Данная статья опубликована в журнале Foreign Affairs №4 за 2003 год.
ВИД С ВЫСОТЫ
В мире более нет равновесия. Если раньше кто-нибудь и сомневался в военном превосходстве США, то война в Ираке расставила все точки над «i». На долю Соединенных Штатов приходится почти половина мировых военных расходов, и ни одна противостоящая коалиция не способна создать традиционное равновесие военной мощи. Ни одна страна со времен Древнего Рима не достигала такого превосходства над остальными. Снова в ходу слово «империя»; авторитетные аналитики и слева, и справа начинают с одобрением обсуждать «американскую империю» как главный сюжет XXI века. Военная победа в Ираке, кажется, лишь подтверждает наступление этого нового мирового порядка.
Между тем американцы часто не осознают природу своего могущества и полагают, будто нынешняя ситуация сохранится и в будущем. Немногим более 10 лет назад было распространено мнение, что Америка находится в стадии упадка. В 1992-м кандидат в президенты привлек на свою сторону избирателей, заявив, что холодная война окончена и Япония вышла из нее победительницей. Сейчас американцам твердят: монополярный миропорядок далеко не исчерпан. Американцы, мол, могут делать что захотят, поскольку у всех остальных нет иного выбора, как следовать за ними. Однако полагаться на дисбаланс военной силы между странами ошибочно. В течение последних десятилетий XX века в мире – вне его поверхностной структуры – произошли глубокие изменения. События 11 сентября 2001 года, подобно молнии в летнюю ночь, осветили принципиально другой ландшафт и оставили стратегов и аналитиков США по-прежнему блуждать в темноте, недоумевая, как это следует понимать и как на это реагировать.
КРУГОМ – МАРШ!
Приступая к выполнению своих обязанностей, Джордж Буш-младший намеревался проводить реалистичную внешнюю политику. Предполагалось сосредоточить усилия на великих державах, таких, как Китай и Россия, и избегать участия в строительстве государственности в странах-неудачниках слаборазвитого мира. Китай должен был превратиться из «стратегического партнера» эпохи Клинтона в «стратегического соперника», а в отношении России планировалось занять более жесткую позицию. Однако в сентябре 2002-го администрация Буша обнародовала новую стратегию национальной безопасности, констатировавшую, что «флот и армия представляют для нас меньшую угрозу, чем разрушительные технологии, попавшие в руки озлобленного меньшинства». Вместо курса на стратегическое соперничество провозглашалось, что «сегодня крупнейшие державы мира оказались на одной стороне, объединенные общей опасностью террора и хаоса». Дело не ограничивается тем, что лидер Китая Цзян Цзэминь встретил теплый прием на Кроуфордском ранчо Буша в Техасе, – стратегия Буша предусматривает теперь «появление сильного, мирного и процветающего Китая». Кроме того, так как «слабые государства, подобные Афганистану, могут представлять столь же большую опасность для наших национальных интересов, как и сильные государства», новая стратегия обязывает США увеличивать помощь в развитии и наращивать усилия по борьбе с распространением ВИЧ/СПИД. Более того, этот политический курс будет «исходить из убеждения, что ни одна страна не способна создать лучший, более безопасный мир в одиночку». Как все изменилось лишь за один год! Между тем многие считают, что именно Ирак стал полигоном для первого испытания новой стратегии, хотя другая страна «оси зла» была значительно ближе к разработке ядерного оружия.
Новая стратегия вызвала критику как в самих США, так и за их пределами. Громогласное провозглашение американского лидерства противоречило совету, данному Теодором Рузвельтом: говори тише, когда в руках у тебя большая дубинка. США останутся державой номер один, однако не было никакой необходимости постоянно твердить об этом другим государствам. Неовильсонианские обещания распространять демократию и свободу показались некоторым традиционным реалистам угрожающе расплывчатыми. Заявления о сотрудничестве и коалициях не были подкреплены должным обсуждением соответствующих институтов, а резко критикуемые претензии США на право наносить упреждающий удар могли быть истолкованы либо как обычная самооборона, либо как опасный прецедент.
Тем не менее, несмотря на эту критику, администрация Буша совершенно правильно изменила свои приоритеты. Выдающийся историк Джон Льюис Гэддис сравнил новую стратегию с тем плодотворным временем, которое изменило американскую внешнюю политику в 1940-е годы. Это сравнение может показаться преувеличенным, но новая стратегия действительно соответствует глубинным тенденциям мировой политики, проявившимся в результате событий 11 сентября. Глобализация, например, оказалось чем-то большим, чем просто экономический феномен: она уничтожила естественную защиту, которой всегда были обеспечены США благодаря своей отдаленности и двум океанам. 11 сентября драматически продемонстрировало, как ужасающие условия в бедных, слабых странах на другом конце света могут вызвать страшные последствия для США.
Информационная революция и технологические изменения повысили значимость транснациональных проблем и позволили негосударственным субъектам играть более заметную роль в международной политике. Несколько десятков лет назад мгновенная связь со всем миром была по карману лишь государствам или крупным организациям, таким, как международные корпорации или католическая церковь. В то же самое время США и СССР тайно тратили миллиарды долларов на космические фотосъемки. Сейчас недорогие коммерческие фотографии, сделанные со спутника, доступны всем, а Интернет позволил 1 500 неправительственным организациям без особых затрат скоординировать действия во время «сражения в Сиэтле», которое нарушило ход сессии ВТО в декабре 1999 года.
Наибольшее беспокойство вызывает воздействие этих глубинных изменений на терроризм. Как таковой, терроризм не представляет собой ничего нового. Однако «демократизация технологии» за прошедшие десятилетия привела к тому, что террористы стали действовать более изощренно и наносить больший урон, и эта тенденция, похоже, продолжится. В XX веке какой-нибудь патологической личности – Гитлеру или Сталину – нужна была мощь государства для уничтожения миллионов жизней. Если в XXI веке террористы доберутся до оружия массового уничтожения, то его разрушительный потенциал впервые попадет в руки групп или отдельных людей с девиантным, отклоняющимся от нормы, поведением. Традиционные аналитики, ставящие во главу угла государство, считают, что решить эту проблему можно, наказывая те страны, которые поддерживают терроризм. Эти карательные меры способны помочь, но в итоге они не остановят людей, уже получивших доступ к разрушительной технологии. В конце концов, Тимоти Маквей в США и «Аум Синрикё» в Японии действовали без поддержки со стороны государства. В 2001-м в результате неожиданной атаки одной транснациональной террористической группировки погибло больше американцев, чем было убито в 1941 году, когда на Америку напало целое государство – Япония. «Приватизация войны» – это не только важнейшее историческое изменение в мировой политике: ее возможное воздействие на американские города может радикально изменить природу американской цивилизации. Этот новый резкий поворот администрация Буша оценила совершенно верно.
РАЗДВОЕННАЯ СТРАТЕГИЯ
Как именно взяться за реализацию этого нового подхода, администрация Буша еще не решила. На первый взгляд ответ на данный вопрос получен в Ираке, но войну в Ираке скорее можно считать последней главой XX столетия, чем первой главой XXI века. Те, кто разрабатывал планы иракской операции, рассматривали ее как незавершенное ранее предприятие. Кроме того, она опиралась на тот факт, что в течение более чем десятилетия резолюции Совета Безопасности ООН не выполнялись. Немалое число внимательных наблюдателей, среди которых и посол Великобритании в ООН сэр Джереми Гринсток, считают: еще немного терпения и дипломатии – и администрации США удалось бы добиться еще одной резолюции, которая, скорее всего, была бы посвящена грехам Саддама и не позволила бы Франции и России превратить данный вопрос в проблему американской мощи. При таком исходе связь с прошлым была бы сегодня очевиднее. Больше того, в настоящее время администрация столкнулась с другим опасным диктатором. Его отделяют от обладания ядерным оружием месяцы, а не годы, и он, таким образом, еще больше соответствует критериям применения новой стратегии, чем в свое время Ирак. Именно Северная Корея может стать настоящим пробным камнем для новой стратегии США. До сих пор администрация Буша действовала, соблюдая осторожность и тщательно консультируясь с союзниками. Казалось, что сдерживание принесло результаты, хотя в данном случае как раз способность Северной Кореи уничтожить Сеул обычным вооружением остановила военную акцию США.
Споры о путях реализации новой стратегии являются частью более масштабного противостояния в американской администрации, которая разделилась на два лагеря. С одной стороны, те, кто хочет избежать давления, оказываемого международной структурой, которую США помогли создать после 1945-го. С другой – те, кто полагает, будто США удобнее добиваться своих целей в рамках этой структуры. Неоконсервативные «правые вильсонианцы» и «джексонианцы-унилатералисты», если использовать термины, предложенные историком Уолтером Расселом Мидом, борются с традиционными реалистами, более склонными к осторожности и многосторонним действиям. То, что в администрации занимаются перетягиванием каната, проявилось и в новой стратегии национальной безопасности, и при подготовке к иракской войне. Вице-президент Дик Чейни и министр обороны Доналд Рамсфелд поносили ООН, утверждая, что ее деятельность приводит к «ложному успокоению»; традиционные реалисты-республиканцы Брент Скоукрофт и Джеймс Бейкер призывали к подходу, основанному на многосторонности. А речь, произнесенная президентом Бушем 12 сентября 2002 года в ООН, засвидетельствовала временную победу коалиции госсекретаря США Колина Пауэлла и премьер-министра Великобритании Тони Блэра. Однако неспособность добиться принятия второй резолюции Совета Безопасности и успех военных действий обеспечили доминирование джексонианцев и нео-вильсонианцев.
Обозреватель Чарлз Краутхаммер предвосхитил их взгляды еще в 2001-м, когда выступил за «новый унилатерализм», подразумевающий отказ Соединенных Штатов от роли «покладистого гражданина мира» и беззастенчивое преследование своих целей. Для большинства аналитиков «унилатерализм» и «мультилатерализм» являются просто двумя полюсами всего спектра дипломатической тактики; немногие лидеры последовательно придерживаются того или иного подхода. «Новые унилатералисты» продвинулись на шаг вперед. Они полагают, что сегодня Вашингтон столкнулся с новыми и столь ужасающими угрозами, что должен освободиться от давления со стороны той самой многосторонней структуры, которую он помог создать после Второй мировой войны. С точки зрения «новых унилатералистов», реализация новой стратегии нуждается в более радикальных изменениях. Как сформулировал Филип Стивенс из Financial Times, они хотели бы изменить название знаменитой книги Дина Ачесона и «присутствовать при уничтожении» (Имеются в виду мемуары Ачесона «Присутствуя при сотворении: мои годы в Госдепартаменте» – Ред.). «Новые унилатералисты» сознательно препятствовали обращению к НАТО, когда после терактов 11 сентября союзники Вашингтона апеллировали к статье V Устава Североатлантического альянса, предлагая привести в действие механизм коллективной самообороны. Они стремились уменьшить роль ООН в Ираке до и после войны, а теперь говорят не о традиционной поддержке Европейского союза, а о необходимости подходить к Европе с точки зрения «разукрупнения». По словам Рамсфелда, коалицию определяет миссия, а не наоборот. Некоторым защитникам этой точки зрения не чужд и откровенно имперский подход. Как сказал Уильям Кристол, главный редактор журнала The Weekly Standard, «если люди хотят считать нас империей – пожалуйста».
ОДНОМЕРНОЕ МЫШЛЕНИЕ
«Новые унилатералисты» совершенно справедливо считают, что поддержание военной мощи США является важнейшим фактором и что чистый мультилатерализм невозможен. Однако в то же время они допускают серьезные ошибки, которые в конечном итоге ставят под угрозу реализацию новой стратегии национальной безопасности. Первая их ошибка заключается в том, что они придают слишком большое значение военной силе. Военная мощь США необходима для поддержания глобальной стабильности и является важнейшим фактором противодействия терроризму. Вместе с тем эффектный образ войны с террором не должен заслонять от американцев того факта, что уничтожение терроризма потребует многих лет терпеливого, невпечатляющего сотрудничества с другими странами в гражданской сфере – в таких областях, как обмен разведывательными данными, работа полицейских служб, отслеживание финансовых потоков и охрана границ. Так, например, в результате успешной американской военной операции в Афганистане был решен самый простой аспект проблемы: свергнуть слабое и деспотическое правительство бедной страны. Но все высокоточные бомбовые удары уничтожили лишь малую часть сети организации «Аль-Каида», которая сохранила свои ячейки примерно в 60 государствах. Посредством бомбардировок не решить проблему таких ячеек в Гамбурге или Детройте. Частичный характер достигнутого в Афганистане успеха не доказывает правоту «новых унилатералистов» – он, скорее, лишь подчеркивает дальнейшую необходимость сотрудничества. Лучшим ответом транснациональным террористическим сетям будут сети сотрудничающих государственных ведомств.
Сила дает возможность добиться того результата, к которому стремишься. Вследствие изменений, в общих чертах описанных выше, распределение силы в мире стало более сложным, чем кажется на первый взгляд. Мировая политика превратилась в трехмерную шахматную игру, в которой можно победить, только играя одновременно и по вертикали, и по горизонтали. На верхней доске представлены классические военные аспекты отношений между государствами – здесь США, по всей вероятности, по-прежнему будут единственной супердержавой в ближайшие годы, и можно говорить об однополярности или гегемонии в традиционном смысле. А вот на среднем уровне, уровне международной экономики, распределение силы уже имеет многополярный характер. США не могут добиться желаемых результатов ни в торговле, ни в сфере антимонопольного или финансового регулирования без согласия ЕС, Японии и других стран. Вряд ли к такому распределению сил применимо словосочетание «американская гегемония». Наконец, на нижней доске, на уровне транснациональных отношений, сила распространяется в широких пределах и хаотически распределяется между государствами и негосударственными игроками. Здесь абсолютно бессмысленно говорить об «однополярном мире» или «Американской империи». И, как ясно показывает новая доктрина Буша, именно эти вопросы вторгаются сейчас в мир большой политики. Однако многие «новые унилатералисты», и особенно джексонианцы, почти полностью поглощены тем, что происходит на верхней доске, а именно решениями классических военных проблем. Эти люди принимают необходимое за достаточное; они – одномерные игроки в трехмерной игре. В долгосрочном плане их подход к реализации новой стратегии гарантирует поражение.
РАСТРАТА СИЛЫ «МЯГКОГО ДАВЛЕНИЯ»
Готовность других стран сотрудничать в решении транснациональных проблем, таких, как терроризм, зависит отчасти от их собственных интересов, но также и от привлекательности американской позиции. «Мягкое давление» заключается в способности привлекать и убеждать, а не принуждать. Это означает, что другие хотят того же, что и США, и поэтому уменьшается необходимость прибегать к политике кнута и пряника. Если «жесткое давление», то есть способность к принуждению, базируется на военной и экономической мощи, то «мягкое давление» основано на привлекательности культуры, политических идеалов и линии поведения страны. Когда политика США кажется другим легитимной, «мягкое давление» Америки растет. «Жесткое давление» всегда будет оставаться решающим фактором в мире национальных государств, стоящих на страже своей независимости, но при решении транснациональных вопросов, требующем многостороннего сотрудничества, значение «мягкого давления» будет возрастать.
Согласно одному из «правил» Рамсфелда, «слабость провоцирует». Здесь он прав. Как отметил Усама бен Ладен, лучше ставить на сильную лошадь. Эффективная демонстрация военной мощи во время второй войны в Персидском заливе – такая же, как и в ходе первой операции, – могла бы оказать сдерживающее и трансформирующее воздействие на Ближний Восток. Однако первая война в Заливе, которая привела к мирному процессу, начатому в Осло, рассматривалась значительной частью общественности как законная, а легитимность второй войны оспаривалась. Не будучи в состоянии уравновесить американское военное могущество, Франция, Германия, Россия и Китай объединились в коалицию. Их целью было уравновесить американское «мягкое давление», лишив США законных оснований для развязывания войны, которые могла бы предоставить им вторая резолюция Совета Безопасности ООН. Хотя этот противовес и не предотвратил войну в Ираке, он значительно повысил ее цену. Турецкие парламентарии сочли политику США нелегитимной и не позволили Пентагону ввести 4-ю пехотную дивизию в Ирак с севера. Недостаточное внимание к «мягкому давлению» оказалось вредным для давления «жесткого», того, что США могли бы использовать в первые дни войны. «Мягкое» и «жесткое» давление могут конфликтовать, но могут и усиливать друг друга. И когда джексонианцы принимают «мягкое давление» за слабость, они сильно рискуют.
Поучительным примером правильного использования Пентагоном «мягкого давления» во время второй войны в Заливе является так называемое «превращение репортеров в оружие». Введение репортеров в состав передовых военных частей сорвало планы Саддама, намеревавшегося вызвать международное возмущение заявлениями о том, что американские военные целенаправленно убивают мирных жителей. Первую войну в Заливе мир видел глазами CNN; с тех пор, однако, прошло десятилетие, и распространение информационных технологий, а также появление новых информационных ресурсов, таких, как «Аль-Джазира», потребовали в ходе второй войны новых подходов с целью сохранения «мягкого давления». Какие бы другие вопросы при этом ни возникали, введение репортеров в состав фронтовых частей стало мудрым ответом на перемены.
АЛЬЯНС A LA CARTE
Сторонники неоконсервативного направления в «новом унилатерализме» проявляют особое внимание к некоторым аспектам «мягкого давления». Их вильсонианский упор на демократию и права человека способен помочь сделать политику США привлекательной для других стран при условии, что последние сочтут эти ценности истинными и увидят, что для их утверждения применяются справедливые способы. Так, нарушения Саддамом Хусейном прав человека стали – задним числом – главным основанием для узаконивания войны в Ираке. Больше того, как было показано ранее, администрация Буша мудро начала наращивать свое «мягкое давление», увеличивая объемы помощи развитию и оказывая поддержку кампании по борьбе со СПИДом и ВИЧ-инфекцией. Однако, хотя неовильсонианцы и разделяют желание Вудро Вильсона распространить демократию, они игнорируют его мнение относительно большой значимости соответствующих институтов. В отсутствие международных институтов, которые позволяли бы другим чувствовать, что с ними советуются и что они вовлечены в происходящее, имперское навязывание своих ценностей не способно ни привлечь других, ни оказать «мягкое давление».
Приверженцы как неовильсонианского, так и джексонианского течений «нового унилатерализма» склонны оказывать предпочтение альянсам a la carte и рассматривать международные организации в качестве ящиков с инструментами, которые американские стратеги могут использовать в случае надобности. Между тем такой подход оставляет без внимания методы, применяемые этими институтами для легитимации непропорционально внушительной американской мощи. Когда другие чувствуют, что с ними советуются, они охотнее оказывают помощь. Например, члены НАТО выполняют значительную часть работы по поддержанию мира на Балканском полуострове и в Афганистане. НАТО через свои многочисленные комитеты, стремится создать общие критерии и возможности для взаимодействия, которые позволят коалициям добровольцев превратиться в нечто большее, чем некие объединения, сформированные под конкретную цель. Без регулярных консультаций на уровне таких институтов США могут обнаружить, что остальные все более неохотно складывают инструменты в ящик. В один прекрасный день ящик может оказаться вообще пустым. Возглавляемые Америкой коалиции станут менее добровольными, и число их членов сократится, о чем свидетельствует сравнение двух войн в Персидском заливе.
ООН – это чрезвычайно проблемная организация. Из-за системы вето Совет Безопасности в большинстве случаев не имел возможности санкционировать применение силы для проведения операций по поддержанию коллективной безопасности; такое удавалось ему лишь трижды за прошедшие полвека. Однако Совбез был специально задуман как союз крупных держав, который не может функционировать, когда в нем есть разногласия. Вето подобно предохранителю в домашней электросистеме. Пусть лучше сгорит предохранитель и выключится свет, чем пожар охватит весь дом. Кроме того, ООН разрывается между жесткой вестфальской интерпретацией государственного суверенитета и возрастающим влиянием международного гуманитарного права и прав человека, которые ограничивают власть государственных лидеров над гражданами их стран. (На это указал генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, после того как в 1999 году началась война в Косово – без резолюции Совета Безопасности, но с участием Франции и Германии.) Дело еще больше усложняется тем, что по политическим причинам в Устав ООН практически невозможно внести поправки. И все же ООН при всех недостатках – и с этим согласны все государства – доказала свою полезность в гуманитарной и миротворческой сферах и остается важным источником легитимности в международной политике.
Последнее вызывает особое недовольство «новых унилатералистов», которые (совершенно справедливо) указывают на недемократичный характер многих режимов, имеющих право голоса в ООН и возглавляющих ее комитеты. Печальным примером тому служит председательство Ливии в Комиссии ООН по правам человека. Однако предлагаемое «новыми унилатералистами» решение заменить ООН новой организацией, объединяющей демократические страны, не учитывает того факта, что наиболее серьезные разногласия по поводу Ирака имели место именно между демократическими странами. Вместо того чтобы тщетно пытаться игнорировать ООН или изменить ее структуру, Вашингтону необходимо улучшить двусторонние дипломатические отношения с другими странами, обладающими правом вето, и прагматично использовать ООН в целях продвижения новой стратегии. Кроме того, Совет Безопасности способен не только наблюдать за проведением политики ООН в сфере оказания гуманитарной помощи и помощи развитию, но и сыграть основополагающую роль в решении северокорейского кризиса. Комитет по борьбе с терроризмом может помочь принудить государства к усовершенствованию их законодательных норм, а миротворцы ООН могут избавить США от роли единственного мирового шерифа. Если Вашингтон проявит мудрость, используя ООН, то эта организация принесет реальную и разнообразную пользу США. Верно также и обратное: атаки «новых унилатералистов» на ООН могут вызвать ответный удар, который подорвет силу «мягкого давления» США.
Согласно заслуживающим внимание свидетельствам, политика «новых унилатералистов» способствует постепенной утрате Америкой силы «мягкого давления». Опрос, проведенный фондом Pew Charitable Trust до начала войны, показал, что за последние два года в 19 из 27 исследованных стран – в том числе в исламских, поддержка которых столь важна для продолжения войны с терроризмом, – к США стали относиться хуже; причиной этого является политика Вашингтона (а не американская культура). Другие опросы показывают, что популярность США в крупных европейских странах упала в среднем на 30 пунктов.
Ни одна крупная страна не может позволить себе полностью следовать политике многосторонних действий, и иногда США должны брать на себя лидерство, как это было в Афганистане. Скорее всего, именно вероятная угроза односторонних действий со стороны США заставила Совет Безопасности ООН принять резолюцию № 1441, вернувшую инспекторов ООН в Ирак. Однако, когда это возможно, США должны склоняться к политике многосторонних действий как к способу легитимизации их мощи и достижения широкого признания их новой стратегии. Упреждающее нападение, узаконенное многосторонними санкциями, намного дешевле и создает куда менее опасный прецедент, чем утверждения США о том, что они в одиночку могут выполнять роли судьи, присяжных и палача. Не исключено, что менее крупные государства могут прибегнуть к политике многосторонних действий, чтобы ограничить американскую свободу действий. Это обратная сторона медали, которая, тем не менее, не умаляет всеобъемлющую полезность многостороннего подхода. Научится ли Вашингтон прислушиваться к мнению других и шире определять национальные интересы США, с тем чтобы они включали и глобальные интересы? От ответа на этот вопрос будет зависеть успех новой стратегии, а также и то, насколько благосклонно люди воспримут провозглашаемое этой стратегией превосходство США. Следовательно, для успешной реализации новой стратегии Соединенным Штатам потребуется уделять «мягкому давлению» и многостороннему сотрудничеству больше внимания, чем это хотелось бы «новым унилатералистам».
«ИМПЕРСКОЕ НЕДОНАПРЯЖЕНИЕ»
Наконец, те «новые унилатералисты», которые открыто приветствуют идею «Американской империи», ошибочно понимают базовые принципы общественного мнения США. Даже если в результате трансформации недемократических режимов Ближнего Востока будут устранены некоторые из источников исламского терроризма, еще неизвестно, согласится ли с имперской ролью американская общественность. Неоконсервативные авторы, такие, как Макс Бут, утверждают, что США должны снабжать проблемные страны «просвещенной иностранной администрацией из разряда тех, что предоставляли самоуверенные англичане в индийских брюках и тропических шлемах». Однако, как указывает британский историк Найэл Фергюсон, современная Америка уступает Британии XIX века в умении сосредоточиться на многих проблемах одновременно.
Некоторые утверждают, что США уже являются империей и речь идет лишь о том, чтобы признать существующее положение дел, но они принимают за политику империи политику превосходства. Подобно Британской империи, которая в эпоху расцвета управляла четвертью земного шара, США по своему могуществу значительно превосходят остальные страны, причем в американском случае степень этого превосходства существенно больше. Однако если сопоставить способность тогдашней Британии и сегодняшней Америки контролировать происходящее в других странах, то сравнение будет не в пользу последней. Так, например, британские чиновники контролировали школы, налоги, законы и выборы в Кении, не говоря уже о международных отношениях. Сегодня нет ни одной страны, где США осуществляли бы подобный контроль. Вашингтон не смог добиться даже голосов Мехико и Сантьяго в поддержку второй резолюции Совета Безопасности. Приверженцы нового империализма заявляют, что такой подход к анализу проблемы чересчур буквален и термин «империя» используется только как метафора. Но эта метафора предполагает осуществление контроля из Вашингтона, что и нереально, и усиливает искушение унилатерализма.
Несмотря на врожденную склонность к идеологии антиимпериализма, США вмешивались во внутренние дела других государств и управляли ими: так было в Центральной Америке и в странах Карибского бассейна, а также на Филиппинах. Однако американцы никогда не чувствовали себя комфортно в роли империалистов, и лишь в немногих случаях их присутствие непосредственно привело к установлению демократии. «Американская империя» ограничена не «имперским перенапряжением» в том смысле, что для ее финансирования будто бы необходима неподъемно большая доля ВВП. На самом деле военный бюджет США во времена холодной войны составлял более значительную, чем ныне, часть ВВП. Перенапряжение возникнет из-за необходимости контролировать ситуацию в большем количестве периферийных стран, чем готово принять общественное мнение. Даже опросы, проведенные после второй войны в Персидском заливе, показывают, что американская общественность не стремится к империи и не склонна поддерживать вторжение в Сирию или Иран. Вместо этого она по-прежнему выступает за политику многосторонних действий и использование ООН.
На самом деле, к проблеме создания «Американской империи» лучше применить термин «имперское недонапряжение». Ни общественность, ни Конгресс, готовые выделять средства на военную силу, не продемонстрировали желание инвестировать в механизмы строительства государственности и управления. Все ассигнования на внешнеполитическую деятельность и деятельность Американского агентства по международному развитию составляют лишь один процент от федерального бюджета. На вооруженные силы США тратят почти в 16 раз больше, и мало свидетельств того, что ситуация изменится в наш век бюджетного дефицита и снижения налогов. Армия США предназначена скорее для сражений, чем для полицейской службы, и Пентагон снизил расходы на учения, связанные с проведением миротворческих операций. На практике эта проблема способна вызвать разногласия в коалиции неовильсонианцев и джексонианцев. Первые могут выступить за продолжение присутствия США на Ближнем Востоке ради создания там демократии. В то же время вторые предпочитают не заниматься «строительством государственности». Они создали такую армию, которая лучше подходит для того, чтобы выбить дверь, покончить с диктатором и уйти домой, чем для того, чтобы задержаться ради более трудного дела – построения демократического государства.
Среди нескольких возможных вариантов будущего Ирака существует три сценария, заслуживающие более подробного рассмотрения. Первый из них – развитие событий по примеру Японии или Германии в 1945-м году, где США задержались на семь лет и, уходя, оставили дружественную демократию. Этот исход был бы наиболее предпочтительным, но стоит помнить, что и Германия, и Япония представляли собой этнически однородные общества. Кроме того, они не ответили террором на присутствие американских войск и могли также похвастаться наличием значительной прослойки среднего класса, который уже имел опыт демократии в 1920-х годах.
Второй сценарий сродни сценарию Рональда Рейгана в Ливане или Билла Клинтона в Сомали. Там некоторые из тех, кто сначала приветствовал ввод американских войск, спустя шесть месяцев уже выступали против их присутствия. Согласно этому сценарию, террористы убивают американских солдат, а американская общественность заявляет на это: «Саддама больше нет, оружия массового уничтожения в Ираке тоже нет, демократии нашей они не хотят, так что давайте выведем войска». Если такой сценарий приведет Ирак к конфликту, диктатуре или теократическому режиму, то это задним числом подорвет предпринимаемые важнейшие усилия по приданию войне легитимности.
Третий сценарий окажется напоминанием боснийского или косовского. США убедят союзников по НАТО и другие страны помочь им навести порядок в Ираке и переустроить страну. Резолюция ООН благословит эти усилия, и международная администрация поможет узаконить принимаемые решения. Сей процесс будет долгим и разочаровывающим, но позволит США стать менее заметной мишенью для антиимпериалистов и, возможно, будет лучшей гарантией от преждевременного вывода американских войск. По иронии судьбы неовильсонианцам из коалиции «новых унилатералистов» и реалистам, выступающим за многосторонние действия, придется объединиться для того, чтобы добиться своих целей. В конце концов они придут к выводу, что единственная сверхдержава не в состоянии действовать в одиночку.
ПАРАДОКС ПРЕВОСХОДСТВА
Новая стратегия национальной безопасности администрации Буша верно обозначает проблемы, которые проистекают из проявившихся в результате событий 11 сентября глубинных сдвигов в мировой политике. Но администрация все еще не нашла наиболее эффективные пути реализации данной стратегии. Вместо того чтобы способствовать решению этой задачи, вторая война в Персидском заливе сохранила все связанные с ней разногласия, и впереди можно ожидать настоящих испытаний.
Проблема американского могущества в XXI веке состоит в том, что из происходящего в мире все больше и больше выходит из-под контроля даже самого сильного государства. Хотя США успешно применяют традиционное «жесткое давление», эти меры не вполне соответствуют переменам в мировой политике, вызванным глобализацией и демократизацией технологии. Парадокс американского могущества в том, что изменения в мировой политике лишили сильнейшее со времен Древнего Рима государство возможности в одиночку добиться некоторых из своих наиболее значительных международных целей. Кроме того, США не хватает ни международных, ни внутренних возможностей для разрешения конфликтов внутри других сообществ, а также для контроля за транснациональными процессами, угрожающими американцам в их собственной стране. В решении многих сегодняшних ключевых проблем, таких, как международная финансовая стабильность, наркоторговля, распространение заболеваний и, особенно, новый терроризм, невозможно добиться успеха с помощью одной лишь военной силы: ее применение зачастую может причинить только вред. Вместо этого США, будучи самым могущественным государством, должны мобилизовать усилия международных коалиций для противодействия этим общим угрозам и вызовам. Обесценивая силу «мягкого давления» и роль международных институтов, коалиция «новых унилатералистов» – джексонианцев и неовильсонианцев – лишает Вашингтон нескольких наиболее важных инструментов реализации новой стратегии национальной безопасности. Если им удастся продолжить этот курс, то США могут не пройти испытание историей. О таком испытании, выпавшем на долю нынешнего поколения американских лидеров, говорил Генри Киссинджер; имелось в виду использование сегодняшней превалирующей мощи США в целях достижения международного консенсуса по повсеместно признанным нормам, которые смогут защитить американские ценности в более неопределенном будущем.
К счастью, у Америки еще есть шансы добиться успеха.
