С середины 1990-х годов термин «стратегическое партнерство» применяется для характеристики связей, установившихся между Европейским союзом и Россией. Сегодня это выглядит преувеличением, поскольку жизнеспособность подобного альянса ставится под сомнение как политиками, так и наблюдателями с обеих сторон.
Развитие отношений зашло в тупик. В ЕС утверждают, что внутренняя политика Москвы и ее поведение в «едином пространстве» противоречат принятой там системе ценностей. Кремль же сомневается, что слабый и разобщенный Евросоюз вообще способен выступать в роли стратегического партнера. Стороны, однако, не могут игнорировать обоюдную важность этих отношений.
В осеннем выпуске журнала «Россия в глобальной политике» (5/2007) Хиски Хауккала отметил, что успех сотрудничества – вопрос выживания для обеих сторон. Но некоторые сферы взаимодействия остались без внимания в последние несколько лет. Очевидно, что партнерство в сферах «мягкой безопасности», культуры и образования – задача первостепенной значимости, однако прогресс в этой области не компенсирует застоя в других, не менее важных, где наблюдаются разногласия. Мы намеренно сосредоточили внимание на вопросах «жесткой безопасности», таких, как многосторонняя кооперация, контроль над вооружениями, обеспечение совместной безопасности стран СНГ и проблемы энергетики, поскольку именно они лежат в основе разногласий между Европейским союзом и Российской Федерацией.
Глобальная перспектива
Среди немногих организаций, членство в которых позволяет России, ЕС и Соединенным Штатам общаться на равных, важнейшую роль играет Совет Безопасности Организации Объединенных Наций. Постоянное членство в Совбезе – основа внешней политики Москвы, рычаг, который она все чаще задействует для блокирования неугодных ей инициатив, прежде всего американских. Россия проявляет растущую заинтересованность в своем более активном участии в деятельности ООН. В «Обзоре внешней политики Российской Федерации», опубликованном МИДом РФ в марте 2007 года, критически отмечается не слишком заметная роль России в миротворческих и гуманитарных миссиях ООН.
Взаимодействие в рамках Совета Безопасности не оставляет простора для многостороннего сотрудничества, поскольку политика Москвы в первую очередь преследует национальные интересы и направлена на укрепление собственных позиций на международной арене. Россия во многом не готова (да и не стремится) к многостороннему процессу. Евросоюзу и отдельным его членам следует акцентировать внимание на общих подходах (благо условия для них регулярно возникают в связи с ситуациями вокруг Ирана, Северной Кореи и палестино-израильского конфликта), тем самым последовательно вовлекая Россию в многосторонние дебаты в рамках ООН.
Европейский союз и его страны-члены должны со всей серьезностью отнестись к устным обязательствам Москвы относительно ее участия в миротворческих и гуманитарных операциях, обещающих стать новой сферой активного общения и сотрудничества. Правда, им придется столкнуться с порой радикальными расхождениями во взглядах. Москва добивается, чтобы ООН признал право проводить миротворческие операции за такими образованиями, как СНГ, Организация Договора о коллективной безопасности, Шанхайская организация сотрудничества, считая их способными осуществлять подобного рода деятельность на территориях входящих в них стран.
Это не может не вызвать споры внутри Евросоюза. Оказывая техническую поддержку развивающимся государствам, Россия не руководствуется принципом политической обусловленности, в то время как ЕС провозглашает ответственное госуправление и приверженность демократии основой политики оказания помощи. Поэтому координация деятельности в этой сфере потребует открытого обсуждения не только целей, но и основных принципов совместной работы.
К концу 2007-го в состоянии глубокого кризиса оказались многосторонние механизмы ядерного нераспространения и контроля над вооружениями. Трения между США и Россией вылились в ожесточенные дискуссии вокруг американского плана размещения элементов противоракетной обороны в Польше и Чехии. Если в 2002 году Москва практически не препятствовала выходу США из Договора об ограничении систем ПРО (Договор по ПРО) то сегодня она все чаще возражает Вашингтону. Высокие представители российского МИДа даже призвали к выходу из Договора о ликвидации ракет средней и меньшей дальности (РСМД), а военные пригрозили перенацелить ядерные ракеты на европейские страны, если Америка осуществит свой план. В июле 2007-го Россия объявила о приостановке своего участия в Договоре об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) и в качестве альтернативы польско-чешскому варианту предложила Вашингтону совместно использовать радиолокационную станцию в Габале (Азербайджан). Американцы отреагировали на это сдержанно, отметив, что не исключают использования Габалинской РЛС, но лишь в дополнение к элементам, размещенным в Польше и Чехии. Переговоры Владимира Путина и Джорджа Буша в Сочи в апреле 2008 года к прорыву также не привели.
На переговорах по иранской и северокорейской ядерным программам Россия нередко занимает двойственную позицию. Поддержав Вашингтон в его стремлении не дать Тегерану завладеть ядерным оружием, Москва, тем не менее, противится жестким экономическим санкциям, так как заинтересована в контракте на строительство АЭС в Бушере. Помимо всего прочего Россия предложила создать на своей территории международный консорциум по обогащению урана, чтобы обеспечить Ирану возможность мирного использования ядерной энергии и предотвратить разработку военной программы.
В смысле ликвидации данного кризиса возможности ЕС весьма ограниченны, поскольку все решения принимают США и Россия. У Евросоюза по-прежнему нет единой позиции ни в отношении американских планов по размещению элементов ПРО, ни касательно российской реакции на них. Правда, на саммите НАТО в Бухаресте европейские страны высказались в поддержку американской инициативы по ПРО.
На сегодняшний день позиции Европейского союза и России совпадают лишь в сфере противостояния иранской ядерной программе. Поэтому ЕС следует вплотную заняться проектом международного консорциума и вовлечь все заинтересованные стороны в серьезные переговоры на эту тему. Сказанное в равной мере относится и к Габалинской РЛС. Россия и США вряд ли согласятся на взаимные условия в той форме, в какой они были высказаны в начале 2007 года, но переговоры укрепят многосторонний процесс и дадут надежду на компромиссное решение. В беседах с Москвой и Вашингтоном Брюссель должен неустанно подчеркивать важность многостороннего подхода к проблемам нераспространения ядерного оружия и контроля над вооружениями.
Региональная перспектива
В последние годы усилилась региональная напряженность в отношениях между Евросоюзом и Россией. По мере того как Европейский союз укрепляет свои позиции, Россия пытается сохранить экономический и политический контроль над территорией бывшего СССР. Идет борьба за влияние на «единое пространство». Здесь мы снова можем засвидетельствовать расхождение основных принципов, стратегий и целей. Но есть и общие угрозы, вызванные экономической и политической нестабильностью в «едином пространстве».
Ликвидация затяжных конфликтов в Азербайджане, Грузии и Молдавии – это, пожалуй, главнейшая задача в сфере региональных отношений. Ее успешное решение может стать ключом к урегулированию многих других проблем. Российская политика направлена на поддержание статус-кво: таким образом, Москва получает мощные рычаги политического, экономического и силового воздействия на стороны, участвующие в конфликте. К тому же Кремль не располагает долгосрочной стратегией отношений с отколовшимися регионами и потому еще больше опасается перемен.
ЕС жизненно заинтересован в разрешении затянувшихся конфликтов, препятствующих прогрессу и стабильности в регионе, но глубокие внутренние разногласия ослабляют его позиции. Стремясь повысить свои акции, Брюссель направил двух спецпредставителей на Южный Кавказ и в Молдавию, разместил Миссию по пограничной помощи на рубеже между Украиной и Молдавией и немногочисленную Миссию по обеспечению верховенства закона (EUJUST-THEMIS) в Грузии. В рамках трансформационной политики добрососедства проводится работа по формированию благоприятной внутренней обстановки в странах, пострадавших от конфликтов. Но все это в основном изолированные меры, вызванные к жизни не долгосрочной стратегией, а давлением со стороны местных сил.
Евросоюз должен более последовательно добиваться расширения полномочий по разрешению конфликтов не только в Приднестровье, но и в других «горячих точках». Тот факт, что Москва после некоторых раздумий признала Миссию по пограничной помощи Европейского союза, должен подвигнуть Брюссель к более активным действиям на разных уровнях, включая укрепление доверия, пограничный контроль и посредничество при переговорах.
Наибольший потенциал для совместной работы в сфере устранения затяжных конфликтов создает, пожалуй, совместная миротворческая деятельность. Россия всегда стремилась к более тесному сотрудничеству с ЕС в рамках Европейской политики в области безопасности и обороны (ЕПБО). Сегодня Евросоюзу представился случай привлечь Москву к участию в проектах, которые со временем могут перерасти в совместную миротворческую деятельность. Это явилось бы крупным шагом на пути к формированию общего пространства в сфере внешней безопасности, позволило бы продвинуться в сторону стабилизации раздробленного, подверженного кризисам региона.
Главным камнем преткновения остаются разногласия по поводу состава и командной структуры объединенных миротворческих сил. Москва требует сотрудничества «на равных», то есть равного участия в командовании объединенными силами ЕПБО и России. Европейский союз отстаивает принцип автономного принятия решений, исключающий такую возможность. Чтобы дать старт сотрудничеству, сторонам придется вступить в открытый диалог по этому вопросу.
Энергетика и экология
После распада СССР бывшие советские республики, включая Россию, очутились в сетях энергетической взаимозависимости. Российская Федерация обладает монополией на транспортировку газа из Центральной Азии в Западную Европу. Республики, расположенные в западной части бывшего Советского Союза, почти полностью зависимы от российских энергопоставок. Правда, их преимуществом является тот факт, что через их территории пролегают маршруты российского экспорта в Евросоюз.
Сама же Россия попадает во все большую зависимость от ценральноазиатского газа. В условиях технологической отсталости и постоянно растущего собственного потребления ей уже в среднесрочной перспективе будет нелегко обеспечивать внутренний рынок и одновременно выполнять экспортные обязательства. Российская Энергетическая стратегия на период до 2020 года предусматривает ряд мер, направленных на решение этой проблемы, включая расширенное использование других видов ископаемого топлива. Но пока неясно, будут ли эти меры способствовать стабильности внутреннего снабжения, с одной стороны, и экспорта – с другой. Учитывая политические последствия, спровоцированные резким скачком внутренних цен, жизненно необходимые реформы газовой отрасли в настоящий момент вряд ли осуществимы.
С начала 1990-х зависимость Европейского союза от российских газопоставок неуклонно растет. Но их условия все меньше устраивают обе стороны. ЕС стремится к либерализации российского энергетического (и особенно газового) рынка, тем самым подготавливая почву для участия в нем своих компаний. Защищая транспортную монополию в энергетической сфере, Москва отказывается ратифицировать Транспортный протокол к Европейской энергетической хартии, и этот отказ уже на протяжении десятилетия вызывает острые разногласия. Российская сторона выдвинула ряд аргументов против ратификации хартии и Транспортного протокола, ускользнувших от внимания Евросоюза. На обвинения в свой адрес она отвечает, что Европейский союз и сам пытается ограничить деятельность российских компаний на своем рынке, нарушая принцип равенства участников.
Как ЕС, так и Россия зависят от торговых отношений в энергетической сфере. Евросоюз не сможет быстро диверсифицировать импорт газа (к тому же в этом случае ему придется иметь дело с потенциально менее стабильными партнерами). Быстрая диверсификация экспорта потребует от России огромных вложений, которые она не сможет себе позволить в обозримом будущем. Москва попросту обречена на торговлю со своим главным клиентом. Вывод прост: стабильные и эффективные энергетические взаимоотношения лежат в основе интересов обеих сторон.
Важнейшая предпосылка для развития энергетического сотрудничества – взаимная либерализация. Чтобы гарантировать непрерывность внутренних и внешних поставок, России следует модернизировать свой энергетический рынок. Учитывая относительную отсталость в технологической сфере, совершенно очевидна заинтересованность Москвы в контролируемом раскрытии рынка и более тесном сотрудничестве с энергетическими компаниями из Европейского союза и ряда промышленно развитых стран. Это касается не только производства и транспортировки, но и прежде всего рационального использования энергии, которое должно стать одним из основных пунктов повестки дня в России.
Если ЕС добивается смягчения российских позиций по вопросу о либерализации энергетического рынка, в его интересах доказать, что обвинения в протекционизме не соответствуют действительности. Прошлогодняя инициатива Еврокомиссии, преследующая цель разделить производство и распределение энергии, может стать значимым шагом на пути к либерализации европейского энергетического рынка. Однако пока неясно, есть ли смысл затруднять отдельным иностранным компаниям доступ к европейским сетям (ср. «Положение о Газпроме»), если эти меры не подкрепляются конструктивными шагами по достижению взаимопонимания.
Европейская энергетическая хартия представляется лучшим из существующих средств снятия напряженности в энергетическом вопросе. Она содержит правила инвестирования и недискриминационной торговли, а также посреднический механизм – важные рычаги регулирования энергетических отношений не только между Евросоюзом и Россией, но и со странами транзита. Чтобы вновь запустить процесс ратификации хартии, Европейскому союзу необходимо серьезно рассмотреть российские претензии к Транспортному протоколу, начать соответствующие переговоры и быть готовым частично пересмотреть хартию, обусловив таким образом присоединение к ней России.
Вопрос энергосбережения и модернизации российского энергетического сектора тесно связан с проблемой экологии и климатических изменений. Недавние исследования выявили резко негативное воздействие глобального потепления на российское сельское хозяйство, экономику и условия деятельности населения. Есть и положительные моменты – к примеру, заметное снижение затрат на отопление, но ущерб намного превышает выгоду. Поэтому в долгосрочной перспективе Россия должна быть весьма заинтересована в успешном применении мер против потепления. Киотский протокол предусматривает целый ряд механизмов, благоприятствующих энергосбережению, которое также поможет России решить проблемы и задачи энергетического сектора.
Еще в 2004 году Москва после длительных переговоров ратифицировала Киотский протокол. Российские компании заинтересованы в механизме совместного выполнения его требований, допускающем создание софинансируемых предприятий и призванном облегчить приток иностранных инвестиций и обмен технологиями и ноу-хау в энергетической сфере. Для ЕС это должно стать исходной позицией для стимулирования сотрудничества с Россией в сфере энергосбережения и защиты окружающей среды, в деле формирования совместных европейско-российских предприятий. Особый упор нужно сделать не только на сокращении выбросов углекислого газа, но и на повышении энергоэффективности. Безусловно, успех этой стратегии зависит от того, станет ли энергосбережение двигателем экономического роста как в России, так и прежде всего в странах Евросоюза. Более активное и плодотворное сотрудничество в данной сфере поможет российскому правительству осознать свою задачу по диверсификации экономики и сокращению зависимости от энергоэкспорта.
Не во всех случаях отношения между Европейским союзом и Россией можно характеризовать как «стратегическое партнерство». Общие ценности уже не составляют прочной базы для таких отношений. Прагматика экономического сотрудничества теряется на фоне бесконечных столкновений и разногласий на региональном и глобальном уровне. Состоявшаяся передача власти в России не сулит перемен во внутренней и внешней политике. В обозримом будущем нет оснований рассчитывать на установление подлинного стратегического партнерства, построенного на демократической основе и нацеленного на многостороннее сотрудничество во имя стабильности и мира на нашей планете. И все же тесная взаимозависимость, возникшая после распада Советского Союза, представляет собой значительный потенциал для плодотворной кооперации на всех уровнях отношений ЕС – Россия. Если стороны сумеют использовать этот потенциал, появится реальная возможность формирования в будущем крепкого стратегического партнерства.
