Статья подготовлена при поддержке гранта РГНФ «Формирование институтов и принципов наднационального управления в мировой политике: концепции и деятельность» № 14-07-00050а.
Соединенные Штаты рассматривают лидерство в глобальной финансовой реформе как один из инструментов поддержания своего финансово-экономического влияния. Это мощнейший инструмент повышения конкурентоспособности «своих» транснациональных компаний, могущество которых составляет одну из основ влияния государства на международной арене. Даже с традиционными партнерами – европейскими странами – США не готовы на полномасштабное сотрудничество.
Лидерство в глобальной реформе финансового регулирования
Вашингтон стоял у истоков международной реформы финансового регулирования, инициированной на уровне «Большой двадцатки» в ответ на финансово-экономический кризис 2007–2009 годов. Представители американских ведомств приняли самое активное участие в определении повестки дня реформы и выработке конкретных мер. Соединенные Штаты провели достаточно жесткие преобразования собственного финансового регулирования, которые стали образцом для других государств. Сразу после подписания президентом Бараком Обамой закона Додда-Фрэнка о реформе Уолл-стрит и защите потребителя (июль 2010 г.) ведомства финансового контроля приступили к разработке соответствующих подзаконных актов. Принятые Федеральной резервной системой документы по банковскому регулированию одновременно имплементируют положения Закона Додда-Фрэнка и Третьего Базельского соглашения, причем по нескольким пунктам они более жесткие, чем Базель III. Американская реформа в области регулирования торговли деривативами опережает все другие юрисдикции. Национальный режим ликвидации крупных компаний-банкротов стал пилотным в выстраиваемом международном режиме ликвидации, хотя еще и не апробирован на практике.
В мире формируется многоуровневая система глобального финансового регулирования. До сих пор существует локальный (местный) уровень, примером которого является регулирование страховой отрасли на уровне штатов. Основной уровень этажом выше – национальные системы на территории отдельных государств. Возникают региональные системы (финансовое регулирование на уровне Евросоюза). Наконец, развивается международная надстройка: «Большая двадцатка», Совет по финансовой стабильности, а также сетевые стандартоустанавливающие организации (Базельский комитет по банковскому надзору, Международная организация комиссий по ценным бумагам и др.).
В отличие от Бреттон-Вудских институтов (МВФ, Всемирный банк и др.), работающих на основе международного договора, сетевые стандартоустанавливающие организации, по мнению некоторых исследователей, формируют «систему мягкого права» – то есть норм рекомендательного характера. Дэвид Заринг, например, характеризует их как «явление, подобное правовой системе» (law-like institution). Сетевые организации прибегают к «мягкой силе» – убеждению и давлению авторитетом. По этой причине система глобального финансового регулирования характеризуется крайне ограниченным применением наднациональных методов прямого регулирования (которые присутствуют только в Евросоюзе).
Национальное государство выступает в этой системе в качестве связующего звена, соединяющего разные уровни. На государствах лежит ответственность за исполнение глобальных стандартов в их национальных юрисдикциях, более того, законное право насаждать исполнение требований есть только у государства. Именно оно назначает чиновников в ведомства финансового контроля, делегируя им полномочия и наделяя легитимностью. Председателя Совета управляющих ФРС, главу Комиссии по ценным бумагам и биржам, Комиссии по торговле товарными фьючерсами и Федеральной налоговой службы США номинирует президент страны и утверждает Сенат. Эти должностные лица, в свою очередь, входят в состав международных стандартоустанавливающих организаций, образующих сеть глобального финансового регулирования.
Все государства «Большой двадцатки» признают необходимость реформы глобальной финансовой архитектуры, однако важно, насколько сами США идут на скоординированные меры со своими партнерами. Соединенные Штаты не готовы следовать всем без исключения коллективным решениям. Причем чем дальше в прошлое уходит финансовый кризис, тем меньше стремления к сотрудничеству.
Отношение к иностранным компаниям на территории США
Целью глобальной реформы является в том числе создание унифицированной нормативной базы регулирования. В ситуации, когда имплементация передана на национальный/региональный уровень, добиться унификации можно было бы, обратившись к принципу эквивалентного или взаимозаменяемого нормоприменения (equivalence or substituted compliance). Он подразумевает, что иностранные компании, совершая сделки на территории принимающего государства, подчиняются не его требованиям, а нормам страны базирования при условии, что эти требования эквивалентны (или взаимозаменяемы) правилам, которые применялись бы к компаниям-резидентам в данном государстве. Для подразделения иностранной компании принцип эквивалентного нормоприменения означает, что оно будет регулироваться одинаково со всеми другими подразделениями своего транснационального холдинга и на него не наложат дополнительных обязательств.
К 2015 г. стало очевидно, что Соединенные Штаты в лице Федеральной резервной системы, Комиссии по ценным бумагам и биржам и Комиссии по торговле товарными фьючерсами избегают использовать принцип эквивалентного нормоприменения, который пытаются продвигать страны Европейского союза и международные финансовые организации. Этот вопрос стал важным пунктом противоречий между США и ЕС. Продолжаются острые дискуссии о том, будут ли регулятивные нормы интегрированы или же продолжится дрейф в сторону фрагментации трансатлантического финансового регулирования. Политика Соединенных Штатов особенно ясно видна по двум направлениям: регулирование иностранных банковских организаций и регулирование сделок со свопами (внебиржевыми деривативами).
18 февраля 2014 г. ФРС утвердила повышенные пруденциальные требования к работе крупных иностранных банковских организаций (ИБО) на территории США. Теперь ИБО обязаны организовывать свои «дочки» под единой промежуточной американской холдинговой компанией, которая будет служить платформой для единообразного регулирования и надзора со стороны ФРС. Эти промежуточные холдинговые компании должны отвечать тем же требованиям, что и американские банковские холдинговые компании (требования к капиталу с учетом рисков, ликвидности, левериджу и к планированию распределения капитала).
Свою позицию относительно регулирования иностранных банковских компаний, работающих в ее юрисдикции, ФРС аргументирует тем, что их американские операции значительно выросли в объемах, стали более сложными и взаимосвязанными с финансовой системой США. В отличие от 1970-х–1990-х гг., когда большинство филиалов иностранных банков привлекали пассивы от своих материнских компаний, в 2000-х гг. они стали больше опираться на менее стабильное краткосрочное оптовое фондирование, привлекаемое в Соединенные Штаты. Также основная часть банков переориентировалась с кредитования в США на фондирование собственных материнских компаний в других государствах. Более того, во время кризиса этим банкам пришлось обращаться за помощью к ФРС через участие в программах по повышению ликвидности.
Европейские партнеры считают такую позицию ФРС прямым нарушением курса на унификацию финансового регулирования. Еще на этапе обсуждения в Соединенных Штатах проекта по ИБО Надя Кэлвино, заместитель руководителя Генерального директората по вопросам внутреннего рынка и услуг Европейской комиссии, заявила, что это дискриминирует неамериканские банки, налагая на них дополнительные требования к капиталу, левериджу и ликвидности. По ее мнению, это приведет к дальнейшей фрагментации финансового регулирования и нанесет вред международной финансовой стабильности. Однако ФРС приняла подзаконный акт без учета пожеланий европейцев.
О том, что после кризиса США смещают акценты в сторону территориального подхода к регулированию иностранных банковских организаций, заявил и член Совета управляющих ФРС Дэниел Тарулло в речи, произнесенной в Йельском университете в ноябре 2012 года. Тарулло говорит о некоем «среднем курсе»: не переходя полностью к территориальной модели, Соединенные Штаты вносят коррективы, призванные ответить на вызовы, с которыми столкнулась американская финансовая система перед началом финансового кризиса. Кроме того, Закон Додда-Фрэнка дает право Совету по надзору за финансовой стабильностью определять, какие иностранные небанковские финансовые компании (страховые, инвестиционные и др.) должны находиться под контролем ФРС и подчиняться более высоким пруденциальным требованиям наравне с системными американскими фирмами. Однако пока ни одно американское подразделение иностранной небанковской компании не было признано системно значимым.
В области регулирования торговли внебиржевыми деривативами Вашингтон также не желает в полной мере признавать правила других государств. Значительная часть сделок с внебиржевыми деривативами носит трансграничный характер, поэтому унификация международной правовой базы по данному направлению особенно важна. Закон Додда-Фрэнка создает два параллельных трансграничных режима регулирования торговли внебиржевыми деривативами в соответствии с исторически сложившимся в США раздельным регулированием рынков акций и облигаций – с одной стороны, и товарных фьючерсов – с другой.
Комиссия по ценным бумагам и биржам в 2014 г. выпустила подзаконный акт по трансграничному регулированию внебиржевых деривативов, в основе которых лежат ценные бумаги, а Комиссия по торговле товарными фьючерсами опубликовала в 2013 г. ряд распоряжений относительно трансграничного регулирования внебиржевых деривативов на базе товарных контрактов. Обе комиссии не отрицают возможность в будущем эквивалентного нормоприменения по отдельным аспектам регулирования, но даже речи не идет об уравнивании всей нормативной базы Евросоюза и Соединенных Штатов по торговле деривативами. Это мотивируется тем, что европейские нормы в целом менее жесткие, чем американские.
Таким образом, противоречия между США и ЕС в области трансграничного финансового регулирования сохраняются. Европейские страны продолжают попытки прийти к общему знаменателю в рамках переговоров по созданию Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства (ТТИП), однако американцы выступают против включения в них вопросов финансового регулирования.
Более того, США настойчиво применяют собственное финансовое законодательство экстерриториально, угрожая несогласным закрыть доступ к американской финансовой системе. Закон Додда-Фрэнка предусматривает экстерриториальность американских финансовых стандартов в области торговли деривативами по всему миру, когда хотя бы одна из сторон сделки имеет отношение к Соединенным Штатам. Недовольство европейских партнеров вызывает также намерение США экстерриториально применять правило Волкера, запрещающее банкам совершать сделки с ценными бумагами в собственных интересах и инвестировать в хедж-фонды. Экстерриториальное применение национального законодательства является способом распространения традиционных правовых механизмов на уровне международного финансового регулирования.
В рамках традиционной для США политики экспортного контроля проводится и контроль финансовый, который используется как внешнеполитический инструмент экстерриториальных санкций. Активно прибегая к этим механизмам, американские регуляторы, прежде всего ФРС, расширяют свой глобальный охват. Преследуя летом 2014 г. французский банк БНП Париба за нарушение американских санкционных законов, ФРС совместно с французским ведомством банковского контроля вынудила банк внедрить программу глобального соответствия американскому законодательству.
Экстерриториальное применение американского законодательства
На роль практически глобального регулятора претендует также Федеральная налоговая служба (Internal Revenue Service, IRS, далее – ФНС), являющаяся структурным подразделением Министерства финансов США. На фоне затянувшегося бюджетного кризиса Соединенные Штаты создают международный режим получения информации об американских налогоплательщиках у финансовых компаний всего мира. Это происходит посредством экстерриториального применения Закона о налогообложении иностранных счетов (Foreign Account Tax Compliance Act – FATCA) 2010 года. FATCA требует от иностранных финансовых компаний передавать сведения о счетах американских граждан в ФНС. Предусмотрено два варианта: 1) компания напрямую заключает договор с ФНС и предоставляет сведения о счетах американских физических и юридических лиц; 2) либо заключается межправительственное соглашение, по которому другое государство получает от своих финансовых компаний информацию об американских налогоплательщиках и передает эти сведения в ФНС. С международных банковских переводов не присоединившейся к режиму компании могут быть принудительно удержаны 30%. Государства стоят перед проблемой – передача компаниями сведений нарушает внутреннее законодательство о банковской тайне. Этот конфликт не устраняется заключением договора между США и каждым государством, поэтому страны вынуждены менять национальную нормативную базу работы банковских компаний.
Заморозив в апреле 2014 г. переговоры по FATCA с Россией, Соединенные Штаты продемонстрировали намерение использовать данный международный режим сбора налоговой информации еще и в качестве финансово-экономической санкции против Москвы.
На каком основании внутреннее ведомство США может требовать отчетность от компаний других национальных юрисдикций? В соответствии с американским законодательством государство облагает налогами всех граждан вне зависимости от их территориального нахождения. Внутри Соединенных Штатов ведется активная, но пока безуспешная борьба за смену «глобальной» модели налогообложения (worldwide tax system) на систему налогообложения для физических лиц, основанную на факте постоянного проживания (residence-based tax system), и на территориальную систему для юридических лиц или корпораций (territorial system). В этом заинтересованы прежде всего американские граждане, проживающие в других странах мира, поскольку они подвергаются двойному налогообложению.
Способность к принуждению других государств и их компаний основана исключительно на финансово-экономической мощи США. Компании не готовы терять доступ к самому развитому в мире финансовому рынку, не могут закрыть себе вход на американские биржи, отказаться от американских клиентов. Государства, в свою очередь, заботятся о конкурентоспособности своих компаний, которые пострадают от американских санкций в отношении тех, кто не присоединится к данному международному режиму.
* * *
Таким образом, наиболее влиятельные американские финансовые регуляторы не только выполняют возложенные на них функции внутри своего государства, но и участвуют в разработке международных норм, входя в международные сетевые стандартоустанавливающие организации и играя в них ведущую роль. Более того, их прямое влияние распространяется далеко за границы своего государства по мере того, как они продвигают экстерриториальное применение американских норм и совершают другие односторонние действия в области международного финансового регулирования. Это стало возможно благодаря уникальной конфигурации международной финансовой архитектуры. Формирующаяся полицентричная система глобального финансового регулирования имеет иерархичный характер. Доминирование в ней США основывается на их неоспоримом лидерстве в глобальных финансах, и важную роль в его поддержании играет активная политика, которую на международной арене проводят американские регуляторы, в первую очередь Федеральная резервная система. Уровни регулирования глобальных финансов как бы пронизаны этой ролью американских регуляторов, а их принадлежность к определенной национальной юрисдикции снова отсылает нас к иерархичности финансового миропорядка.
Продвигая глобальную финансовую реформу, США сохраняют за собой право и возможность проводить самостоятельную политику регулирования финансовых компаний. В отношениях с партнерами по трансатлантическому направлению они предпочитают вместо оговоренной в рамках «Большой двадцатки» унификации финансового регулирования проводить одностороннюю политику, основанную на территориальном подходе, не признавая европейские нормы. Это свидетельствует о том, что политика на трансатлантическом направлении финансовой реформы имеет целью в том числе поддержание иерархии во взаимоотношениях с европейскими партнерами.
