямства Лукашенко (в том числе из-за торможения экономической интеграции), и угрожала не признать результаты выборов. Но ни Запад, ни Россия не попытались провести консультации по Беларуси или как-то скоординировать свои усилия. В Кремле пришли к выводу, что единственная альтернатива действующему президенту – прозападный оппозиционный кандидат и в последние дни перед голосованием решили поддержать Лукашенко. Результат – избрание при сомнительной легитимности, насилие против мирных демонстрантов в ходе беспорядков после выборов. Все это отвечало интересам только Лукашенко. Иными словами, даже в период необычайно спокойных отношений между Россией и Западом конфронтационная динамика с нулевой суммой в постсоветской Евразии сохранялась, хотя и на более низком уровне.

В конце 2011-2012 гг. короткий период «перезагрузки» закончился. США и Россию разделяла череда острых споров по поводу кризисов в других регионах, в особенности на Ближнем Востоке (в Ливии и Сирии). Возвращение Путина в Кремль и протесты в Москве и других городах в конце 2011 – начале 2012 гг. усугубили ситуацию. В 2013 г. Россия дала убежище бывшему сотруднику американской разведки Эдварду Сноудену, обнародовавшему тысячи секретных документов, что усилило недоверие между странами. Отношения России и ЕС осложнились из-за активной геоэкономической борьбы в регионе. Когда возник украинский кризис, международный климат гораздо меньше благоприятствовал урегулированию разногласий без острого конфликта, чем на пике разрядки.