Системный кризис, возникший в Европейском союзе в конце весны – начале лета 2005 года серьезно повлияет и на процесс европейской интеграции, и на отношения объединенной Европы с внешними партнерами. Провал конституционных референдумов во Франции и Нидерландах, а также безрезультатный саммит Евросоюза в Брюсселе 16–17 июня, на котором ведущие державы не смогли преодолеть острые противоречия по поводу единой сельскохозяйственной политики ЕС, вызвали временный политический паралич организации. Партнерам Евросоюза на международной арене это создает дополнительные препятствия, но и открывает ряд новых возможностей.
Последствия данных событий коснутся и России, которая связана обширными торгово-экономическими и политическими отношениями как с Европейским союзом в целом, так и с отдельными странами-членами. Новый этап в развитии этих отношений начался после саммита Россия – ЕС, состоявшегося 10 мая 2005-го. На нем утверждены «дорожные карты» по четырем «общим пространствам» – экономическому, внутренней безопасности, внешней безопасности, культуры и образования, включая науку.
Хотя после референдумов во Франции и Нидерландах Конституция была одобрена парламентами Латвии и Кипра, а 10 июля и на референдуме в Люксембурге, общеевропейский процесс ратификации документа приостановлен. Лидеры стран – членов ЕС решили вернуться к обсуждению этого вопроса только в мае – июне 2006 года. Тогда же предполагается согласовать и принципы формирования бюджета Евросоюза на период с 2007 по 2013 год, чего не удалось на недавнем саммите.
Лидеры государств Европейского союза предпочли не давать ответа на вопрос о том, возможна ли переработка текста дважды провалившейся Конституции. Есть основания полагать, что на нынешнем документе поставлен крест, а через год работа возобновится уже над новым вариантом, подготовленным по результатам широкой дискуссии.
ПРИЧИНЫ СИСТЕМНОГО КРИЗИСА
Нынешний кризис ЕС имеет двоякую природу.
С одной стороны, резко обострилась проблема «дефицита демократии» в управлении интеграционными процессами и усугубилась оторванность наднациональной бюрократии, олицетворением которой является Комиссия Евросоюза (КЕС), от рядовых европейцев. Попытки ряда представителей Еврокомиссии переложить ответственность за провал Конституции на правительства отдельных стран-членов, предпринятые в первые дни после референдумов, свидетельствовала не только о шоковом состоянии высшего звена брюссельской бюрократии, но и о ее бессилии как-либо повлиять на ситуацию.
С другой стороны, наблюдается кризис цели: Европейский союз – элиты стран-членов и руководство Комиссии ЕС – утратил ясный ориентир развития. В этом плане решение взять паузу, принятое на июньском саммите, представляется единственно правильным. Одновременно возникший кризис отнюдь не равнозначен тому, что интеграционный проект себя исчерпал и теперь начнется процесс дезинтеграции. Разрушение колоссальной и устойчивой системы внутренних связей в Европейском союзе не представляется возможным. В этом не заинтересован никто: ни руководители стран-членов ЕС, ни бЧльшая часть населения Европы, ни влиятельные внешние игроки – США, Китай, Россия. Однако в результате последних событий ревизии может быть подвергнута система принятия решений и распределения полномочий в Евросоюзе, функционировавшая до последнего времени с явным перевесом в пользу Еврокомиссии.
Недовольство значительной части населения централизацией политического процесса, монополизацией его Брюсселем, а также «политическим» расширением, не основанным на принципе реальной готовности кандидатов к вступлению в Европейский союз, позволяют предположить, что эта организация перешла допустимые на сегодняшний день пределы наднациональной интеграции. Последнее делает вероятным откат в сторону некоторой децентрализации. На практике это может означать, что в среднесрочной перспективе влияние КЕС на выработку стратегических решений уменьшится.
Пока не ясно, является ли замедление наднациональной интеграции временным явлением, или же оно знаменует начало перехода к новой модели – более децентрализованной, межправительственной и конфедеративной. Первые выводы можно будет сделать не ранее осени 2006 года, когда станут известны первые итоги уже начавшейся масштабной дискуссии о будущем Европы.
ПОСЛЕДСТВИЯ КРИЗИСА ДЛЯ ВНЕШНИХ СВЯЗЕЙ ЕС
Политическая неопределенность ограничивает дееспособность исполнительных органов Евросоюза – КЕС и Совета министров. Утрата внутреннего единства и потеря темпов внешней экспансии Европейского союза ощутимо роняют его авторитет в глазах внешних партнеров (особенно Соединенных Штатов), делают Брюссель менее уверенным в своих силах. Это, очевидно, повлияет на эффективность исполнительных органов ЕС и их способность находить у стран-членов поддержку своих действий на международной арене. Одним из первых примеров такого рода стало решение Совета Евросоюза по транспорту (27–28 июня), отказавшего КЕС в праве вести от имени Сообщества переговоры в авиатранспортной области, чего Еврокомиссия давно и последовательно добивается.
В то же время драматические события мая – июня не привели к формальным ограничениям полномочий КЕС в части унификации нормативно-правового поля Евросоюза и его экспансии вовне. К тому же – жаркая внутриполитическая дискуссия способна создать положение, при котором значительная часть внешних связей будет в конечном счете отдана на откуп КЕС без должного контроля со стороны национальных правительств. А поскольку внимание политического руководства стран-членов приковано к проблеме развития интеграции, это снизит возможности партнеров Европейского союза апеллировать непосредственно к лидерам крупных держав.
Представители же Еврокомиссии в ходе контактов с внешними партнерами будут пытаться вести себя как ни в чем не бывало. Более того, поражения на внутриполитическом фронте КЕС постарается компенсировать успехами в сфере внешних связей. Подтверждением тому явилась решительная манера ведения состоявшихся 10 июня с. г. переговоров с торговыми властями КНР по вопросу экспорта китайского текстиля в страны Евросоюза.
От того, насколько внимательно станут следить за складывающейся ситуацией внешние партнеры Европейского союза – Россия, США, Китай и другие страны, – будет зависеть, если не возможность извлечь выгоду из неопределенности в ЕС, то хотя бы вероятность предотвращения некоторых неблагоприятных для себя инициатив Брюсселя.
НОВОЕ В ПОЛИТИКЕ ПО ОТНОШЕНИЮ К РОССИИ
В полной мере это может коснуться и переговоров между Европейским союзом и Россией в контексте подготовки последней к вступлению в ВТО, где КЕС (директорат по торговле) сохраняет исключительные полномочия. Накануне и после майского саммита Россия – ЕС Еврокомиссия выдвинула ряд ультимативных и не всегда юридически обоснованных требований по вопросам энергетики и авиационного транспорта, выходящих далеко за рамки условий, согласованных при подписании протокола о присоединении России к ВТО (май 2004 г.).
В общеполитическом плане неопределенность в Евросоюзе способна оказать на российско-европейские отношения скорее негативное влияние. Возникает несколько вопросов.
Во-первых, будет ли ЕС готов обсуждать с Москвой базовые проблемы двусторонних отношений, формулировать общие стратегические цели и вырабатывать долгосрочное видение места России в европейском контексте?
Во-вторых, сможет ли поглощенный внутренними спорами Европейский союз уделять должное внимание внешнему окружению? Замыкание европейцев в себе и своих проблемах грозит тем, что Россия будет вытеснена за пределы «политической Европы». Москве следует противостоять этой тенденции, начав позитивную контригру. Например, своевременно подключиться к разворачивающейся в ЕС дискуссии о будущем Европы, о модели и направленности интеграции, внести в нее свой вклад.
Очень важно отметить следующее: после одобрения на саммите 10 мая совместных «дорожных карт» Россию уже неправомерно считать по отношению к Евросоюзу исключительно внешним игроком. Поскольку обе стороны публично заявили о том, что их целью является совместное «построение открытого и интегрированного рынка», Россия пусть и формально, но сделала существенный шаг вперед, приблизившись к положению европейского «инсайдера».
В-третьих, насколько велика вероятность того, что административные органы ЕС не будут уклоняться от подготовки нового договора с Россией, который должен прийти на смену Соглашению о партнерстве и сотрудничестве (СПС) от 1994 года, истекающему в 2007-м? Сегодня в Евросоюзе крайне низко оценивают перспективы движения России по «европейскому» (в понимании Брюсселя) пути. Поэтому принятые «дорожные карты» считаются наиболее приемлемым инструментом решения конкретных вопросов (продвижения своих интересов), при том что внешней видимостью юридической базы отношений может оставаться «мертвое», но ежегодно продлеваемое СПС от 1994 года.
Нельзя исключать, что в ближайшей перспективе Европейский союз сконцентрируется на бюрократических краткосрочных интересах и элементарном выбивании экономических и прочих уступок (например, по проблемам внутреннего ценообразования на энергоресурсы, дотаций российскому сельскому хозяйству, компенсационных выплат за пролеты по транссибирской магистрали и т.д.). При этом от официального Брюсселя следует ожидать проявления еще большей активности, чем раньше, поскольку ему нужны «победы» на внешнем фронте.
ЧТО ДЕЛАТЬ РОССИИ?
Официальные органы Евросоюза ослаблены, и России было бы неразумно делать вид, будто ничего особенного не произошло, тем более что, как свидетельствует опыт последних лет, Брюссель исключительно редко оценивает джентльменское поведение по достоинству. Представители Европейского союза ни разу не ответили взаимностью на жесты доброй воли с российской стороны. Примером здесь может служить реакция ЕС на ратификацию Москвой многострадального Киотского протокола.
На протяжении, как минимум, ближайшего года Брюссель будет оставаться в положении «хромой утки», при котором, несмотря на свое по-прежнему уверенное поведение, высшие чиновники Евросоюза не смогут идти на обострение отношений с крупными внешними партнерами. Конфликтное поведение на международной арене (например, по вопросу вступления России в ВТО) способно только «подлить бензин» в костер внутриевропейской дискуссии и вызвать недовольство влиятельных стран-членов.
В сложившихся обстоятельствах у Москвы нет оснований бросаться в объятия Брюсселя и удовлетворять его прихотливые пожелания, решая тем самым за Европейский союз его проблемы. В особенности это касается требований в области воздушного транспорта, где решение о долгосрочном сотрудничестве было достигнуто еще накануне саммита Россия – ЕС в мае 2004 года.
Действуя с прицелом на перспективу, России не следует игнорировать возможность влиться в дискуссию о будущем Европы. Тем более что на сей счет имеются основания, ведь падение шансов Евросоюза стать крупным геополитическим игроком и замедление темпов его экономического развития не только снижают амбициозность европейских представителей, но и повышают ставки России как геостратегического партнера.
Отказавшись от соблазна позлорадствовать по поводу внутриевропейских проблем, России стоило бы протянуть руку дружбы «политической Европе» и в контексте общеевропейской дискуссии о стратегии развития Европейского союза выступить с инициативой собственного вклада в геостратегическое партнерство. Подобная инициатива могла бы быть реализована в рамках подготовки стратегического договора Россия – ЕС, о чем уже было принято решение на встрече президента России с главой Еврокомиссии 21 апреля 2005 года.
