02.09.2003
Победа по очкам
№3 2003 Июль/Сентябрь
Михаил Маргелов

М.В. Маргелов – председатель Комитета по международным делам Совета Федерации Федерального Собрания РФ, специальный представитель президента России по Африке.

Тот факт, что отношения России с окружающим миром основываются
теперь на принципах прагматизма, признан всеми. Отрадно, что наша
внешняя политика перестала быть излишне идеологизированной, как в
советские времена, и чересчур эмоциональной, как случалось уже в
постсоветские годы. Но что такое прагматизм, о котором так много
сегодня говорят?

Некоторые склонны трактовать это понятие крайне упрощенно, в
духе «ты – мне, я – тебе». Поддержали мы, скажем, США в том или
ином важном для них вопросе, а взамен получили экономические
преференции. Или выступили единым фронтом с Германией и Францией –
и вот он, прорыв на переговорах по вступлению во Всемирную торговую
организацию (ВТО). К истинному прагматизму это имеет мало
отношения. Более того, такое понимание опасно и чревато жестокими
разочарованиями. Ведь в русской традиции, как известно, от любви до
ненависти один шаг.

Западной политической культуре понятие благодарности вообще
свойственно в гораздо меньшей степени, и непонимание этого долго
являлось источником российских обид. Мол, вон мы им сколько сделали
при Горбачёве и Ельцине: и Варшавский договор распустили, и
Германии позволили объединиться, и войска вывели, и в
антитеррористической коалиции участвуем, а они нам что? До сих пор
Вэником грозят и в Европу не принимают…
Необходимо помнить, что шаги, сделанные навстречу Западу,
оцениваются там как должное, как следствие естественного хода
событий, как возвращение к «норме». Россия просто начала играть по
цивилизованным правилам, избавившись (не до конца еще, правда) от
имиджа изгоя. Первое время это приносило осязаемые плоды: кредиты,
помощь и поучения. Так, раскаявшемуся и вышедшему из тюрьмы
преступнику дают сначала деньги на обзаведение и на поиск работы,
на социальную реабилитацию, наставляют на путь истинный. К нашей
чести, Россия быстро превращается в самостоятельную «личность»,
достаточно «социально адаптированную» в мире для того, чтобы не
нуждаться в поддержке и контроле со стороны «старших
товарищей».

Если говорить серьезно, то, отказавшись от советской
великодержавности, мы получили главное – изменение отношения к нам.
Особенно ярко это проявилось в последнее время, когда российский
внешнеполитический курс наконец обрел логику, понятную партнерам.
Прагматический подход подразумевает наличие ясно сформулированных
стратегических целей, но по определению является более гибким в
выборе методов их достижения, менее склонным к клише и основанным
на трезвом анализе собственных сил и возможностей. Это тщательный
просчет интересов, отделение главного, того, что принципиально
важно и ни в какой ситуации не подлежит торгу, от второстепенного,
которым можно поступиться. И отстаивать надо в любом случае
истинные принципы, а не придуманные догмы.

Прагматик должен быть настоящим профессионалом, быстро
реагировать на изменения международной обстановки, корректировать
позицию, принимая нестандартные решения в не всегда благоприятных
условиях. А если говорить откровенно, то для России сейчас любой
международный кризис неблагоприятен: инструментов воздействия на
ситуацию у нас куда меньше, чем у многих наших партнеров. Именно
поэтому устойчивый, предсказуемый, основанный на твердых нормах и
правилах миропорядок, к которому неустанно призывают российские
руководители, для Москвы не лозунг, а насущная необходимость.
Глобальная и региональная стабильность является предпосылкой для
нормального развития нашей страны – ведь помимо того, что Россия
сталкивается с многочисленными внутренними проблемами, она
непосредственно вовлечена в борьбу с международным терроризмом.

Наша стратегическая цель четко обозначена в президентском
послании Федеральному собранию в мае 2003 года: возвращение России
в ряды богатых, развитых, сильных и авторитетных государств.
Внешняя политика призвана обеспечить для этого условия,
способствовать укреплению безопасности государства и интеграции в
мировое сообщество. Важно, впрочем, понимать и то, что одними лишь
средствами дипломатии эту задачу не решить. Если не будет
экономического прогресса и консолидации общества, реформ внутри
страны, то никакой Талейран не добьется роста ее международного
влияния.

Экономически мощной, не зависящей ни от подачек международных
финансовых организаций, ни от непредсказуемых колебаний конъюнктуры
Россия станет только тогда, когда начнет производить
конкурентоспособную продукцию во всех сферах. Никто, кстати, не
отменял и конкуренцию в сфере идей; напротив, она обостряется, в
том числе и в международных делах. А общая способность
конкурировать зависит от того, какими будут российское государство
и общество. Пока их конкурентоспособность существенно отстает от
конкурентоспособности российского бизнеса, который во многих
отраслях все громче заявляет о себе в мире.

Альтернатива для ООН: реформа или маргинализация?

Каков набор инструментов, которыми мы располагаем в проведении
внешней политики? Особенно сегодня, когда налицо кризис всей
системы международных отношений.

Объективную экономическую слабость нашей страны, нехватку
рычагов воздействия отчасти можно компенсировать общей активностью
на мировой арене, использованием всех без исключения возможностей
для разъяснения и отстаивания собственной позиции. (Не стоит
сбрасывать со счетов рост влияния неправительственных международных
организаций. России не зазорно использовать опыт, например, обществ
дружбы с зарубежными странами, существовавших в советские годы.)
Судя по тому вниманию, которое в последние три года уделяет внешней
политике президент Путин, российское руководство это понимает.
Практика 1990-х, когда общая пассивность России в мире время от
времени сменялась импульсивными, непродуманными действиями, ушла, к
счастью, в прошлое.

Центральное место среди мировых форумов по-прежнему занимает
ООН, старейшая и универсальная организация. Даже ее убежденные
критики признают, что механизм, сложившийся за десятилетия
существования системы Объединенных Наций, совершенно уникален.
Другое дело, что работа Совета Безопасности, одним из постоянных
членов которого является Россия, его состав и, возможно, функции
нуждаются в существенной корректировке. Те или иные положения
Устава ООН, подписанного, как известно, еще в 1945 году, особенно
пресловутая статья 7 второй главы, утверждающая принцип
безусловного невмешательства «во внутреннюю компетенцию любого
государства», едва ли отвечают современным реалиям. Следует
признать, что возможны ситуации, когда государственный суверенитет
отступает на второй план перед опасностью геноцида, гуманитарной
катастрофы, дестабилизации общего положения в мире или
необходимостью наказать агрессора. Но необходим надежный механизм
принятия решений в подобных ситуациях. И санкция на вмешательство
во внутренние дела не может принадлежать никому, кроме
реформированных ООН и ее Совета Безопасности, какие бы претензии мы
к ним сегодня ни предъявляли.

ООН сама должна инициировать выработку новых принципов
управления глобальной безопасностью, создав, например, специальную
экспертную группу из представителей всех регионов мира. России,
которая в силу объективных причин крайне заинтересована в
эффективном функционировании ООН и Совета Безопасности, следовало
бы возглавить процесс реформирования этих органов, объединив усилия
мировой общественности. Надо отдавать себе отчет: законсервировать
ситуацию в надежде на то, что прежняя роль ООН как-нибудь
восстановится сама собой, не получится. Попытки сохранить все, как
есть, приведут лишь к одному: организация полностью утратит свое
значение, превратившись в дискуссионный клуб.

Кризис ООН – это не причина, а следствие проблем, которые
возникли в международных отношениях. Эффективность действий,
предпринимаемых под эгидой этой организации, зависит от того,
насколько основные игроки, к числу которых относится Россия, в
состоянии достичь согласия. Иными словами, насколько разумно и
профессионально они действуют. Когда такое согласие налицо, ООН
оказывается очень даже полезной. Наглядный пример – развитие
событий вокруг Ирака после американо-британского вторжения.
Коллективное давление (авторитетом, угрозой санкций, международным
мнением) на участников конфликта вполне продуктивно и на Ближнем
Востоке, и в ситуациях с Ираном и Северной Кореей.

Нас не должно смущать, что роль России в подобных коллизиях
может и не быть главной. В конце концов, если в «квартете»
посредников, предложивших израильтянам и палестинцам «дорожную
карту», солирует Вашингтон, а не Москва, наша заинтересованность в
урегулировании давнего конфликта, который дестабилизирует не только
регион, но и исламский мир в целом, меньше не становится. Не столь
важно, кому достанутся лавры миротворца, лишь бы был найден выход
из тупика. Это же относится и к Северной Корее. Многие у нас
болезненно реагируют на то, что Россия, три года назад, по сути,
проторившая путь к «пхеньянскому затворнику», сейчас оказалась как
будто в стороне от процесса урегулирования, пропустив вперед,
например, Китай. Звучат обиженные голоса: нас, мол, «не
пригласили».

На самом деле Россия в первую очередь заинтересована в разрядке
напряженности на Корейском полуострове, а не в том, чтобы
непременно участвовать в этом процессе. Даже если обе Кореи помирят
и без нашего решающего влияния (хотя к России, уверен, еще
обратятся), долгосрочная выгода очевидна. Единая Корея не обойдется
без сотрудничества с нами, без нашего сырья, да и грузы из Европы в
Юго-Восточную Азию, на доходы от транзита которых так рассчитывают
и в Пхеньяне, и в Сеуле, пойдут через нашу территорию. Потому
Россия в любом случае окажется в стане тех, кто выиграл.

В последнее время некоторые функции СБ ООН начинает дублировать
«большая восьмерка», которая поднимает на своих форумах не только
экономические проблемы, но и проблемы безопасности. Тем не менее,
пока этот неформальный клуб великих держав не имеет возможностей,
равных возможностям ООН для действий в политической сфере, едва ли
«восьмерку» можно рассматривать как альтернативу Совету
Безопасности, да и легитимность ее совершенно иная. В любом случае
в компетенцию «большой восьмерки» входят, прежде всего, экономика,
экономические аспекты проблем безопасности. На этом она и должна,
по-видимому, сосредоточиться.
Вместе с тем расширение сферы ответственности «восьмерки», в
частности создание в Эвиане группы по антитеррористическим
действиям, предоставляют России дополнительное поле деятельности по
сотрудничеству с ведущими странами. Важно, чтобы эта группа тесно
взаимодействовала с соответствующим комитетом Совета Безопасности
как основным координатором усилий мирового сообщества в этой сфере.
Россия может и должна принять активное участие в работе нового
органа, в котором ей выделен свой «сектор ответственности» – СНГ и
зона действия Шанхайской организации сотрудничества.

СНГ и интересы России

Отношения России и НАТО, вызывавшие столь бурную полемику на
протяжении 1990-х годов, сегодня воспринимаются куда более
спокойно. Взаимодействие с Североатлантическим альянсом важно в
контексте внешнеполитических приоритетов нашей страны, оно создает
позитивный фон в отношениях с Западом, и это уже большое достижение
– ведь всего несколько лет назад НАТО служила чуть ли не главным
раздражителем. Несмотря на расширение блока, все более очевидно,
что это региональная, а не глобальная организация. Соответственно
из всех последствий расширения НАТО на Восток, ключевым для нас
является появление в рядах альянса бывших советских республик, а в
перспективе и стран – участниц СНГ.

В последнее время все чаще говорится о том, что пространство СНГ
– традиционная сфера стратегических интересов России, что само по
себе требует некоторой расшифровки. Ни о каком возрождении
имперских амбиций речь не идет. Москва, естественно, не намерена
диктовать соседям, что им делать и с кем дружить. Но проблемы,
возникающие на территории СНГ, имеют для нашего государства
принципиальный характер, и это должно учитываться международным
сообществом. Страны – участницы Содружества – ближайшие партнеры
России, с которыми ее объединяют многовековые исторические,
культурные и экономические связи.  Кроме того там проживают
десятки миллионов русских (причем иммиграция из этих стран в
последние годы в основном и обеспечивает приток населения в
Россию). В конечном итоге, что бы мы сами ни говорили о себе и как
бы ни критиковали нас наши европейские партнеры, Россия сегодня
объективно является едва ли не самой демократической страной
постсоветского пространства. И она вправе добиваться активной
поддержки со стороны мирового общественного мнения в разрешении
конфликтов, например, с Грузией или Туркменией.

Требуются бюрократы

Отношения с Европейским союзом оцениваются в последнее время как
наиболее острые и болезненные. Причин тому много: и расширение
самого ЕС, в результате чего на границах России возникает
полумиллиардный колосс, и завышенные ожидания по поводу скорого
построения общеевропейского дома, имевшие место ранее, и отголоски
старых споров по поводу того, является ли вообще Россия частью
Европы. Впрочем, сомнения в нашей принадлежности к европейской
цивилизации, как кажется, остались в прошлом, а географические,
политические и культурные особенности России не могут служить
препятствием для сближения. Ведь лозунг Европейского союза,
предложенный Конвентом, как раз и провозглашает – «Единство в
многообразии».

После расширения Евросоюза на его долю будет приходиться более
половины всей отечественной внешней торговли, в связи с чем защита
собственно экономических интересов страны будет приобретать все
большее значение. Европейцы не торопятся решать многие проблемы,
касающиеся России. Это и режим торговли ядерными материалами, и
антидемпинговые меры, и квотные ограничения, и взаимный доступ на
рынки, и необоснованное субсидирование экспорта, и очередная
отсрочка в переговорах по вступлению в ВТО. Списывать все это на
неповоротливость евробюрократов – значит упрощать ситуацию.
Отсутствие прогресса, прежде всего, связано с тем, что
экономические интересы России и ЕС во многом расходятся. Для
решения этих вопросов, помимо политических импульсов, необходимы
кропотливая повседневная работа и хорошее знание партнера.
Мы же сталкиваемся с банальной нехваткой именно бюрократов,
высококвалифицированных специалистов, которые говорили бы с
европейскими партнерами на их языке, на языке законодательных
актов, а не политических деклараций. В огромном массиве норм и
правил Евросоюза нужно искать и находить те механизмы, с помощью
которых можно отстаивать интересы России и добиваться дальнейшего
сближения.

Сегодня мы расплачиваемся за годы изоляции и недостаточного
внимания к тому, что происходило в Старом Свете, – законы и
правила, по которым живет и собирается жить единая Европа,
разработаны и приняты без нас и без учета наших интересов. Выход
один – как можно полнее и тщательнее изучать устав не совсем чужого
нам монастыря, по соседству с которым мы живем. В первую очередь с
той целью, чтобы понять, как минимизировать ущерб от вступления в
ЕС наших недавних союзников в Центральной и Восточной Европе, и,
больше того, извлечь из этого выгоду. И не в последнюю очередь для
того, чтобы научиться наконец влиять на разработку того устава,
используя свой интеллектуальный потенциал и ресурсы давления.
Европейская интеграция – процесс крайне сложный и динамичный,
необходимы его постоянный мониторинг, изучение не только
действующей правовой базы ЕС, но и планирующихся в ней изменений.
Позицию нашей страны следует заявлять на раннем этапе, еще до того,
как те или иные решения приняты внутри Евросоюза. Как минимум,
Россия должна быть в курсе европейского процесса. Если бы Москва
активно включилась в дискуссию с Брюсселем по вопросу о
Калининградской области на пару лет раньше, результат, возможно,
был бы для нас значительно более благоприятным.

Кстати, лично меня поразило, что работу по подготовке к
безвизовому обмену со странами ЕС российские представители начали с
обсуждения условий безвизового перемещения для обладателей зеленого
дипломатического и синего служебного паспортов. Упрощенное
получение визы или безвизовое перемещение необходимо, конечно же, в
первую очередь тем, кто приносит добавочную стоимость в российскую
экономику: бизнесменам, студентам, ученым. У чиновничества
привилегий достаточно. Добиваясь уступок от Европы, российская
сторона могла бы начать с серьезной реорганизации работы
собственных консульских служб, претензии к которым неоднократно
высказывали наши партнеры. Улучшение работы консульских учреждений
России даст нам моральное право требовать аналогичного отношения к
гражданам Российской Федерации. Считаю, что в перспективе
необходимо было бы вообще ввести упрощенный порядок оформления виз
для гостей из Евросоюза: польза подобного шага для развития
контактов с соседями, для увеличения потока инвестиций, для
расширения туризма из Европы очевидна.

Что объединяет нас с Советом Европы?

Если говорить о политической составляющей наших отношений с
европейскими странами, то в последнее время произошло явное
изменение их позиции по Чечне, особенно после прошедшего там
референдума. Вслед за США европейцы признали факт наличия связей
чеченских боевиков с «Аль-Каидой» и заявили о поддержке «стремления
России к политическому решению проблемы на основе мира, доверия,
прав человека, восстановления экономической и общественной жизни».
В Европе даже слышны призывы «по-новому» взглянуть на чеченскую
проблему, перестать считать боевиков «борцами за свободу», а
рассматривать их как часть международного террористического
сообщества. Пожалуй, единственной представительной организацией,
где чеченская тема регулярно поднимается в прежнем толковании,
остается Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ).
Иногда создается впечатление, что именно чеченская тема доминирует
в деятельности ПАСЕ: эта организация только и делает, что критикует
Москву за нарушение прав человека. Раздувание данной проблематики
выгодно определенным силам как внутри России, так и в европейских
странах, где оппозиция использует ее для собственной раскрутки.
Между тем место России в Совете Европы (СЕ) отнюдь не
ограничивается ролью «мальчика для битья». Россия присоединилась и
активно участвует в работе над более чем 40 важнейшими документами
СЕ, определяющими правовые рамки единого европейского пространства.
Наша страна готовится присоединиться к многосторонним договорам в
рамках СЕ, что означает дальнейшее вовлечение России в орбиту
европейской интеграции, интенсификацию торговых, научных и
гуманитарных обменов.

Правда, по мере развития Европейского союза Совет Европы
вынужден корректировать сферу своей деятельности и свой статус,
чтобы избежать ненужного дублирования. Некоторые считают, что со
временем роль Совета Европы как раз и сведется к контролю за
соблюдением «прав человека», причем в первую очередь в странах,
которые являются «ближайшим окружением» Евросоюза. России подобное
развитие событий невыгодно, да и Совет Европы едва ли устроит роль
одного из посредников в отношениях ЕС с соседями. Здесь позиции
России и СЕ совпадают, а потому в интересах нашей страны не
принижать значение этой структуры, угрожая выходом из нее, а,
наоборот, способствовать ее полноценному включению в конструктивное
взаимодействие в деле построения единого европейского пространства.
То есть и эту трибуну использовать в наших целях.

Игра по всему полю

Россия – полноценный и полноправный член «команды» передовых
цивилизованных наций, что не исключает наличия собственных взглядов
и особой роли в коалиции. Возможно, стоит уделить большее внимание
незападным направлениям – у нас ведь великие соседи есть не только
на западе, но и на востоке, на юге. Условие одно: активизация
отношений с Китаем, Индией, арабскими странами, государствами
Среднего Востока или Юго-Восточной Азии не должна производить
впечатление спонтанных действий, в основе которых не анализ наших
интересов, а попытка создать некий союз против США или всего
Запада. Если наша позиция логична, является частью общего
стратегического плана развития связей по всем векторам, то мы
всегда сможем объяснить ее партнерам и найти компромисс в случае
возникновения противоречий.

От страны, у которой в силу разных причин на данный момент не
так много реальных инструментов и рычагов воздействия, требуются
гибкость, изворотливость и дипломатическое мастерство. Мы должны
быстро реагировать на события, а лучше даже опережать их,
протискиваясь в любую разумную щель возможностей, которая
открывается на мировой арене, добиваться своего везде, где
представится случай, не чураясь маленькими победами. Тот, кому не
удается победить нокаутом, должен упорно маневрировать, набирая
очки. Используя метафору из более интеллектуального вида спорта,
скажем: если Россия хочет оставаться мировой державой, она обязана
играть на всем поле, а не на отдельных клетках.