02.09.2003
Инструмент, который требует мастерства
№3 2003 Июль/Сентябрь

В последние месяцы многие уверенно предрекали, что иракский
кризис разрушит Организацию Объединенных Наций. Печальную судьбу
этой организации предсказывают не впервые. Что-то подобное мы
слышали и в 1999 году, когда без одобрения ООН было принято решение
о применении силы в Косово. Однако косовский кризис организация
пережила. Велики шансы на то, что переживет она и иракский.

Чтобы механизм ООН работал, необходимо взаимодействие двух
элементов: легитимности и участия. Те, кто ищет международной
легитимности, добиваются ее, предлагая другим странам-членам
участвовать в процессе принятия решений. Те же, кому предложили
участвовать, взамен наделяют эти решения законностью. Если ни одна
из сторон не готова предоставить то, что у нее имеется, ООН не
способна реализовать свои цели. Это своего рода социальный договор
членов мирового сообщества – государств очень разных по размеру и
влиянию.

Институты, возникшие после Великой французской революции, были
призваны сделать процесс принятия решений коллективным. Последнее
требовалось для того, чтобы держать под контролем капризы и прихоти
индивидуума (во французском случае – короля), символизирующего
иррациональное начало, и выдвинуть на первый план коллективный
процесс, который считается гарантией рациональности.

Формируя коллективный процесс принятия решений на международном
уровне, ООН добилась замечательного успеха. Ни одна страна – член
ООН еще не решила покинуть организацию, не подала «прошение об
отставке». ООН пережила холодную войну; возможно, это были самые
трудные времена из тех, что выпали на ее долю. Именно тогда
идеологические сражения вызвали наиболее продолжительный и глубокий
паралич организации. И все же ни одна из двух сверхдержав даже не
сделала попытку сократить свое представительство в нью-йоркской
штаб-квартире ООН. А каждое вновь созданное государство подавало
заявку на вступление.

В рамках ООН все еще собираются больше глав государств и
правительств, чем в рамках любой другой международной структуры.
Подобно всем прочим организациям, ООН – это инструмент. А способ
применения любого инструмента зависит от тех, у кого он оказывается
в руках. Можно сказать, что ООН настолько хороша, насколько
страны-члены способны ее использовать.

Само собой разумеется, что политика всегда влияла на
деятельность ООН. Возможно, кое-кто еще помнит, что в течение 41
года, вплоть до осени 1986-го, пять постоянных членов Совета
Безопасности ООН не проводили совместных заседаний. Сегодня такие
встречи стали нормой и воспринимаются как должное. Политическая
ситуация побудила Совет Безопасности работать иначе. Эта перемена
не была записана в Уставе или подтверждена каким-либо мандатом, но
она изменила весь образ организации на последующие 17 лет, то есть
до сегодняшнего дня.

В середине 1980-х годов сквозь «призму настоящего» некоторые
смогли разглядеть, что феномен Горбачёва окажет непосредственное
воздействие на работу ООН. Так и случилось, причем одновременно с
этим в мире шла уникальная с точки зрения тогдашних реалий война: в
конфликте между Ираном и Ираком Запад и Восток впервые оказались по
одну сторону баррикад, поддержав Саддама. Окончание этой войны,
соглашение о выводе советских войск из Афганистана, провозглашение
независимости Намибии, завершение гражданской войны в Сальвадоре,
освобождение западных заложников в Бейруте – события, на которых
лежит четкая печать деятельности преображенной ООН. А ведь все это
произошло до формального окончания холодной войны. Иными словами,
для ООН холодная война окончилась уже в 1986 году. Предугадать
перемены и подготовиться к ним означало для ООН добиться успеха.
Эта цель была блестяще достигнута.

Успешнее всего ООН действовала тогда, когда Совет Безопасности и
генеральный секретарь, как в хорошей хореографической постановке,
исполняли каждый свою партию, реализуя собственные таланты. Именно
так происходило в первые годы новой эпохи, когда гигантский
водораздел между Западом и Востоком был разрушен. Первые после
окончания холодной войны встречи пяти постоянных членов Совета
Безопасности, их возрастающее согласие по различным вопросам
предвещали грядущие перемены. Все пятеро согласились участвовать в
«международном социальном договоре», который позволил им предложить
свое участие в процессе принятия решений и их легитимации.

Фактор ООН не был задействован при принятии решения о войне в
Косово именно потому, что к подобному соглашению прийти не удалось.
Однако согласие было восстановлено, когда к ООН обратились с
просьбой принять участие в послевоенном восстановлении края.

Многим показалось, что иракский кризис остановил процесс
взаимодействия пяти постоянных членов Совбеза. Однако, скорее
всего, дело в том, что мир продолжает меняться и сама концепция
альянсов, на основании которых заключались многие соглашения в ООН,
прекратила действовать.

Мы стали свидетелями краха альянсов, основанных на идеологии и
скрепленных соглашениями по всем вопросам и на все времена. Мир, в
котором мы сегодня живем, состоит не из альянсов, а скорее из
блоков государств, создающихся каждый раз в зависимости от
конкретных обстоятельств. Так, по одним вопросам друзья могут быть
заодно, а по другим – разойтись. Иракский кризис стал тому
примером, и мировой порядок в результате его не разрушился, а
просто изменился. Альянсы, гарантировавшие полную лояльность,
остались в прошлом. Возникли объединения, связанные не общей
идеологией, а общим интересом к той или иной отдельно взятой
проблеме. Это коснулось и ООН.

В определенном смысле сегодня мы наблюдаем более высокий уровень
международной демократии, чем когда-либо за последние 60 лет.
Страны скорее склонны определять свою позицию по каждому отдельному
вопросу, нежели руководствоваться догмами и неизменной системой
идеологических приоритетов, как это было раньше в рамках
военно-политических альянсов. Такой международной системой,
естественно, весьма непросто управлять.

Договор, основанный на взаимосвязи участия в принятии решений и
их легитимации, по-прежнему действует, но соблюдать его труднее.
Другими словами, ООН работает все так же, сложнее стало
преодолевать этап коллективного принятия решения. Конечно, мы живем
в мире, где есть только одна сверхдержава, но вместе с тем это мир,
в котором все мы уязвимы. И малые страны, и самые крупные державы
являются мишенями для международного терроризма, все подвержены
эпидемиям, экономическим и финансовым потрясениям, изменениям
окружающей среды. Таким образом, мы должны приноравливаться и к
международной системе, базирующейся на наличии одной сверхдержавы,
и к «равенству в уязвимости».

Именно это «равенство в уязвимости», ставшее очевидным 11
сентября 2001 года, лежит в основе потребности США демонстрировать
свою силу. Как представляется, эта демонстрация силы скорее
объясняется внутриполитической ситуацией, чем иными факторами.
Вероятно, воздействие событий 11 сентября на Америку многие в мире
недооценивают. Еще большей ошибкой было бы позволить такой
недооценке сохраниться. Замедление мирового и американского
экономического роста сделало летучую смесь «сверхдержавы и
уязвимости» еще более сложной.

Началась бы война против Ирака, не случись трагедии 11 сентября
2001 года? Каким бы ни был ответ, можно с уверенностью сказать, что
эти события отразились на ООН, потому что они отразились на всей
международной системе.

Простые альянсы времен холодной войны исчезли, взамен появились
сложные блоки, созданные для решения отдельных проблем. В прошлом
осталась и предсказуемость поведения членов альянса. После терактов
11 сентября основные опасения США связаны с вопросами безопасности,
с осознанием того, что они стали главной мишенью терроризма. Эти
опасения вытесняют даже озабоченность экономическими вопросами,
что, возможно, не вполне понятно континентальной Европе, но, по
всей вероятности, вполне согласуется с настроениями России, Китая и
Индии. В мусульманском мире идет борьба за сердце и душу ислама, но
идет и мирная борьба за сердце и душу Запада.

Приоритеты стран – членов международного сообщества изменились
по-разному, да они никогда и не были одинаковыми. Однако о том,
насколько различны и приоритеты пяти постоянных членов Совета
Безопасности, мы узнали лишь недавно. Вопросы безопасности,
терроризма, экономики, международного права, прав человека, защиты
окружающей среды занимают разные позиции в повестках дня этих
государств.

Многих удивили разногласия, возникшие внутри «пятерки» до
иракской войны, но гораздо удивительнее соглашение, достигнутое в
мае, когда Совет Безопасности принял резолюцию 1483 о снятии
санкций против Ирака и о признании в стране оккупационной власти.
Через несколько дней СБ ООН вновь продемонстрировал единство,
одобрив резолюцию 1484 об отправке воинского контингента ООН под
французским командованием в Демократическую Республику Конго. Как
же удалось устранить раскол? Или это, скорее всего, доказательство
того, что консенсус больше не является результатом существования
альянсов, но достигается по каждому конкретному поводу?

За последние несколько лет Совет Безопасности ООН принял две
резолюции, весьма примечательные по своему охвату и воплощенному в
них политическому единомыслию: резолюцию 1373, посвященную проблеме
борьбы с международным терроризмом, и уже упомянутую резолюцию
1483. После событий 11 сентября 2001 года согласие, царившее среди
членов Совета Безопасности по вопросам борьбы с терроризмом,
оказалось настолько полным, что это отразилось на законодательстве
многих стран мира. Некоторые даже говорили, что текст резолюции был
ultra vires, то есть Совбез превысил свои юридические полномочия.
Но эти голоса заглушались широчайшим международным консенсусом. На
самом деле обе эти беспрецедентные резолюции продемонстрировали,
что Совет Безопасности ООН пользуется влиянием и его роль в решении
ключевых вопросов мира и безопасности более значительна, чем 30 лет
назад.

Разумеется, было бы ошибкой утверждать, что ООН в одинаковой
мере влияет на все мировые проблемы. Однако едва ли такое положение
является следствием недавнего иракского кризиса или политики
какой-либо одной сверхдержавы. Оказала ли ООН воздействие на ход
вьетнамской войны? Повлияла ли она на конфликты в Северной Ирландии
и Кашмире? На афганский конфликт 1980-х? Сколько стран выступили
против проведения расследований в сфере нарушения прав человека?
«Избирательный мультилатерализм» – он возник в последние годы или
существует с давних пор? И присущ ли он одной сверхдержаве или же
ряду стран?

Складывается впечатление, что в последнее время изменились лишь
взаимоотношения между государствами, и особенно ведущими. Теперь
уже сложнее прогнозировать поведение той или иной страны, точно так
же как сложнее проводить полностью односторонний курс.

Международный социальный договор, лежащий в основе ООН, а именно
«легитимность в обмен на участие», как кажется, все еще определяет
работу межправительственных органов этой всемирной организации, и
иракский кризис в действительности как раз это
продемонстрировал.

Более того, согласие среди постоянных членов Совета
Безопасности, символом которого стала резолюция 1483,
восстановилось благодаря той роли, что ООН получила в процессе
строительства иракской государственности. Так, назначение
спецпредставителя ООН в Ираке, «чьи обязанности подразумевают
регулярные отчеты перед Советом Безопасности о своей деятельности в
рамках этой резолюции», стало механизмом, который позволил
примирить различные позиции. В данном случае – так же, как
неоднократно случалось в прошлом, – роль генерального секретаря
должным образом использована ради всеобщей пользы. Ведь одна из
важных функций Секретариата ООН состоит в том, чтобы при
необходимости предоставить странам – членам организации
дополнительное средство, способствующее сближению позиций и
достижению общих целей.

За прошедшие годы о реформировании ООН написано многое. Однако
почти ничего не сказано о том, что, какими бы ни были структурные
изменения, успех зависит от людей, работающих в организации. Прежде
всего – от их решимости и способности принимать на себя
ответственность и отвечать за свои действия. Иногда бывало, что
генеральный секретарь ООН приписывал неудачи, постигшие ООН, самой
организации, как будто это снимало вину с него самого. К счастью,
это не относится к теперешнему генеральному секретарю Кофи
Аннану.

Иракский кризис не лишит ООН влияния; к потере влияния ее может
привести неспособность приспосабливаться к изменениям. Перемены
страшат лишь бюрократов и политиканов, а лидеры и государственные
деятели извлекают из них выгоду.