Тысячи антиглобалистов, регулярно
осаждающих собрания акционеров Международного валютного фонда
(МВФ), вряд ли ожидали, что эта «вредная» организация окажется
очередной жертвой глобализации. За последние годы это стало
очевидно. Акционеры фонда да и его руководство не успели
отреагировать на стремительные перемены в глобальной экономике.
Между тем функции, которые МВФ эксклюзивно выполнял в конце 1990-х
(кредитора последней инстанции и доверительного советника в сфере
экономической политики), сегодня в таком объеме не востребованы и,
скорее всего, не будут востребованы в будущем.
ОТ НАЦИОНАЛЬНЫХ КРИЗИСОВ К
ГЛОБАЛЬНЫМ
Необратимые изменения в глобальном
масштабе привели к тому, что МВФ как кредитор лишился «клиентской
базы». До конца прошлого века фонд помогал странам преодолевать
кризисные явления в платежном балансе. Кредитные ресурсы
предоставлялись «под залог» обещаний следовать рекомендациям по
проведению ответственной экономической политики. Как известно,
сфера этих предписаний была крайне широка – и в содержательном, и в
инструментальном смысле. С экспертами фонда согласовывались
законопроекты и нормативные акты, по их настоянию реформировались
целые отрасли экономики, ну а денежно-кредитная политика
осуществлялась, что называется, «под диктовку».
Пик этой работы пришелся на 1997–1999
годы, когда Международный валютный фонд «спасал» государства,
пострадавшие от азиатского кризиса. Сейчас ни одно из них не
нуждается ни в деньгах, ни в советах фонда, а единственным крупным
клиентом на сегодняшний день остается Турция (программа помощи
заканчивается в 2008-м). Достаточно сказать, что общий капитал
фонда составляет примерно 344 млрд дол. (так называемый
используемый капитал – за вычетом взносов стран в национальной
валюте, которая не является конвертируемой, 252 млрд дол.), в то
время как золотовалютные резервы России в начале октября уже
превысили 425 млрд долларов.
Неоспоримо, что большинство
развивающихся стран, имевших программы сотрудничества с МВФ,
проводят ответственную экономическую политику. Значительное
улучшение качества управления государственными финансами,
консервативная денежно-кредитная политика, современное банковское
законодательство – все это результат сотрудничества с фондом,
сформировавшим своего рода стандарты более совершенной практики.
Таким образом, риски для мировой финансовой системы, которые ранее
сосредотачивались на национальном уровне, существенно
снизились.
Но бурное развитие финансовых рынков
способствовало перемещению рисков из сферы национальной
экономической политики на глобальный уровень, из сферы
государственного управления – на рынки капитала. Новые финансовые
инструменты и технологии стали гигантским бизнесом, который
фактически не попадает в зону регулирования. Риски,
аккумулированные в хедж-фондах, по существу, не поддаются оценке.
Такие инвестиции не имеют стандартов и правил. Новые финансовые
инструменты не просто имеют сложную структуру – для их рисков часто
невозможно установить бенефициаров. Ценная бумага с рейтингом ААА
может оказаться обеспеченной «бросовыми» облигациями либо
некачественными кредитами. А если финансовый инструмент
сформирован из цепочки таких обязательств, то результат дефолта в
любом из звеньев просто непредсказуем. Кризис subprime-ипотеки
(«субстандартная ипотека»: категория заемщиков с ненадежной
кредитной историей, а стало быть, речь идет о выдаче кредитов
высокого риска. – Ред.) в США продемонстрировал, насколько быстро
может рассыпаться этот карточный домик. Но, несмотря на все
серьезные последствия кризиса для частных финансовых институтов,
вполне вероятно, что они могли быть и куда хуже, если бы, например,
в сомнительные активы были помещены пенсионные резервы. И вполне
вероятно, что с такой перспективой мировой экономике еще предстоит
столкнуться.
Может ли МВФ быть эффективен в данной
ситуации? Казалось бы, в последние годы ответ на этот вопрос уже
был дан. В своих докладах эксперты фонда не раз обращали внимание
публики на опасную ситуацию в ипотечном секторе Соединенных Штатов.
Но перед мощью рынков капитала доводы фонда были куда менее
убедительны, чем перед находящимися в кризисе правительствами.
Большинство экспертов сходятся во
мнении, что новая роль МВФ должна быть связана с его аналитическим
потенциалом. Несомненное преимущество фонда в этом смысле – его
регулярные двусторонние консультации с властями стран-членов,
осуществляемые в соответствии со статьей IV Устава МВФ. Подобное
погружение в изучение экономической политики отдельных государств,
базирующееся на прямых контактах с властями, не обеспечивает
никакая другая организация.
Одним из новых направлений аналитики
стал режим многосторонних консультаций, в рамках которых эксперты
изучают ту или иную проблему, связывающую экономики различных
стран. Первым опытом стали консультации, посвященные глобальным
дисбалансам, и к участию в них были привлечены Европейский союз,
Китай, Саудовская Аравия, США и Япония. А вот на проведение
консультаций, посвященных стабильности валютных курсов, МВФ так и
не решился (они будут проходить на двусторонней основе). Очевидно,
что в сегодняшней ситуации, когда Америка настаивает на укреплении
юаня, а дешевеющий доллар угрожает привести к замедлению роста в
еврозоне, итоги таких консультаций оказались бы чрезвычайно
интересными. Но, разумеется, лишь в том случае, если, с точки
зрения Пекина, они не будут выглядеть слишком
политизированными.
ПОЛИТИКА ПРОТИВ ЭКОНОМИКИ
Политическая составляющая в работе
Международного валютного фонда – это то, в чем фонд всегда обвиняли
и от чего он всегда старался откреститься. Тем не менее глупо
отрицать, что основные акционеры оказывают влияние на политику, – в
принципе это не хорошо и не плохо, это данность. Иногда
действительно оказывалось неприкрытое давление. Так, в конце
1999-го совет директоров заблокировал выделение России очередного
транша кредита stand-by, как рассказывали тогда осведомленные
источники, вопреки мнению директора-распорядителя МВФ Мишеля
Камдессю. По оценкам российских чиновников, именно тогда
Правительство РФ в максимальной степени выполнило условия выделения
транша, но на совет директоров фонда более сильное впечатление
произвела новая чеченская кампания.
После ряда антикризисных программ
1997–1998 годов важнейшей финансовой операцией МВФ стала программа
облегчения долгового бремени беднейших стран – так называемая
инициатива HIPC (Heavily Indebted Poor Countries Initiative).
(Программа HIPC была принята в 1996 году, но в активную фазу
вступила в 1999-м. 38 стран попали под ее критерии, для 27 из них
долги уже списаны на общую сумму 54 млрд дол.) Стартовав как вполне
понятный экономический механизм, масштабное списание долгов через
несколько лет явственно превратилось в политические «проекты».
Соединенные Штаты последовательно
продавили по всем международным кредиторам облегчение долгового
бремени для «новых демократий» – Афганистана и Ирака.
Примечательно, что объятый войной Ирак первым из этих двух стран (в
конце 2005 года) заключил соглашение о сотрудничестве с МВФ.
Эксперты фонда «изучали экономическую ситуацию», базируясь в
соседней Иордании: в самом Ираке финансовая система еще не
родилась, а рынки в буквальном смысле слова полыхали. Спустя
полгода соглашение с фондом заключил и Афганистан. Понятно, что, не
будь беспрецедентного давления со стороны американской
администрации, МВФ, как минимум, дождался бы завершения активных
военных действий, прежде чем принимать подобные решения.
Продолжением такой «политики» стала
масштабная операция по сокращению долгового бремени стран Африки,
предпринятая в 2005 году. Помощь Африке фигурировала в качестве
главной темы председательства Великобритании в «Большой восьмерке»,
причем правительство Тони Блэра активно использовало эту инициативу
не только на мировой арене, но и во внутренней политике. В
Глениглсе каждая из стран «восьмерки» взяла на себя конкретные
обязательства по предоставлению помощи странам Африки и сокращению
их долгового бремени. (В частности, Великобритания объявила о
разработке временного графика, в соответствии с которым к 2013-му
должен быть достигнут целевой показатель объема официальной помощи
развитию по отношению к валовому национальному доходу на уровне 0,7
%, а также о планах удвоить расходы в рамках двусторонней помощи
Африке в период между 2003–2004 и 2007–2008 годами. Россия в свою
очередь обязалась списать задолженность африканских стран на сумму
11,3 млрд дол., включая 2,2 млрд дол. в рамках инициативы
HIPC.)
«Обязательства “Группы восьми” и других
доноров приведут к увеличению к 2010-му официальной помощи развитию
Африке на 25 млрд дол. в год – более чем вдвое по сравнению с 2004
годом» – так сказано в коммюнике саммита. Была ли эта операция
спроектирована и просчитана в МВФ? Конечно нет. Принятие
«африканской» инициативы стало дипломатической победой в первую
очередь Лондона, а МВФ и Всемирному банку (ВБ) было лишь предложено
самим продумать, как обосновать и выполнить решение G8.
Подобное обращение основных акционеров
фонда с его экономической экспертизой не могло не подорвать доверие
к самой организации. Рассуждая о перспективах ее развития,
исполнительный директор фонда от России Алексей Можин подчеркивает,
что МВФ способен выжить «только на основе высочайшего качества
анализа, полного доверия международного сообщества к этому анализу,
а также за счет легитимности системы управления фондом, которая
никем не ставилась бы под сомнение».
НОВЫЙ ЛИДЕР, СТАРЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Кризис легитимности – первая проблема,
которую предстоит решать новому директору-распорядителю
Международного валютного фонда Доминику Стросс-Кану.
Проехав 60 тысяч миль в ходе своей
предвыборной кампании, Стросс-Кан, по его словам, увидел, насколько
остро стоит вопрос о востребованности и легитимности фонда как
главного международного института, обеспечивающего глобальную
финансовую стабильность. То, что новый глава фонда осознаёт масштаб
кризиса, поразившего этот институт, хорошо. Плохо, что стиль его
избирательной кампании способствовал углублению кризиса.
Победа Стросс-Кана продолжила традицию,
которой давно противятся развивающиеся страны Азии и Латинской
Америки. Согласно этой традиции, заложенной еще шесть десятилетий
назад при образовании Бреттон-Вудских институтов, главу
Международного валютного фонда выдвигает Западная Европа, а
президента Всемирного банка – США. В те годы такая слаженность
действий между двумя политическими центрами отражала реальное
положение дел и в мировой экономике. Но на данный момент, например,
азиатские «тигры» уже давно вносят свой серьезный вклад в мировой
ВВП, очень быстрыми темпами развивается экономика Китая,
усиливаются страны Южной Америки. «Если бы все летние Олимпийские
игры на протяжении последних 60 лет проходили в Вашингтоне, а
половина зимних – в Париже, многим это показалось бы странным.
Сегодня речь идет не об Играх, а об институтах, обеспечивающих
устойчивость мировой финансовой системы», – проводит образную
параллель Егор Гайдар.
Вокруг вопроса о несправедливой системе
управления МВФ и ВБ еще несколько лет назад создалась довольно
острая ситуация.
В 2006 году тогдашний глава фонда
испанец Родриго де Рато под лозунгом «Международное сообщество
должно чувствовать свой голос в МВФ» дал старт процессу пересмотра
акционерных квот – долей в капитале организации, которыми владеют
страны-члены. Мнение о том, что одни государства «недопредставлены»
в фонде, а другие «перепредставлены», получило широкое
распространение. Гораздо сложнее найти решение проблемы, которое
встретило бы столь же широкую поддержку.
На первый взгляд в практическом
отношении эта проблема сильно раздута. Количество стран, которые
вправе рассчитывать на существенное увеличение своей квоты, а
следовательно, голосов, исчисляется единицами. Лидером при любых
расчетах останутся Соединенные Штаты. Голос же подавляющего
большинства стран при этом останется едва слышным.
Глава Института финансовой стабильности
при Банке международных расчетов в Базеле чешский экономист Йозеф
Тошовский, которого Россия номинировала на пост
директора-распорядителя МВФ в августе 2007-го, поделился с советом
директоров фонда весьма примечательным наблюдением. «Как
представитель страны с экономикой переходного периода я никогда не
чувствовал в ходе переговоров с МВФ, что на дискуссии влияет
конкретная управленческая структура фонда. Но совершенно очевидно,
что это мнение разделяют не все», – сказал он. Тошовский считает,
что МВФ нужна формула, которая убедит все страны, что «их голос
будет услышан».
Действующие правила расчета квот
критикуют все – настолько очевидна их абсурдность на фоне
сегодняшних реалий. Достаточно сказать, что Китай обладает лишь
шестой по размеру квотой в МВФ, и от него только немного отстают
такие страны, как Италия и Саудовская Аравия. Индия уступает всем
странам «семерки», России, а также Нидерландам.
В апреле 2006 года было принято решение
провести реформу квот в два этапа. Сначала единовременно увеличить
квоты самым «недопредставленным», а затем разработать новую
формулу, в соответствии с которой пересчитать все квоты заново.
«Это будет самая большая реформа управления Международным валютным
фондом за 60 лет его существования», – заявил, будучи тогда
министром финансов Великобритании, Гордон Браун. Многие настаивают
на том, чтобы новая формула была простой и понятной. В Вашингтоне
заявили, что она должна базироваться на показателе ВВП страны.
На первом этапе выросли квоты Китая,
Южной Кореи, Мексики и Турции, хотя технически это имело мало
смысла. Ряд развивающихся стран во главе с Индией, кстати, громко
протестовали против этого этапа. Но он требовался, по сути, как
гарантия от того, что принятие реформы не затянется на
непредсказуемо длительный срок. И, как показало время, гарантии
действительно были нужны. Спустя год специалистам МВФ так и не
удалось предложить прозрачную формулу, которая имела бы шансы на
утверждение. Насколько известно из неофициальных источников, все
разработки приводят лишь к одному: квота Европейского союза
остается на прежнем уровне или даже увеличивается. ЕС, собственно,
и является главным тормозом реформы – ведь именно он оказывается
перед перспективой самых серьезных потерь. Гордон Браун, под
председательством которого Международный валютно-финансовый комитет
в апреле 2006-го и принял план реформы, заверил тогда средства
массовой информации, что европейские страны будут готовы к
изменениям в структуре капитала МВФ в интересах общего дела.
Доминик Стросс-Кан после своего избрания
признал, что Европе (а также и России) в капитале фонда неизбежно
придется потесниться. Однако и этого будет недостаточно, чтобы
восстановить доверие к организации. Прошедшая недавно кампания по
выборам директора-распорядителя МВФ показала, что Евросоюз намерен
твердо отстаивать свои позиции в фонде.
Трудно не заметить, что прежняя система
отбора кандидатов на эту должность не имеет никаких критериев
помимо внутриевропейских политических договоренностей. Создается
впечатление, что Старый Свет по умолчанию добавил Международный
валютный фонд к списку европейских институтов, таких, в частности,
как Еврокомиссия, Европейский центральный банк, Европейский банк
реконструкции и развития, и установил здесь собственные принципы
ротации руководящих кадров. В 2000 году пришла «очередь» Германии,
и правительство Герхарда Шрёдера выдвинуло Кайо Кох-Везера, а когда
тот категорически не понравился Вашингтону, заменило его Хорстом
Кёлером. Затем настал черед Испании, и МВФ возглавил Родриго де
Рато. В этом году, несмотря на обилие французов на руководящих
должностях в международных организациях, подошла «очередь» Франции.
Напор, с каким продвигалась кандидатура Стросс-Кана, показал, что
Европа не готова ни к каким компромиссам.
Ближайшие годы, скорее всего, не станут
временем ренессанса для Международного валютного фонда.
Невостребованность его кредитной функции и конфликтный характер
процесса пересмотра квот не прибавят фонду авторитета и могущества.
Парадоксально, но в этом смысле негативным становится и снижение
политической «ценности» организации. В нынешнем своем состоянии МВФ
не интересен США или Великобритании как инструмент реализации их
собственных интересов. А снижение привлекательности для основных
акционеров – это, возможно, самый суровый приговор.
