ОПАСНОЕ НЕПРИЯТИЕ
Еще до того как утихли страсти вокруг событий 11
сентября 2001 года, американские политики отдавали себе полный
отчет в том, что Пакистан находится в самом центре международной
сети исламистского терроризма. Хотя в прошлом Исламабад подвергался
санкциям, администрация Джорджа Буша поспешила убедить его
выступить в роли одного из важнейших партнеров Америки в
«глобальной войне с террором». Но и сегодня, спустя почти шесть лет
после того, как тогдашний государственный секретарь США Колин
Пауэлл впервые объявил о «начале укрепления отношений» между
Вашингтоном и Исламабадом, талибы прочно окопались в районе
афгано-пакистанской границы. Верховные лидеры «Аль-Каиды» обрели
надежное убежище в Пакистане, а террористические атаки в стране и
за ее пределами продолжаются с убийственной регулярностью.
Учитывая все эти проблемы, неудивительно, что
американцы испытывают все большее разочарование в связи с медленным
и неопределенным развитием событий в Пакистане. Многие, в том числе
некоторые члены Конгресса США и ряд крупных экспертов по Пакистану,
выражают серьезные сомнения относительно партнерства с Исламабадом.
Они задаются вопросом, действительно ли президент страны Первез
Мушарраф (генерал, захвативший власть в результате переворота в
1999-м) и его военное окружение – надежные союзники, которые хотят
и могут быть на переднем крае защиты американской безопасности.
Возникают подозрения, что недавние договоренности
между правительством Пакистана и старейшинами племен на Территориях
племен федерального управления (FATA) вдоль границы с Афганистаном
– это не что иное, как капитуляция перед движением «Талибан»,
инспирированная пакистанскими разведслужбами, которые поддерживают
связь с известными экстремистами. Мушаррафа и его союзников в
Исламабаде упрекают в том, что, получая многомиллиардную помощь от
Соединенных Штатов, они ведут недостаточно активную борьбу с
терроризмом. А в целом ряде аспектов многое делают во вред.
Критики нынешних взаимоотношений США и Пакистана
отстаивают идею нового подхода. Они добиваются от Вашингтона более
жестких заявлений, в том числе с угрозами применения санкций, чтобы
заставить Исламабад решительнее проводить контртеррористические
операции. Они настаивают на том, что Соединенным Штатам следует
перестать поддерживать режим Мушаррафа и ускорить процесс перехода
к гражданскому демократическому правлению. По их мнению, Мушарраф
никогда не будет надежным партнером, способным вести эффективную
борьбу с идеологией боевиков и экстремистов.
Действительно, пакистанское правительство испытывает
дефицит легитимности, обретаемой путем всенародных выборов, чтобы
продвинуться в достижении целей борьбы с терроризмом, как
долгосрочных, так и краткосрочных. Но способы решения этой
проблемы, предлагаемые критиками, неудобны тем, что США, Пакистан и
вся война с терроризмом рискуют сбиться с намеченного курса, не
имея лучшей альтернативы. Сохраняя связи с группами боевиков, в том
числе со сторонниками талибов, пакистанские военнослужащие и
Межведомственная разведка (ISI) страхуют себя на случай ухода
Вашингтона. Шесть десятилетий двустороннего сотрудничества, которое
то прерывалось, то возобновлялось, разуверили пакистанцев в
возможности долгосрочного партнерства с Соединенными Штатами.
Вашингтону также не следует поддаваться соблазну занять
шапкозакидательскую, но заведомо контрпродуктивную позицию в
отношении Исламабада, которую можно определить как «больше кнута и
меньше пряника». Любые попытки угрожать Пакистану усилят недоверие,
а в результате Исламабад будет еще настойчивее поддерживать
джихадистов. Угрозы применения силы подорвут доверие, но не
приведут к каким-либо положительным сдвигам.
Демократия также не панацея. Пакистанские службы
безопасности не поддаются запугиванию, их не так легко отодвинуть
на второй план или обойти. И задачи, которые предстоит решать на
пути демократических преобразований, не ограничиваются только
проблемами фальсификации выборов либо судьбой политиков,
находящихся в изгнании. Слабые гражданские институты и целая эпоха
нарушенных взаимосвязей между гражданскими и военными означают, что
привнесение демократии в Пакистан – вопрос не столько
восстановления, сколько создания заново.
Тем не менее достижение успеха в длительной борьбе
против экстремизма в конечном счете потребует полного перехода
Пакистана к демократии, даже если это в настоящее время не
представляется реальным. Стремление администрации Джорджа Буша
наладить партнерские отношения с Исламабадом так и не вышло за
рамки сотрудничества с военной верхушкой. Американская
администрация рассматривает гражданскую составляющую пакистанской
политики не как неотъемлемый элемент борьбы с терроризмом, а скорее
как отвлекающий момент. Большинство пакистанцев считают, что
Вашингтон вполне доволен сотрудничеством с военным марионеточным
правительством.
Исламабад нуждается в большей популярности, чтобы
заручиться поддержкой народных масс для осуществления программы
борьбы с терроризмом. Соединенным Штатам следует постараться
оказать поддержку пакистанским гражданским деятелям умеренных
взглядов даже по мере того, как Америка работает над установлением
отношений доверия со службами безопасности. Эти цели не
противоречат друг другу: Вашингтон может заручиться доверием
военной верхушки Пакистана, не соглашаясь с ее монополией на
политическую власть, и одновременно помочь в укреплении
гражданского руководства, не ставя под угрозу коренные интересы
армии.
Предстоящие общенациональные выборы, которые,
вероятно, пройдут осенью 2007 года, создадут условия для новой
расстановки сил. Чтобы воспользоваться этой возможностью,
администрации Буша предстоит придерживаться строго сбалансированных
решений. С одной стороны, Вашингтон должен открыто высказаться в
поддержку демократического процесса, противопоставляя свою позицию
тем, кто, заблуждаясь, предупреждает, что выборы ознаменуются
победой экстремистов в духе ХАМАС. Только в случае откровенной
фальсификации результатов избирательной кампании существует
вероятность того, что процент голосов, поданных за исламистов,
окажется выше их исторической планки 2002-го. Если же выборы будут
свободными и справедливыми, то большинство голосов получат партии,
принадлежащие к основным политическим течениям, что позволит в
результате переговоров создать союз между армией и новым, более
прогрессивным правительством.
С другой стороны, Вашингтон должен отказаться от
поверхностного взгляда на пакистанских военных как на главное
препятствие в борьбе с терроризмом. Гражданским руководителям
Пакистана почти всегда приходилось договариваться о рабочем
взаимодействии с армией, и в этих отношениях генералы сохраняли за
собой значительный вес в принятии решений. Следующему лидеру,
независимо от партийной принадлежности, также предстоит учитывать
эту реальность. И даже если армия в конечном счете уйдет из
политики, она останется существенным инструментом в борьбе
Пакистана против терроризма.
БУШ И ГЕНЕРАЛ МУШАРРАФ
К осени 2001 года влияние сторонников ислама в
пакистанской армии, разведке и правительстве достигло угрожающе
высокого уровня. Поддержка Пакистаном джихадистов в Кашмире и
Афганистане, поставка ядерных технологий на черный рынок
пакистанским ученым-атомщиком Абдулом Кадир Ханом, неуклонный рост
числа экстремистских мечетей и медресе – все эти тревожные признаки
свидетельствовали о существовании опасности сползания государства к
пропасти или исламистскому правлению.
После 11 сентября 2001-го Мушарраф принял важное
решение присоединиться к войне с терроризмом. Но это не означало
немедленного поворота на 180 градусов в отношении поддержки групп
боевиков в Пакистане. В Белом доме правильно поняли ситуацию: хотя
Мушарраф и был лично привержен этому решению, но ему противостояли
скептически настроенные «ястребы» в собственной армии. Они
сомневались в том, что Соединенные Штаты сохранят свое присутствие,
сокрушались по поводу той высокой цены, которую придется заплатить,
начав борьбу со своими давнишними союзниками – джихадистами,
ставили под вопрос разумность решения вступать в войну с отрядами
глобальной террористической сети. В связи с этим Мушаррафу нужно
было тщательно продумать свои действия, с тем чтобы не оттолкнуть
от себя влиятельную и во всех отношениях важную часть электората.
Он нуждался в помощи США для того, чтобы поддержать своих
политических союзников и привлечь на свою сторону тех, кто все еще
занимал выжидательную позицию.
Чтобы установить отношения доверия с режимом
Мушаррафа, администрация Буша приняла весьма затратную стратегию
сближения, при этом общий объем помощи Пакистану после 11 сентября
составил более 10 млрд долларов (с учетом секретной помощи общая
цифра намного выше). Огромная часть предоставляемых средств
(значительно больше половины) направлялась вооруженным силам
Пакистана. Через международные финансовые институты Вашингтону
удалось облегчить долговое бремя Пакистана и таким образом открыть
возможности для экономического роста, который за последние четыре
года составил чуть меньше 6 %.
В июне 2006 года Пентагон уведомил Конгресс о планах
продажи Пакистану до 36 истребителей F-16 и других систем
высокотехнологичных вооружений. Это означало коренной пересмотр
американской политики, проводимой с 1990-го, когда подобные сделки
были принесены в жертву санкциям в отношении пакистанской программы
ядерного оружия. По части дипломатии, между тем, в Пакистан стали
регулярно наведываться ведущие представители президентской команды
по национальной безопасности, и сам Буш предпринял беспрецедентный
шаг, сделав в прошлом году неожиданную остановку в Исламабаде. В
2005 году американская администрация назвала Пакистан «наиболее
важным союзником США вне НАТО».
В результате сотрудничества Вашингтона с Исламабадом
после 11 сентября были достигнуты заметные успехи. В Пакистане были
уничтожены или захвачены в плен некоторые лидеры «Аль-Каиды», в том
числе Абу Зубайда (2002), Рамзи бен-аль-Шиб (2002), Халид Шейх
Мохаммад (2003), Мухаммад Наим Нур Хан (2004) и Абу Фарадж аль-Либи
(2005). Эти успехи были бы невозможны без широкого сотрудничества
разведок обеих стран. Разведслужбы добыли разнообразные сведения о
тактике и планах «Аль-Каиды». Стратегия сближения также принесла
плоды на восточной границе Пакистана с Индией. Кризис 2001–2002
годов, получивший название Twin Peaks, едва не поставил две страны
на грань ядерного конфликта (в декабре 2001 г. террористы,
предположительно связанные с Пакистаном, совершили нападение на
здание парламента Индии в Дели. – Ред.). Но дружественные связи
Вашингтона с Дели и Исламабадом, поддержка их сближения облегчили
путь к диалогу, перемирию и укреплению мер доверия.
Значение этих успехов следует оценивать в свете того
факта, что талибы по-прежнему находятся в южном Афганистане, на
пакистанских Территориях племен федерального управления и в
Белуджистане, а Усама бен Ладен и Айман аз-Завахири, по-видимому,
все еще укрываются в районе афгано-пакистанской границы. Проблемы
усугубляются тем, что Вашингтон проявляет определенную узость
видения, считая Мушаррафа и его армию единственными партнерами США
в Пакистане. Пока администрации удалось избежать наихудшего
развития событий – развала государства или захвата власти
исламистами, но она не достигла первостепенных целей в войне с
терроризмом, а также не смогла укрепить гражданское правление.
Все больше наблюдателей, особенно за истекший год,
стали выражать сомнение в том, что Пакистан «делает достаточно» со
своей стороны границы для помощи силам Соединенных Штатов и
коалиции в Афганистане. Афганцы давно обвиняют Пакистан в
предоставлении убежища бойцам движения «Талибан». Теперь то же
самое говорят командующие силами НАТО и США. Так, к началу 2007-го
мнение, превалирующее в Америке (по крайней мере, вне
администрации), сводилось к тому, что Исламабаду следует
предпринять больше усилий, чтобы покончить с боевиками.
Демократы в Конгрессе, разочарованные тем, что
Пакистан, похоже, не особенно привержен делу борьбы с терроризмом,
предложили, чтобы военная помощь обуславливалась очевидным
прогрессом не только на этом направлении, но и в проведении
демократических реформ. Некоторые критики администрации
подозревают, что, учитывая давние связи армии и разведслужб
Мушаррафа с исламистскими партиями и группами джихадистов, они
никогда всерьез и не собирались вести войну с терроризмом.
ОБЩЕЕ ДЕЛО РЕЛИГИОЗНЫХ ДЕЯТЕЛЕЙ И ВОЕННЫХ
Действительно, исламисты в Пакистане и Афганистане на
протяжении уже долгого времени поддерживают тесные связи с
пакистанскими военными кругами. «Армия и разведслужбы Пакистана не
одно десятилетие использовали религиозные партии для пополнения
своих рядов», – отметила в газете The Washington Post бывшая
премьер-министр Беназир Бхутто. В конфликте 1971 года между
центральным правительством и тогдашним Восточным Пакистаном генерал
Ага Мухаммад Яхья Хан призвал исламистские группировки помочь в
подавлении восточнопакистанских националистов. В середине 1980-х,
когда страну возглавлял генерал Мухаммад Зия-уль-Хак, тесные связи
между религиозными деятелями и военными достигли нового уровня,
поскольку масштабная военная помощь афганским моджахедам, воевавшим
против советских частей, поступала от США и Саудовской Аравии через
пакистанскую разведку ISI. Пакистан действовал по той же модели в
Кашмире, финансируя и проводя боевую подготовку «борцов за свободу»
для операций против объектов в Индии. Будучи боевым генералом,
Мушарраф с энтузиазмом поддержал эту модель действий как способ
отделения Кашмира от Индии. И почти нет сомнений в том, что после
совершенного им в 1999-м переворота определенные связи между
разведкой ISI и джихадистами сохранились.
Согласно большинству отчетов, в течение некоторого
времени после 11 сентября 2001 года антитеррористические операции
правительства Мушаррафа вдоль афганской границы различались по
степени жесткости в зависимости от того, велись ли они против
талибов (которые состоят в основном из этнических пуштунов) или
против иностранных боевиков (арабы и выходцы из Центральной Азии).
Талибы часто получали возможность пересечь границу, потому что
некоторые военные продолжали считать их ценными агентами по
распространению пакистанского влияния в Афганистане, а также
потому, что им было трудно в одночасье распрощаться с длительной
историей тесных рабочих отношений.
Однако все изменилось в последние два года, особенно
после того, как пакистанская армия жесткими действиями оккупировала
Территории племен федерального управления, оттолкнув от себя
местные пуштунские племена. Союзы между правительством и местными
боевиками, переставшие отличаться постоянством, сделали линии
военного противостояния менее определенными. Серия убийств
старейшин, придерживавшихся умеренных взглядов, и признаки
наступающей «талибанизации» в районах, граничащих с FATA, усилили
опасения Исламабада в том, что боевики зашли слишком далеко.
Реакция Мушаррафа на эти события выразилась прошлой весной в
проведении новой политики по отношению к племенным территориям. Он
использовал модель профилактики против повстанческих движений, а
именно такие меры, как щедрая помощь на цели развития, политические
предложения и инициативы переговоров, попытки примирения и
передислокация армии подальше от населенных пунктов.
Рост числа военных операций на афганской стороне
границы весной и летом 2006-го убедили США и НАТО в том, что немало
боевиков нашли укрытие в Пакистане. Стало понятно, что известные
лидеры афганских талибов пользуются возможностью планировать
операции из Пакистана, а пакистанским пограничным отрядам не
хватает воли или сил остановить проникновение боевиков. В
создавшихся условиях объявленный Исламабадом новый комплексный
подход к FATA был воспринят в Вашингтоне с определенной долей
скептицизма.
После официального объявления нового курса Исламабада
представители американских и международных сил безопасности в
течение нескольких недель жаловались на то, что число атак через
границу возросло на 300 %. Даже если речь идет о тщательно
выверенной информации, такой резкий скачок случаев пересечения
границы нельзя считать доказательством лживости Пакистана либо
следствием просчетов в его долгосрочной стратегии. Столь
интенсивное проникновение боевиков через границу можно объяснить
(хотя бы частично) тем, что они решили воспользоваться
неразберихой, возникшей в связи с уходом воинских частей из
населенных пунктов.
Уверенность в существовании тесных связей между
исламистами и пакистанской армией заставляет критиков Мушаррафа
обратиться с рекомендациями к разработчикам политического курса
Соединенных Штатов.
Во-первых, они считают, что Вашингтону следует вновь
потребовать от Мушаррафа и его военных напрячь усилия в войне с
терроризмом. В их глазах президент Пакистана – мастер компромисса
по согласованию противоречивых тактических требований минимальными
средствами. Интересы США он ставит на первое место только в том
случае, если их игнорирование будет стоить слишком дорого. Такова
была ситуация сразу после 11 сентября. Согласно логике критиков
Мушаррафа, только бескомпромиссная позиция Вашингтона заставит
пакистанскую армию воевать должным образом, а также необходимо
коренным образом пересмотреть стратегию Буша, которая предлагает
«больше пряников и меньше кнутов».
Во-вторых, согласно критикам, чтобы добиться реальных
успехов в борьбе с терроризмом, Вашингтону следует поддержать в
Пакистане переход к демократическому правлению. Пакистанская армия
продемонстрировала готовность поддерживать отношения партнерства с
исламистами, чтобы доминировать в политической жизни и
распространять свое влияние в регионе. В то же время прогрессивные
партии Пакистана, особенно бхуттовская Пакистанская народная партия
(ПНП), в глазах критиков предстают как заинтересованные во
внутреннем развитии страны и идеологически противостоящие
исламистскому экстремизму. По этой логике только сплочение народа
вокруг умеренных сил Пакистана может реальным образом помочь в
преодолении трудностей социального характера и проблем развития,
которые в конечном счете порождают экстремизм.
ОШИБОЧНАЯ ОЦЕНКА РОЛИ АРМИИ
Как бы убедительно ни звучали эти рекомендации,
следование им привело бы к обратным результатам. Будут ли в
отношении Пакистана применяться угрозы, или там наступит эпоха
неограниченной демократии – вряд ли это принесет устойчивый успех в
войне с терроризмом в ближайшем будущем. Оценивая ситуацию в
Пакистане, критики исходят из ошибочного представления о характере
связей армии с исламистами. Они полагают, будто эти связи
невозможно (или, по крайней мере, очень трудно) разорвать.
Фактически же разрыв может произойти проще, чем они думают (хотя,
учитывая длительную историю этих связей, не так скоро либо гладко,
как хотели бы в Вашингтоне). Спецслужбы Пакистана поддерживают
подобные отношения не столько из идеологических соображений,
сколько исходя из стратегического расчета, страхуясь на случай,
если их оставят другие союзники, особенно Соединенные Штаты.
К счастью, есть признаки того, что армия воспримет
изменения в стратегии положительно. Обстановка, в которой ей
приходится действовать, претерпела значительные сдвиги по сравнению
со всеми предыдущими этапами ее союза с исламистами. Во времена
холодной войны и, пожалуй, вплоть до 11 сентября 2001 года США
смотрели на отношения Пакистана с джихадистами снисходительно,
иногда с одобрением или не придавали им значения. Что касается
Кашмира, то Вашингтон в равной степени был склонен и критиковать
Индию за жестокость ее сил безопасности, и осуждать Пакистан за то,
что тот проводит военную подготовку и занимается финансированием
«борцов за свободу». В Афганистане Америка и Пакистан были
партнерами, оказывая моджахедам поддержку в борьбе с Советами. В
1990-х озабоченность в связи с распространением ядерного оружия
отвлекла внимание американского руководства от решения проблем
борьбы с терроризмом.
Но после 11 сентября дипломатическая цена, которую
приходится платить за пакистанскую стратегию поддержки джихада,
стала возрастать. Борьба с терроризмом моментально превратилась в
главную задачу Белого дома, и семантическое различие между «борцами
за свободу» и террористами, проводимое Исламабадом, утратило всякий
смысл. Первой жертвой новой эпохи, девизом которой стал лозунг «С
нами или против нас», явились открытые официальные связи Пакистана
с афганским движением «Талибан». Вскоре конфронтация с Индией
(2000–2001) заставила Мушаррафа отказаться от непосредственной
поддержки боевиков, переходящих контрольную полосу в Кашмире. В
обоих случаях связи Пакистана с исламистами воспринимались как
фактор, который повлек за собой реальные угрозы со стороны других
государств.
Цена, которую приходится платить за эти связи,
выросла также и в других отношениях. Из-за обязательства
сотрудничать с США в борьбе с терроризмом Мушарраф теперь взят на
заметку джихадистами и чудом остался жив после нескольких покушений
на его жизнь. Если говорить о ситуации в Пакистане в целом, то
потери армии исчисляются сотнями человек в результате операций на
племенных территориях, что еще больше усилило вражду между силами
безопасности и экстремистами.
Некоторые благоприятные события способствовали тому,
что армия более позитивно воспринимает изменения в стратегическом
курсе. Отношения с Индией улучшились с весны 2003 года, когда
премьер-министр Атал Бихари Ваджпаи (выступая в административном
центре Кашмира. – Ред.) протянул руку дружбы Пакистану. Перспектива
нормализации индийско-пакистанских отношений предлагает осязаемые
экономические и политические стимулы к тому, чтобы покончить с
нагнетанием напряженности вокруг Кашмира. С противоположной
стороны, на афганской границе, у пакистанской армии может появиться
дополнительный стимул не страховаться от краха либо подъема
угрожающего соседа, а способствовать стабильности в Афганистане.
Это произойдет в случае, если США и НАТО убедительно
продемонстрируют свою решимость развивать зарождающиеся в
Афганистане демократические институты и в обозримом будущем
останутся в стране, оказывая поддержку правительству Хамида Карзая,
в котором ведущую роль играют пуштуны.
Все эти доводы говорят в пользу возможных перемен в
стратегическом мышлении пакистанских военных. Задача Вашингтона
состоит в том, чтобы способствовать изменениям и ускорить их,
избавив армию от влияния исламистов и развивая тесное партнерство.
Угрозы вроде обещания сократить американскую военную помощь,
прекратить поставки крупных оборонных систем (таких, как F-16) или
свернуть престижные программы обмена для офицеров – это абсолютно
ошибочный подход. Угрозы способны только ослабить друзей и
потенциальных союзников США, усилить позиции скептиков в военном
истеблишменте Пакистана, которые считают, что американцы вновь
бросят Исламабад на произвол судьбы, как только в нем отпадет
тактическая надобность.
Как раз те из пакистанских офицеров, которые играют
существенную роль в контртеррористических операциях, особенно
уязвимы в условиях режима избирательных санкций. Совсем не
исключена вероятность применения таких санкций в отношении
офицеров, которые их вовсе не заслуживают и могли бы стать
лояльными партнерами. Избирательные санкции, возможно, имеют смысл,
если Соединенные Штаты стремятся устранить либо ослабить режим в
какой-нибудь «стране-изгое», но теряют свой эффект, если надо
побудить колеблющегося партнера к более активным действиям. Ведь во
всех имевшихся случаях размолвок с Пакистаном происходило
ослабление умеренных и укрепление исламистов. Сокращение
американских программ переподготовки для пакистанских офицеров в
1990-х, например, привело к тому, что целое поколение военных
лишилось личных контактов с американскими коллегами и
соответственно меньше доверяет или симпатизирует Америке.
На резкую отповедь Вашингтона пакистанское
руководство, скорее всего, отреагирует не уступками, а дальнейшим
развитием стратегии страхования на случай прекращения помощи США.
Путем налаживания отношений с Пекином, Эр-Риядом и другими
столицами Исламабад мог бы оградить себя от большинства угроз
внешней интервенции и проводить политику экономического развития
без американской помощи. Своими угрозами прекратить поддержку
Вашингтон к тому же даст пищу уже имеющимся у многих пакистанцев в
армии и вне ее подозрениям в том, что интересы Америки носят
краткосрочный и циничный характер. Пакистан в прошлом уже обходился
без США и, возможно, будет готов повторить этот опыт. Применение
тактики принуждения в дальнейшем также будет ограничено следующим
обстоятельством: как пакистанцы, так и американцы знают, что
Вашингтону есть что терять, отталкивая от себя Исламабад.
СИЛЬНЫЕ И СЛАБЫЕ СТОРОНЫ
Попытки навязать Пакистану быстрый переход к
демократии также могут оказаться контрпродуктивными. Ставка на
пакистанскую демократию делается вовсе не с тем, чтобы, как это
принято считать, предотвратить победу исламистов. Призрак захвата
власти исламистами часто муссируется с той лишь целью, дабы
выгородить Мушаррафа, который сопротивляется проведению
демократических реформ. Фактически же именно недемократическое
правление Первеза Мушаррафа как-то заслонило собой отсутствие
широкой поддержки у исламистских партий. Только манипуляции
разведки ISI с выборами-2002 позволили главной исламистской
коалиции Пакистана Муттахида Маджлис-и-Амаль (ММА) получить
необходимое число голосов и стать существенным фактором
национальной политики. В настоящее время ни одна исламистская
группировка либо политическая партия не способна в достаточной мере
мобилизовать массы или заручиться народной поддержкой, чтобы
захватить власть в Исламабаде. И в ходе легитимной избирательной
кампании коалиция ММА, вероятно, получит лишь небольшой процент
голосов (возможно, около 5 %, то есть достигнет исторически
сложившейся нормы). Скорее всего, подлинно свободные и справедливые
выборы вновь приведут к власти основные гражданские партии, создав
что-то вроде объединения ПНП Беназир Бхутто и Пакистанской
мусульманской лиги Наваза Шарифа.
Реальная проблема подталкивания к быстрому
демократическому переходу состоит в том, что подлинная гражданская
демократия в Пакистане в ближайшее время неосуществима. Если
Соединенные Штаты хотят сотрудничать с Исламабадом, им так или
иначе придется работать с армией – самым сильным государственным
институтом, единственным, который в силах противостоять
непосредственным угрозам агрессивного экстремизма и терроризма.
Почти все остальные институты либо находятся в запущенном состоянии
(например, система начального образования обеспечивает уровень
грамотности в 30–50 %, при этом примерно 40 % бюджетных средств на
образование не используются, поскольку чиновники не способны найти
им применение), либо оказались объектом растущего влияния военных.
Даже если бы к власти в Исламабаде пришло гражданское
правительство, важнейшие решения принимались бы им только с учетом
интересов армии (в том числе и в плане их реализации), и в конечном
счете с этим пришлось бы считаться и Вашингтону.
История Пакистана после обретения им независимости
свидетельствует о том, что даже в периоды гражданского правления
решения принимались в армии. В 1990-е годы, несмотря на номинальную
демократию, военные держали под контролем важнейшие направления
национальной безопасности и внешней политики, включая руководство
пакистанской ядерной программой и отношения с джихадистами в
Афганистане и Кашмире. Согласно многочисленным свидетельствам,
Бхутто, например, имела весьма смутное представление о ядерных
разработках до тех пор, пока ее не проинформировали официальные
лица из Вашингтона. Десятилетие противостояния между гражданскими
политиками и армией усилило нестабильность и показало, что выборы и
положения Конституции страны не способны в достаточной степени
гарантировать подлинную гражданскую демократию в условиях
согласованного давления со стороны военных.
При Мушаррафе армия еще глубже проникла в политику и
экономику Пакистана, стало еще сложнее обойти ее или отодвинуть на
второй план. Практически любую сколько-нибудь значимую
государственную структуру возглавляет армейский офицер в отставке.
Армия и связанные с ней учреждения пополняют бюджеты через
многочисленные коммерческие предприятия и компании, занимающиеся
недвижимостью, содержат огромную сеть школ, учреждений и служб для
военных и их семей.
Таким образом, чтобы потеснить военных с руководящих
позиций в Исламабаде, понадобится либо очень сильный гражданский
лидер, либо человек, способный глубоко проникнуться ведомственными
интересами армии. Такие наиболее известные партийные лидеры, как
Беназир Бхутто и Наваз Шариф, едва ли соответствуют указанным
параметрам. Позиции обоих ослаблены из-за длительного пребывания в
изгнании, к тому же они далеко не пользуются доверием армии. Ни тот
ни другая не могут вернуться в Исламабад, не оговорив условий с
Мушаррафом. Трудно вообразить, что эти условия будут включать в
себя лишение главнокомандующего полномочий. Нравится нам это или
нет, но Мушарраф (либо генерал, который придет ему на смену) в
ближайшем будущем сохранит львиную долю власти, даже если в
результате общенациональных выборов нынешней осенью в Исламабаде
будет сформировано новое правительство.
КОМПЕНСИРУЮЩИЙ АКТ ВАШИНГТОНА
Перед американскими разработчиками политического
курса в этой связи стоит двоякая задача: способствовать укреплению
контртеррористической деятельности Пакистана (особенно армии и
разведки ISI), а также его возможностей по мобилизации ресурсов,
людей и институтов в борьбе с экстремизмом в более широком плане.
Вашингтон может и должен сделать больше на обоих направлениях, но
следует избегать шагов, которые омрачат атмосферу доверия в его
отношениях с пакистанской армией.
Чтобы успешно влиять на планы Пакистана, американским
стратегам необходимо соблюдать три основных правила. Следуя им,
Вашингтон сможет доказать искренность намерений предложить
долгосрочное партнерство, а также убедить Исламабад в том, что
время подстраховочных сделок с исламистами прошло.
Первое правило состоит в том, чтобы
не делать публичных упреков, поскольку это приводит к обратным
результатам. Реальные санкции или угроза их введения лишь убеждают
пакистанцев в том, что американцы намерены бросить их на произвол
судьбы, как только с бен Ладеном будет покончено и в Афганистане
установится мир. Дальнейшее затягивание с продажей истребителей
F-16 заденет особенно чувствительную струну, напоминая пакистанцам
о санкциях, введенных Вашингтоном в 1990-м. Даже неофициальные
обещания прекратить помощь либо санкции крайне избирательного
характера наносят вред. Это уменьшает шансы рассчитывать на то, что
представители пакистанских служб безопасности будут доверять США в
долгосрочной перспективе и приложат значительные усилия при
проведении конкретных контртеррористических операций в ближайшее
время.
Второе правило: Соединенные Штаты
должны продемонстрировать осязаемые преимущества двустороннего
партнерства. Вашингтону следует профинансировать новый долгосрочный
пакет помощи взамен рассчитанной на пять лет программы президента
Буша. В соответствии с ней выделяется 3 млрд долларов, но срок ее
действия истекает в 2009 году. Также, несмотря на слабость
механизмов контроля, должно быть продолжено «возмещение» расходов
армии на войну с терроризмом в виде американских «фондов поддержки
коалиции» (их сумма ныне составляет более миллиарда долларов в
год). Обещание и в дальнейшем продолжать предоставление помощи
усилит позиции проамерикански настроенных офицеров и ослабит
позиции скептиков.
Помимо финансовой помощи и технического содействия
следует продемонстрировать готовность учитывать региональные
интересы Пакистана. Влияние Вашингтона в Кабуле и Дели способно
рассеять опасения Исламабада по поводу своего стратегического
положения в окружении враждебной Индии и ее союзников. Это предмет
главной озабоченности Пакистана с точки зрения безопасности.
Необходимо долгосрочное, твердое обязательство США содействовать
стабильности в Афганистане. Такое обязательство предоставляет в
распоряжение Пакистана единственный способ «освободиться» от
Афганистана, не уступая позиций своим противникам в регионе,
реальным или мнимым.
Вашингтон и впредь может и должен оказывать
умиротворяющее воздействие на весьма неспокойные
афгано-пакистанские отношения. Продолжение трехсторонней дипломатии
на высоком уровне (примером которой был обед в сентябре 2006-го с
участием Буша, Мушаррафа и Карзая) следует дополнить более активным
политическим диалогом на рабочем уровне.
Ничто не может в большей степени способствовать
достижению Пакистаном стабильности, благосостояния и
демократического правления в долгосрочной перспективе, как
нормализация отношений с Индией. Между Соединенными Штатами и
Индией установились, как никогда, тесные отношения, и впервые за
многие годы перспективы их дальнейшего сближения представляются
весьма обнадеживающими. Устранение барьеров на пути движения
товаров и услуг через индийско-пакистанскую границу способствовало
бы подключению пакистанской экономики к «мотору» внушительного
роста Индии, увеличив потенциал развития торговли энергоресурсами
между Южной и Центральной Азией. Это также способствовало бы
появлению новых возможностей в области образования и культуры для
растущего населения Пакистана, где, по оценкам, 85 миллионов –
граждане моложе 19 лет.
Администрация Буша должна постараться сделать все,
что в ее силах, чтобы ненавязчиво донести до Индии преимущества
дальнейшего продвижения в индийско-пакистанском «смешанном диалоге»
(призванном разрешить важнейшие проблемы взаимоотношений двух
стран, включая кашмирскую. – Ред.). Дели осознаёт величину ставки,
поскольку Индия пострадает от нестабильности в Пакистане больше,
чем любое другое государство. Но от Вашингтона зависят политические
и экономические стимулы для поиска компромиссных решений. Впрочем,
не стоит забывать, что сами по себе подобные стимулы не приведут к
разрешению конфликта вокруг Кашмира.
Третье правило: если и когда окажется целесообразным
применить более жесткие принудительные меры, их следует применять,
выдвигая условие доступа к более широким контактам. Белому дому
надо не выступать с угрозами прекращения помощи, а настаивать на
расширении контактов – с пакистанскими разведчиками, армией и
службами безопасности, на предоставлении доступа к информации.
Американское руководство должно развеять все сомнения относительно
его планов и впредь активно участвовать в делах Пакистана и всего
региона.
Исламабад крайне негативно относится к возможным
автономным действиям американских военных в Пакистане, поэтому с
подобными требованиями не следует выступать открыто, нужны менее
заметные способы включения американцев в пакистанские операции.
Современные коммуникации, разведка, технологии нанесения удара с
дальнего расстояния позволяют подключать силы США к военным
действиям даже без высадки на территории страны. Помимо возможного
тактического выигрыша, более широкая вовлеченность Соединенных
Штатов даст понять, что Вашингтон планирует инвестировать в
долговременные рабочие отношения и что его конечная цель – более
глубокое и тесное сотрудничество.
В военном отношении Вашингтон может делать
значительно больше для повышения эффективности пакистанских служб
безопасности и разведки. Чтобы трансформировать подразделения
пакистанской армии, которые состоят из крупных соединений,
нацеленных на действия против индийской армии, в более мобильные
части, способные к проведению операций против террористов и
мятежников, необходимы дополнительная боевая подготовка, ресурсы и
оборудование. Повышение дееспособности пакистанских гражданских
институтов – задача, по меньшей мере, столь же неотложная, но
гораздо более трудная. Степень эффективности инфраструктуры,
здравоохранения, образования, правоохранительной системы и
правосудия Пакистана определит его способность вести борьбу с
экстремизмом на длительный срок. Слабое государство и
пробуксовывающая экономика – путь к недовольству, отчуждению и
радикализации пакистанского общества.
К сожалению, Соединенные Штаты оказываются застигнуты
врасплох всякий раз, когда речь заходит о формировании
общественного мнения или строительстве институтов гражданского
правления. Особенно это касается стран, подобных Пакистану, где
американские официальные представители и бизнесмены сталкиваются с
такими угрозами безопасности, которые парализуют всякую
деятельность. Деньги США, направляемые на подготовку госслужащих,
программы обмена и техническую помощь, тратятся не впустую, но
масштабы проблем требуют значительно больших ресурсов. Только
работающие на местах и на общенациональном уровне миллионы
пакистанских граждан могут создать и укрепить институты, от которых
зависят предоставление основных услуг и безопасность страны.
ПОМОЩЬ ПАКИСТАНСКОЙ ДЕМОКРАТИИ
Правительству Мушаррафа, которое опирается на армию,
не удалось создать настоящую партийную организацию, способную
мобилизовать народные массы. Правящая партия (сторонники Мушаррафа.
– Ред.) состоит в основном из приспособленцев и технократов. Мало
кто из наблюдателей верит, что в результате свободных и честных
выборов она сможет получить большинство голосов, что позволит ей
стать правящей партией. Пакистанская народная партия под
руководством Бхутто, несмотря на неуклонное сокращение численности
ее сторонников, остается единственной крупной общенациональной
партией, способной обеспечить поддержку народных масс в борьбе с
экстремизмом.
В преддверии общенациональных выборов, которые
состоятся осенью, появились слухи, что готовится договоренность
между Мушаррафом и Бхутто. Интеграция более широкой прослойки
прогрессивно настроенных деятелей в правящую коалицию Пакистана
стала бы значительным шагом вперед даже при сохранении армией – и
самим Мушаррафом – преобладающего влияния на формирование оборонной
и внешней политики. Практически же создание коалиции между ПНП
Бхутто и Мушаррафом – наилучший способ повысить шансы гражданских
сил Пакистана, выступающих против экстремизма, и начать постепенный
переход к демократическому правлению. Со временем и при
соответствующих обстоятельствах армия могла бы еще больше
отстраниться от внутренней политики.
По этим причинам – и вопреки утверждениям особенно
рьяных сторонников продвижения демократии – Соединенные Штаты
ничего не выиграют, если в этом году будут неуклонно выступать
против дальнейшего пребывания Мушаррафа на посту президента или
главнокомандующего. Вашингтону предстоит сделать выбор не между
Мушаррафом и демократией, не между Мушаррафом и радикальными
экстремистами. Скорее это выбор между главнокомандующим (Мушаррафом
или его преемником) в коалиции с прогрессивными и умеренными
политиками и главнокомандующим в союзе с другими, менее
привлекательными партнерами.
Риторика и льстивые слова Америки в конечном счете не
повлияют на исход политической борьбы. И все же значение исходящих
от них импульсов и создаваемых ими возможностей едва ли можно
переоценить. Помимо стремления к конструктивному политическому
посредничеству в ходе обсуждения пакистанских проблем,
высокопоставленные представители США должны исходить из трех
основополагающих принципов.
Во-первых, следует неустанно
повторять мантру о «свободных и справедливых» выборах. Вашингтону
необходимо и впредь оказывать техническую помощь избирательной
комиссии Пакистана, особо указывая на недопустимость выборов,
заранее подготовленных разведкой ISI либо иными государственными
структурами. Вместе с другими международными партнерами нужно
участвовать в организации широкого мониторинга, проводимого
иностранными наблюдателями. В отсутствие внешнего давления
«ястребы» в окружении Мушаррафа будут испытывать сильное искушение
фальсифицировать результаты выборов, как они это делали в 2002 и
2005 годах, особенно если шансы его партии на победу будут
невелики.
Внимание к выборам со стороны США повысит вероятность
того, что Мушарраф пойдет на соглашение с ПНП по формированию
правительства единства, опирающегося на умеренный электорат, и
будет придерживаться условий этого соглашения. Но американскому
руководству не следует настаивать на уходе Мушаррафа, поскольку
предстоящие выборы только первый шаг на пути к выводу военных с
внутриполитической арены. На следующий срок Мушаррафа может сменить
просто-напросто другой генерал, который, возможно, менее склонен
руководствоваться принципом «просвещенной умеренности» (согласно
выражению самого Мушаррафа) или работать с умеренными политическими
партиями.
Во-вторых, Вашингтону следует занять
принципиальную позицию по вопросам защиты прав человека и
верховенства Конституции. Эти вопросы, кроме того что они важны
сами по себе, могут объединить прогрессивные политические силы в
Пакистане, готовя почву для создания коалиции. И комментарии из
Вашингтона или отсутствие таковых не ускользают от внимания
Исламабада. Решительно высказываясь по проблемам прав человека
(выражая свою поддержку или озабоченность в зависимости от
обстоятельств), Вашингтон косвенно поддерживает идею создания
нового политического союза, готового к долгосрочной борьбе с
экстремизмом в Пакистане. К сожалению, молчание Вашингтона
непосредственно после того, как этой весной Мушаррафом был временно
отстранен от должности председатель Верховного суда Ифтикар
Мухаммад Чаудхри, вызвало как раз противоположный эффект. Оно
способствовало нарушению единства среди прогрессивных сил и
укрепило позиции «ястребов», желающих извлечь максимальную
политическую выгоду. Результатом явились уличные протесты, которые
показали, что подобные события способны привести к непредсказуемым
политическим последствиям.
В-третьих, американским
представителям пора публично сделать акцент на необходимости
внутрипартийной демократии. Одним из традиционных недостатков
пакистанских политических партий является то, что они прочно
ассоциируются с отдельными личностями либо семьями. Демократические
механизмы внутри партий, безусловно, помогут им превратиться в
организации, способные существовать и после ухода конкретных
лидеров, представлять интересы и идеалы более широких слоев
населения. Кроме того, процесс отбора новых руководителей повышает
активность членов партии и расширяет ее электоральную базу.
Заслуживают они такой оценки или нет, но Беназир Бхутто и Наваз
Шариф стали знаковыми фигурами в пакистанской политике,
поляризующими общество. Подчеркивая необходимость внутрипартийной
демократии, Вашингтон мог бы выдвинуть принципиальные доводы в
пользу «смены караула» в основных партиях Пакистана и оказать
поддержку в формировании коалиционного правительства, во главе
которого будут новые лица.
СМЕНА АКЦЕНТОВ, НО НЕ СМЕНА КУРСА
Вашингтон должен сменить акценты в своей политике в
отношении Пакистана, но ему не следует менять курс. Если вспомнить
об ужасающем состоянии американо-пакистанских отношений до 11
сентября 2001 года, можно констатировать, что шестилетнее
партнерство администрации Буша с Мушаррафом принесло реальные
плоды. Улучшились макроэкономические перспективы Пакистана и его
отношения с Индией, что может стать предпосылкой создания
долгосрочной стабильности и процветания.
Поскольку Белый дом сталкивается с противостоянием
своей «программе свободы» во всем мусульманском мире,
администрация, скорее всего, не захочет еще раз делать ставку на
демократические выборы в стране, имеющей такое стратегическое
значение. Но Пакистан – это не Египет или Палестина. Сейчас
возможно создание коалиции большинства из умеренных политиков
основных партий и при поддержке армии. Пакистанские исламисты
представляют весьма реальную угрозу, но пока не на выборах.
Промедление с введением демократической практики ослабит
способность пакистанского правительства бороться с экстремизмом в
ближайшем будущем и посеет семена экстремизма в долгосрочной
перспективе.
В то же время Вашингтон должен завоевать доверие
пакистанской армии. Эта цель достижима только путем установления
более тесных рабочих контактов и ощутимых инвестиций, что заставит
США взять на себя долгосрочные обязательства в отношении данного
региона.
К счастью, выбор между поддержкой пакистанской армии
и продвижением демократии всегда был искусственным. И то и другое
необходимо. Только помогая в передаче власти гражданским политикам
и в то же время завоевывая доверие армии, Соединенные Штаты смогут
успешно вести длительную войну против экстремизма.
Статья опубликована в журнале Foreign Affairs, №4, 2007.
