ДЕФИЦИТ ВНИМАНИЯ?
Несмотря на почти постоянные предостережения о надвигающемся хаосе, Афганистану удалось добиться значительного прогресса после свержения власти талибов в 2001 году. Заметно укрепилась система безопасности, стабилизировалась экономика. Национальная ассамблея ратифицировала Конституцию страны, которая производит положительное впечатление, прошли президентские выборы. Если поступательное движение продолжится, то сам факт восстановления Афганистана будет знаменовать собой значительную победу в войне с терроризмом. Если же, наоборот, оно станет ослабевать, то недавние достижения начнут подвергаться эрозии.
Центральная Азия в целом тоже вплотную приблизилась к поворотному пункту в истории своего развития. После 11 сентября 2001-го Вашингтон достиг нового уровня взаимопонимания с правительствами всех стран данного региона; каждая из них воспринимала Афганистан как угрозу своей безопасности, и поэтому все эти страны проявили готовность оказывать содействие. Но остается неясным, перерастет ли текущий интерес Вашингтона к этому региону в устойчивые обязательства перед Афганистаном и сопредельными с ним странами. Члены Конгресса уже сейчас настаивают на сокращении помощи США Афганистану, утверждая, что главная цель Соединенных Штатов – разгром движения «Талибан» – достигнута. Многие лидеры Центральной Азии начинают вести двойную игру, полагая, что внимание США вскоре будет переключено на какие-то другие объекты.
Мало кто из американских политиков отдает себе отчет в том, что недавние успехи в Афганистане открывают огромные возможности – не только для самого Афганистана, но и для всей Центральной Азии. Соединенные Штаты имеют ныне шанс способствовать тому, чтобы Афганистан и регион в целом превратились в безопасную зону суверенных государств, сделавших выбор в пользу эффективной рыночной экономики, отличающихся светскими и открытыми системами государственного управления и поддерживающих позитивные отношения с Вашингтоном. Средством для достижения этой цели послужит создание регионального форума Партнерство по сотрудничеству и развитию Большой Центральной Азии (ПБЦА), в задачу которого войдут планирование, координация и осуществление целого ряда программ, разработанных в США.
Создание такого форума означало бы признание Соединенными Штатами наличия у них долгосрочных интересов в Центральной Азии. Это явилось бы также отражением того факта, что для содействия миру и развитию Большую Центральную Азию следует рассматривать как единый регион, объединяемый общими интересами и потребностями. Возникновение подобной зоны сотрудничества, сдерживающей экстремистские силы и выступающей в качестве привлекательной модели для других развивающихся мусульманских обществ, могло бы принести серьезные выгоды как самому региону, так и Соединенным Штатам.
Ключевым направлением в развитии региона является торговля, что, в свою очередь, требует улучшения положения дел в сфере транспорта. Экономика Афганистана и сопредельных с ним государств никогда не будет процветать в изоляции; экономика многих стран все еще в значительной степени опирается на натуральное сельское хозяйство, и ни одна из них не обладает развитой промышленностью. Но по мере роста объема торговли их географическое положение – на перекрестке между Ближним Востоком и Восточной Азией, Европой и Южной Азией – позволит им извлечь огромные выгоды.
На самом деле торговля в этом регионе процветала на протяжении двух с половиной тысячи лет, пока южная граница Советского Союза не разрезала его пополам. Предпринятые ныне Соединенными Штатами действия сделали возможным оживление этих торговых путей. Общерегиональная торговля позволит афганским фермерам на легальной основе снабжать мировые рынки своей легальной, а не противозаконной сельскохозяйственной продукцией, будет способствовать созданию рабочих мест для населения и обеспечит поступление доходов в государственную казну. Что касается других стран Центральной Азии, то торговля в масштабе региона приведет к расширению их отношений со странами, расположенными к югу, создав альтернативу монополии России на экспорт углеводородов, электроэнергии и хлопка, а также к расширению отношений с Китаем. Словом, торговля поможет Афганистану и его соседям переместиться с экономической периферии в самый центр нового экономического региона – Большой Центральной Азии.
ИЗМЕНЕНИЕ КАРТЫ РЕГИОНА
Несмотря на недавно достигнутые успехи, Афганистан продолжают подстерегать опасности, источники многих из которых часто следует искать за пределами страны. Силы, нелегально действующие с территории Пакистана, до сих пор совершают набеги на южные окраины Афганистана, а растущая нестабильность в пакистанской провинции Белуджистан может перекрыть ему (как и соседним с ним странам Центральной Азии) доступ к новому порту регионального значения в Гвадаре, что на Аравийском море. Угроза Ирана провести репатриацию 500 тысяч афганских беженцев способна дестабилизировать обстановку на северо-западе страны.
Если Афганистан сталкивается с угрозами, исходящими от соседей, то и соседи в не меньшей степени подвержены опасностям со стороны Афганистана, особенно если речь идет о наркоторговле. Этот источник нестабильности дополняется нерешенными внутренними конфликтами в странах Центральной Азии, начиная с продолжающегося кризиса в Киргизии и проявлений недовольства в связи с выборами в Таджикистане и Казахстане и заканчивая авторитарным режимом в Туркменистане и недавними волнениями в Узбекистане.
Осуществляемые Соединенными Штатами программы способствовали тому, что Центральная Азия добилась в последние годы серьезных успехов, однако недостаточная скоординированность военных и гражданских инициатив за пределами Афганистана, а также неудовлетворительное межгосударственное сотрудничество накладывают ограничения на достигаемый эффект. Отсутствие регионального видения и основанных на этом видении координационных структур приводит к тому, что Вашингтон распределяет свои ресурсы механически и зачастую далеко не оптимально. Кроме того, отсутствие адекватной координации между различными программами вводит региональных лидеров в искушение: чтобы добиться преимуществ перед соседями, они пытаются играть на том, что им представляется как непоследовательность политики Вашингтона.
Представления правительства США о географическом делении мешают осознать, что Афганистан, Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Туркменистан и Узбекистан – это единый регион. Это, в свою очередь, не позволяет выработать внутренне скоординированную политику в отношении Центральной Азии. Государственный департамент объединяет пять бывших республик СССР в одну группу с Россией, а Афганистан считает частью Южной Азии, в то время как Центральное командование Министерства обороны рассматривает эти шесть стран как одно целое. Такое рассогласование ослабило способность Соединенных Штатов развить успех, достигнутый в Афганистане, в региональном масштабе. За исключением Рамочного договора о торговле и инвестициях, заключенного с пятью бывшими советскими республиками Центральной Азии, практически все, что было сделано Соединенными Штатами в этом регионе, осуществлялось на двусторонней основе.
Отсутствуют и общерегиональные структуры для содействия безопасности и развитию Большой Центральной Азии. Содружество Независимых Государств во главе с Россией перестало быть политической реальностью; Центральноазиатское экономическое сообщество оказалось мертворожденным, а его пока еще не оперившийся преемник – Организация центральноазиатского сотрудничества не включает Афганистан; Евразийское же экономическое сообщество остановилось в своем развитии. Японская программа «Шесть плюс один» сама по себе впечатляет, однако ее общерегиональный подход ограничивается вопросами развития, оставляя без внимания вопросы безопасности, к тому же она также исключает участие Афганистана. Рамки экономического развития, установленные Азиатским банком развития, охватывают регион в целом, но не касаются проблем безопасности и политического развития. Шанхайскую организацию сотрудничества в равной степени беспокоят и вопросы безопасности, и вопросы экономики, однако она игнорирует политическое развитие и не предусматривает участие Афганистана. Организация стран экономического сотрудничества объединяет все государства Большой Центральной Азии плюс Турцию и Иран, однако она неэффективна. Тем временем НАТО ведет работу в пяти бывших советских республиках в рамках программы «Партнерство во имя мира», а в Афганистане – через свои международные силы содействия безопасности (ISAF), однако не имеет ни стратегии, ни всеобъемлющей структуры для осуществления своей деятельности во всем регионе.
Соединенные Штаты преследуют несколько стратегических целей в Большой Центральной Азии. Это – ведение наступательной войны против терроризма и создание замкнутых на США инфраструктур безопасности. Это – предоставление Афганистану и его соседям возможности защитить себя от радикального исламизма и наркоторговцев. Это – усилия по укреплению региональной экономики и наиболее значимых государственных институтов до уровня, когда регион окажется способным служить в качестве экономического и политического моста между Ближним Востоком и Южной и Восточной Азией. Это – работа в плане упрочения региональных торговых связей и адекватной транспортной инфраструктуры. Наконец, это – стимулирование демократических политических систем, способных служить образцом для других стран с многочисленным мусульманским населением. Продвижение к этим целям лучше всего осуществлять на региональной основе.
Для выполнения поставленных задач вовсе не требуется отказываться от уже действующих двусторонних соглашений. Скорее необходимо создать орган более высокого уровня, который сможет выполнять совещательные функции при планировании инициатив США в регионе, а также координировать их осуществление. Ключевую роль в достижении Соединенными Штатами успеха в Афганистане сыграла готовность Вашингтона оказывать поддержку афганскому правительству в развертывании собственных программ и отказ от того, чтобы грубо навязывать заранее подготовленную повестку дня. В таком же духе партнерства должно быть налажено функционирование ПБЦА. Кроме того, речь должна идти о выборочном проекте, как в НАТО, где каждый член вправе участвовать только в тех программах, которые отвечают его интересам. Единственные обязательные для всех программы – это те, что направлены на содействие региональной и континентальной торговле и демократии.
Усилия США по поддержанию демократических институтов и практик должны планироваться и преподносится таким образом, чтобы страны-участницы видели в них не угрозы, а возможности. Нигде в регионе, включая Афганистан, демократические институты пока не пустили глубоких корней, и еще слишком рано рассчитывать, что положение исправится. Недавние события в Грузии, Украине и Киргизии вызвали вполне понятную тревогу у центральноазиатских лидеров, которые обеспечили себе власть, сосредоточившись скорее на суверенитете и безопасности своих стран, нежели на легитимности своих правительств. Если изначальные требования Вашингтона в области демократизации государств, желающих принять участие в работе ПБЦА, окажутся недостаточно гибкими, он добьется этим не столько перемен, сколько еще большей враждебности. В Центральной Азии не существует скоростных путей к демократии; демократию нельзя построить при отсутствии других ключевых реформ, особенно на местном уровне, а последние возможны только в результате терпеливой работы с другими правительствами, какой бы утомительной она временами ни оказывалась.
И все же США вправе ожидать, что каждое правительство, участвующее в региональном форуме ПБЦА, будет неуклонно стремиться к проведению свободных и справедливых выборов. Соединенные Штаты также должны поставить перед каждым правительством задачу принять участие по крайней мере в одном из двусторонних проектов судебной реформы или гражданских прав. Кроме того, Вашингтону следует уделить особое внимание реформе министерств внутренних дел. Именно с их служащими преимущественно имеют дело граждане, вступающие в отношения с государством, и именно на их долю в настоящее время приходится основной процент всех нарушений гражданских прав в регионе.
На начальном этапе следует ожидать, что последует критика по поводу соблюдения прав человека в адрес некоторых правительств Центральной Азии, начиная с правительства Узбекистана. Обеспокоенность состоянием дел в этой области нельзя игнорировать, однако ее надо рассматривать в контексте позитивных событий, которые получили гораздо меньшее освещение. Узбекистан пригласил международных экспертов для рассмотрения обвинений в ненадлежащем обращении с заключенными, а также оказал содействие недавним инициативам США по улучшению процедур местного государственного управления и проведения выборов. Не заостряя внимания на отрицательных сторонах дела, ПБЦА следует отметить факты подобного успешного сотрудничества, а также определиться с другими двусторонними программами и строить дальнейшую работу на их основе. Вашингтону необходимо также подтвердить свою приверженность Декларации о стратегическом партнерстве и сотрудничестве с Узбекистаном, датируемой июлем 2002 года, в которую по настоянию узбекской стороны был включен пункт о поддержке демократии. Соединенные Штаты должны продемонстрировать серьезность своих намерений, а также показать, что совместные усилия будут иметь отдачу не только в плане развития региональной торговли, но и с точки зрения общего улучшения климата в регионе.
ОЧЕНЬ ДОЛГОСРОЧНЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА
Региональный форум ПБЦА прежде всего призван служить инструментом более эффективного выполнения и координирования программ финансовой помощи, а также вспомогательных программ, так что дополнительные расходы, которых он потребует, должны ограничиваться нуждами совершенствования координации и интеграции. Небольшой офис ПБЦА следует открыть в самом регионе – изначально в Кабуле, а затем каждые два года переносить его в новую региональную столицу.
В настоящее время затраты США включают статьи на военные расходы в Афганистане, а также на оказание ему и его соседям финансовой помощи. Программа «Ускорение успеха» в Афганистане на 2004–2005 годы обойдется примерно в 2,4 млрд дол., а еще 10 млрд дол. ежегодно уходят на военное присутствие. Последняя статья расходов резко сократится вследствие укрепления Афганской национальной армии. Тем временем пять бывших советских республик в Центральной Азии получают каждая в среднем лишь по 53 млн дол. из общей суммы в 2,67 млрд дол. на невоенную помощь государствам Большой Центральной Азии, вместе взятым. Со временем, несомненно, будут предприняты новые инициативы. Однако если допустить, что американская военная помощь Афганистану рано или поздно сократится на треть, а невоенная поддержка Кабула сохранится на нынешнем уровне, то Вашингтон мог бы удвоить свою невоенную помощь всем остальным странам региона и при этом сократить общие расходы на регион на 25 процентов.
Чтобы правильно оценить эти затраты, можно вспомнить, что сумма помощи США Тайваню, достигшая максимума в 1955-м, составляла 2,6 млрд дол. в пересчете на стоимость доллара в 2005 году, или 333 дол. на каждого жителя Тайваня, в то время как помощь США Афганистану сегодня составляет только 147 дол. на каждого афганца, а помощь остальной Центральной Азии составляет ничтожные 50 центов на человека.
Создание ПБЦА потребует со стороны Соединенных Штатов некоторых организационных преобразований. В их число входит расширение полномочий представителя президента в Кабуле, что подразумевает осуществление им координации деятельности региональных посольств, связанной с ПБЦА; назначение помощника государственного секретаря по делам Большой Центральной Азии и проведение соответствующих модификаций, затрагивающих существующие административные разграничения; расширение сферы ответственности, возлагаемой на главного представителя Министерства обороны в Афганистане, плюс координация всей деятельности Министерства обороны под эгидой ПБЦА в регионе; наконец, назначение старшего координатора по правоохранительной деятельности и по борьбе с наркотиками в Кабуле, ответственного за выполнение соответствующих межведомственных программ во всем регионе ПБЦА. Данные изменения позволят запустить проекты по следующим основным направлениям: безопасность, государственное управление, демократия и права граждан, экономика, транспорт и торговля, сельское хозяйство, борьба с наркотиками, а также культура и образование.
Уже принятые обязательства в сфере безопасности, касающиеся войны с терроризмом, должны оставаться в силе вплоть до того момента, пока не окрепнут сложившиеся после операции «Несокрушимая свобода» структуры. В их число входят содействие в строительстве Афганской национальной армии, а также обеспечение основных прав на расположение военных баз в Узбекистане и Киргизии. Дальнейшие усилия ПБЦА в регионе должны сосредоточиваться на уязвимых приграничных областях, а также на обеспечении безопасности границ через посредство программы Госдепартамента «Экспортный контроль и безопасность границ» в сотрудничестве с Управлением Минобороны по снижению военной угрозы (Defense Threat Reduction Agency, DTRA). Данные усилия должны включать также подготовку офицерского состава и использование Совместной обменной программы по боевой подготовке (JCETP). Региональные программы призваны главным образом укреплять ресурсы, необходимые для борьбы с терроризмом, совершенствовать операционную совместимость силовых структур, подготовку сержантского состава, а также способность межведомственного и многостороннего реагирования на чрезвычайные ситуации.
Надежным средством оказания помощи в области безопасности могли бы также стать так называемые мобильные бригады боевой подготовки, равно как и проведение учений по реагированию на чрезвычайные ситуации под эгидой инженерного корпуса Сухопутных войск США и Национальной гвардии США. После того как начнется осуществление этих программ, Соединенные Штаты должны заключить новые договоренности относительно порядка доступа, включая сохранение ротационного военного присутствия в Афганистане и Узбекистане, благодаря которому по необходимости можно поддерживать долгосрочное или краткосрочное развертывание, а также небольшие передовые оперативные позиции, дающие возможность нанесения быстрого удара по другим территориям. Такие договоренности должны быть зафиксированы в соглашениях о «стратегическом партнерстве», заключаемых со всеми, начиная с Афганистана. Возможно, они еще не являются жесткими оборонными обязательствами, однако за счет своего охвата и продолжительности действия они помогут в разрешении некоторых вопросов, вызывающих основную озабоченность стран региона. Вашингтон должен также обсудить с остальными членами НАТО вопросы расширения присутствия альянса в странах-участницах ПБЦА.
В своих усилиях по налаживанию государственного управления в бывших советских республиках Соединенные Штаты однобоко сосредоточились на организациях гражданского общества, пренебрегая министерствами внутренних дел, которые не были реформированы и которые во многом ответственны за наиболее вопиющие случаи подтасовок во время выборов, а также за нарушения гражданских прав. Все это неизбежно ведет к тому, что та же пагубная практика, в результате которой были коррумпированы режимы, установленные после 1991 года, получит продолжение при любых возможных преемниках, следуя по замкнутому кругу разочарований и конфликтов. В Афганистане, напротив, Вашингтону удалось укрепить и модернизировать правительственные институты во всех 34 провинциях и 360 округах страны, создав благоприятную среду для гражданского общества и реализации гражданских прав. Программы по государственному управлению ПБЦА должны воспроизводить те успешные программы реформ гражданской службы и полиции, которые в настоящее время действуют в Афганистане. Они также должны распространить опыт уже предпринимающихся в Таджикистане усилий по борьбе с коррупцией на другие страны-участницы ПБЦА и приступить к работе с правительствами региона, начиная с правительства Афганистана, над увеличением заработной платы чиновников, что существенно повышает шансы на успех.
В числе высших приоритетов ПБЦА следует считать развитие парламентских институтов и политических партий, а также верховенство закона и свободу слова. Вся сложность в том, как добиться широкого понимания, что демократия укрепляет стабильность и безопасность, а не подрывает их. Это возможно лишь в том случае, если относиться к демократизации как к сложному процессу с целым рядом предварительных условий. Поскольку прогресса можно достичь не путем принуждения стран-членов, а совместными с ними действиями, участники должны сами определить соответствующие программы и помогать в их создании. Инициативы по углублению демократизации должны быть сосредоточены на работе избирательных комиссий, парламентских процедурах, СМИ и свободе слова. Следует поощрять межрегиональные и международные контакты, устанавливаемые сотрудниками избиркомов, судебных органов, политических партий и парламентских учреждений.
Закрепление экономического роста в Афганистане и других странах – участницах ПБЦА подразумевает принятие следующих ключевых мер: реформа налогообложения; ускоренная помощь государственному сектору в восстановлении налоговых систем; содействие в получении доступа к кредитам Экспортно-импортного банка США; поддержка Соединенными Штатами при вступлении в ВТО; предотвращение прямой конкуренции негосударственных организаций с частным сектором, замедляющей развитие; наконец, меры по снижению уровня бедности в наиболее отсталых регионах и субрегионах.
Восстановление транспорта и торговли в региональном масштабе – это единственный способ воссоздать Большую Центральную Азию как значительную экономическую зону с центром в Афганистане. Программы ПБЦА должны быть направлены на координацию инициатив США в области инфраструктуры автомагистралей, пограничного контроля и развития регионального бизнеса. В соответствии с этими программами предстоит открыть трансафганские шоссейные коридоры, устанавливающие связь со вторичными рынками в Большой Центральной Азии и соседними экономическими центрами. Речь может идти также о транспортировке газа, нефти и гидроэлектрической энергии.
Поскольку единственным крупнейшим источником существования в Большой Центральной Азии остается земледелие, то в целях установления и сохранения там социальной стабильности необходимо поддерживать жизнеспособность сельскохозяйственного сектора. Не приходится и думать об успехах в борьбе с наркотиками, если не повысить доходы фермеров. Текущее финансирование Соединенными Штатами развития сельских округов Афганистана (82 млн дол., включая инвестиции в ирригацию) и бывших советских республик недостаточно. Вашингтон может пополнить эти средства за счет тех фондов США для борьбы с наркотиками, которые предназначены для «переходных инициатив» в «хрупких государствах». Дополнительные деньги можно использовать на неотложные программы, включая развитие сети банков сельхозкредитования, особенно в Афганистане, где на сегодняшний день у фермеров, выращивающих мак, есть возможность брать частные кредиты для покрытия расходов в трудный период между посадкой и сбором урожая, а у фермеров, выращивающих законную продукцию, такой возможности нет; постройку хранилищ, чтобы фермерам не приходилось выставлять свою продукцию на рынок в период максимального снижения цен; улучшение координации водопользования повсюду, включая Афганистан, как государство, расположенное в бассейне реки Амударья; в будущих договоренностях о вопросах водопользования между Узбекистаном и Туркменистаном.
Комиссия по борьбе с наркотиками в Афганистане и международное сообщество смогли добиться сокращения посадок мака в 2005 году. Однако в результате может просто-напросто произойти рост цен на мак, и соответственно производство мака выйдет за пределы Афганистана, не говоря уже о его возрождении и там. Производство и продажа наркотиков в Афганистане и Большой Центральной Азии – это неизбежная реакция на мировой спрос, особенно в Европе. Поэтому решение данной проблемы на сколько-нибудь длительный период требует сокращения спроса в Европе. И моральные, и практические соображения диктуют по меньшей мере активизацию роли Европейского союза в поддержании программ по борьбе с наркотиками в Большой Центральной Азии и доведения этого участия до уровня, сравнимого с многомиллиардной поддержкой Вашингтоном аналогичных программ в Колумбии. На плечи Соединенных Штатов, в свою очередь, ложится ответственная задача по созданию единого межведомственного координационного органа для всех программ США по борьбе с наркотиками в Афганистане и Большой Центральной Азии. В настоящее время обязанности в этой сфере распределены между пятью агентствами, при этом полностью отсутствуют адекватные механизмы их координации, не говоря уже о координации на общерегиональной основе.
В рамках ПБЦА могут быть предприняты и другие полезные шаги. Например, дальнейшее выявление и арест наркоторговцев; выявление и уголовное преследование международных групп, контролирующих торговлю героином и получающих основную часть прибыли. Это и поддержание веры в то, что угроза искоренить это зло будет выполнена, фактически предоставляя право действовать в данном направлении местным правительствам, в то время как США и международные силы возьмут на себя обучение и оказание поддержки на местах. Это, например, повсеместное утверждение в регионе законов, направленных против отмывания денег посредством торговли, и проекты общественных работ в разгар сезона для альтернативного найма фермеров, разводящих мак. Это, наконец, и прокладка дорог в районы выращивания мака для облегчения доставки на рынок альтернативных сельскохозяйственных культур.
В конечном итоге нужно добиться от местного населения понимания лежащих в основе программ США намерений и тех фундаментальных американских ценностей, которыми они вдохновляются. Для этого необходимо проводить работу в сфере народной дипломатии, образования и в СМИ. Начало народной дипломатии должно быть положено путем распространения американских культурных центров (под названием «Уголок Америки»), которые на сегодняшний день существуют в полудюжине мест в Афганистане, во всех крупных населенных центрах стран-участниц ПБЦА. В дальнейшем предполагается осуществление инициатив по обеспечению субсидирования лучших переводов и публикаций, а также независимых СМИ и издательств.
В том же духе должны работать посольства США, спонсируя общерегиональные конференции студентов, прошедших обучение в Соединенных Штатах. При наличии почти пяти миллионов школьников Афганистан испытывает острую необходимость в учителях всех уровней. В других странах Большой Центральной Азии имеется многочисленный штат учителей, получивших образование еще во время существования СССР и нуждающихся в переподготовке. Уже выделенные на образование в Афганистане 250 млн дол. следует направить на подготовку учителей и реформирование школьных программ. В эту работу должны быть вовлечены выпускники западных университетов из Центральной Азии и прочий квалифицированный персонал стран – участниц ПБЦА. Необходимо распространить на весь регион программы обмена Библиотеки Конгресса США, в которых пока участвует только Узбекистан.
Несмотря на впечатляющие достижения, отмеченные в развитии афганских СМИ, они всё еще функционируют почти в полной изоляции. Отсутствуют общерегиональные новостные и информационные службы, как отсутствуют и общерегиональные связи между радио, телевидением и прессой. Нужна координация усилий для преодоления этих проблем с использованием опыта и знаний, накопленных в США, а также опыта и знаний независимых СМИ в других странах Большой Центральной Азии. Должны быть также установлены связи между этими общерегиональными провайдерами и американскими средствами массовой информации. Необходимо создать общерегиональный учебный центр и расширить программы пользования Интернетом.
СОВМЕСТНАЯ ИГРА
Участие в форуме ПБЦА других стран-доноров в качестве членов или наблюдателей только приветствуется. Особенно желательно присутствие тех стран, которые принимали участие в возглавляемой США коалиции в Афганистане. Страны, которые связывают с регионом нешуточные интересы, в том числе Китай и Россия, также могли бы выступать в качестве наблюдателей или, если они являются донорами, участников. Существование ПБЦА никак не отразится на текущих договоренностях в сфере экономики или безопасности, включая те из них, которые действуют в рамках Шанхайской организации сотрудничества или Содружества Независимых Государств.
И Китай, и Россия с опаской воспринимают сложившуюся на данный момент неоднозначную ситуацию. Создание ПБЦА, несомненно, только усилит их озабоченность, по крайней мере, на первых порах. Китай по-прежнему обеспокоен тем, что нестабильность на западных границах страны способна спровоцировать беспорядки в его мусульманском районе Синьцзян. Россия, питая уверенность в том, что присутствие США в этом регионе будет недолгим, уже всколыхнулась, чтобы заполнить возникающий, на ее взгляд, вакуум, попутно вызывая новые формы нестабильности. В отличие от баз США в Киргизии и Узбекистане, российские базы находятся в Киргизии и Таджикистане на постоянной основе. Одновременно РАО «Газпром» берет под контроль региональную систему транспортировки газа, а российские энергетические компании могут вскоре начать доминировать в сфере местных гидроэнергетических ресурсов. Выдвигая тезис о том, что США, дескать, насаждают демократию с целью дестабилизировать новые правительства Центральной Азии, сама Москва пытается предстать при этом в роли поборницы порядка.
Партнерство по сотрудничеству и развитию Большой Центральной Азии не будет представлять угрозу законной деятельности России или Китая в регионе, однако понятно, что Москва и Пекин могут возражать против его создания. Обе страны будут воспринимать ПБЦА как символ долгосрочных интересов и присутствия США в регионе и как подрыв их устремлений, и такое восприятие будет соответствовать реальности в той мере, в какой эти устремления идут вразрез с укреплением суверенитета и жизнеспособности государств региона. Тем не менее Вашингтон готов помочь России и Китаю оценить те выгоды, которые ПБЦА предлагает каждой из этих стран. Развитие приведет к снижению уровня крайней бедности, которая провоцирует экстремистские движения, и приостановит поток нелегальных иммигрантов в Россию. Укрепление пограничных режимов поможет сократить активность сепаратистов в Синьцзяне. Улучшение транспортной инфраструктуры откроет для Западной Сибири и Урала новые экспортные пути в Азию, а китайский район Синьцзян получит выход на юг.
Как Индия, так и Турция являются естественными участницами неформального «концерта» соседних государств, которые наряду с Соединенными Штатами могут стать неофициальными гарантами суверенности и стабильности в регионе. Индия связана с Центральной Азией отношениями, которые уходят своими корнями глубоко в историю, и сегодня может содействовать развитию торговли и инвестиций. Индия уже проявила себя как серьезный донор в Афганистане и наращивает свою активность в других частях региона. Турцию, в свою очередь, объединяют с Большой Центральной Азией прочные связи в плане языка и культуры. Хотя внимание Турции к региону не всегда было одинаковым, процесс вхождения в ЕС превратит эту страну в привлекательного экономического партнера для Центральной Азии. Кроме того, Турция во второй раз принимает командование международными силами содействия безопасности в Афганистане (ISAF).
Аргументы против участия Пакистана в ПБЦА не требуют дополнительных разъяснений. Его территория продолжает использоваться террористами для подготовки рейдов в соседний Афганистан, а режим Первеза Мушаррафа далек от демократической модели. В то же время сотрудничество Пакистана в войне с терроризмом и его неизбежное влияние в долгосрочной перспективе на судьбу Афганистана свидетельствуют в пользу его вступления. Участие Пакистана в строительстве автомагистрали, связывающей его порт в Гвадаре с Афганистаном, распространение им преференциального торгового статуса на Афганистан и планы строительства трансафганского газопровода в Туркменистан свидетельствуют о том, что Пакистан уже проявляет такого рода активность, и ПБЦА следует развить деятельность в этом направлении. Кроме того, вместе с Соединенными Штатами и Афганистаном Пакистан принимает участие в работе Трехсторонней комиссии, которая оказалась эффективным каналом для разрешения неразрешенных проблем вдоль его границы с Афганистаном, а также средством содействия установлению более позитивных региональных связей.
Иран не получает никакой помощи от США и, следовательно, не является кандидатом на членство в ПБЦА. Более того, статус шиитской теократии и поведение в таких сферах, как терроризм, ядерные вооружения и права человека, исключают его участие в ПБЦА. Однако Иран, как и Пакистан, неизбежно оказывает влияние на Афганистан, а также в возрастающей степени на всю Большую Центральную Азию. Он уже занимает центральное место в расширяющейся транспортной сети, а его инвестиции в Афганистан растут. Проблемы афганских наркотиков тоже нельзя разрешить без участия Ирана. Региональная стратегия ПБЦА сможет создать стимулы для подъема умеренных сил в Иране. Поэтому вместо категорического отказа Вашингтону следует в долгосрочной перспективе предоставить Ирану по мере происходящих там изменений возможность все-таки найти свое место в ПБЦА.
НЕТ МЕСТА РАЗНОБОЮ
Соединенные Штаты более десяти лет придерживались твердой политики по отношению к бывшим советским республикам Центральной Азии. Благодаря этому все новые суверенные государства успешно преодолели инкубационный период, продвинулись в экономическом отношении и с переменным успехом осуществляют политические и институциональные реформы. В Афганистане, которым США пренебрегали на протяжении всех 1990-х, в результате предпринятых после 11 сентября серьезных усилий была предотвращена надвигавшаяся катастрофа и удалось достичь выдающихся успехов в деле укрепления стабильности, безопасности и практически во всех сферах политической и общественной жизни. Оба проекта опирались на сильную двухпартийную поддержку в Конгрессе, которая сохраняется и по сей день. Получит ли это продолжение?
В отношениях между государствами успех не обязательно порождает успех. Как в Афганистане, так и в остальной Центральной Азии Соединенные Штаты находятся на распутье и должны либо продолжить движение вперед, либо отступить. Равнодушие или пассивность обойдутся очень дорого. Афганистан откатится назад и снова превратится в площадку для ожесточенного геополитического соперничества. Другие страны Центральной Азии либо окажутся втянутыми в этот деструктивный водоворот, либо будут искать убежища любой ценой, и скорее всего, в объятиях России или Китая. Это вновь приведет к череде ситуаций нестабильности, поскольку местные националистические группировки примутся защищать свои слабеющие суверенитеты, как они это делали в течение многих лет после 1917 года. Развитие остановится.
Однако если США предпочтут действовать, то им предстоит прибегнуть к разумному лидерству и, не неся особых расходов, выступить в качестве повивальной бабки при возрождении целого региона мирового значения. Несмотря на все свои различия, народы Центральной Азии умеренны в своей приверженности мусульманству, они исполнены веры в гражданские права, стремятся стать полноправными участниками современных мировых процессов, движимы желанием установить позитивные отношения с Соединенными Штатами, на которые они смотрят скорее с благодарностью и надеждой, нежели со страхом. Учитывая проблемы, с которыми сталкиваются США в других регионах, трудно переоценить тот положительный и долговременный эффект от поддержки этим народам. Тем самым появится возможность укрепить стабильность и добиться модернизации региона, в котором в противном случае воцарится хаос.
Данная статья опубликована в журнале Foreign Affairs №4 за 2005 год.
