ЛОГИКА И ПОЛИТИКА
Практически никто в российском экспертном сообществе не спорит сегодня с тем, что без максимально тесного взаимодействия с Европейским союзом социально-экономическое обновление и развитие России окажется чрезвычайно трудным, если вообще возможным, процессом. Большинство согласно и с тем, что Европа является наиболее естественным партнером России – прежде всего в силу общей культурной традиции, а также потому, что и сами россияне воспринимают себя в качестве европейцев. Таким образом, и «цивилизационный» – встраивание в наиболее успешное сообщество глобализирующегося мира, – и модернизационный императивы российской политики в целом вписываются в рамки так называемого европейского выбора.
Однако логика европеизации перестает выглядеть убедительной, как только речь заходит о том, что реализация европейского выбора на практике означает вхождение в некое пространство с уже установившимися правилами игры, повлиять на которые Россия не сможет. Между тем принять их полностью означало бы навредить своим интересам. Более того, Россия может столкнуться с выдвижением неоправданных, несправедливых и откровенно унизительных требований в свой адрес. На основании этих в общем-то небеспочвенных опасений делается вывод о том, что интеграция в Европу приведет к утрате Россией влияния в мире и прилегающих регионах, ее превращению в государство второго ранга даже в континентальном масштабе.
С тем чтобы избежать такого поворота событий, российская европейская политика концептуально нацелена на сохранение в отношениях с ЕС формата равноправного партнерства. А поскольку в полной мере это заведомо недостижимо из-за асимметрии в экономической мощи и в степени взаимной привлекательности социальных моделей (многие россияне хотели бы жить, «как в Европе», но не наоборот), практический курс сводится к сохранению свободы рук, отказу от принятия обязательств по приближению России к нормам ЕС, ставке на избирательное сотрудничество в тех немногих сферах, в которых ресурсы сторон пока сопоставимы (энергетика, безопасность).
Примерно с конца 2002 года в двусторонних отношениях наметилось снижение планки взаимных ожиданий, что произошло в том числе и в результате осознанного отказа России встраивать собственную политико-правовую и экономическую систему в систему ЕС – именно так изначально понималась «гармонизация норм». Общая cтратегия Европейского союза в отношении России, содержавшая, несмотря на свой декларативный характер, перспективное видение России как элемента единой Европы, летом 2004-го утратила силу де-юре, а де-факто умерла годом ранее. В 2007 году истекает срок действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) от 1994-го. Поскольку СПС полностью не выполнено, возможно, что его не заменит равный по статусу документ. На это Брюссель может не согласиться в случае, если сторонам не удастся ни преодолеть разногласия, ни договориться относительно степени юридической обязательности положений нового соглашения и механизма санкций за их неисполнение. Вполне возможно, что место СПС на неопределенный срок займут принятые в Москве в мае 2005-го «дорожные карты» по четырем «общим пространствам» – экономики; внешней безопасности; свободы, безопасности и правосудия; науки, образования и культуры. Как известно, эти договоренности крайне неконкретны, а ключевым понятием в них является слово «диалог».
Процесс принял форму кольца Мёбиуса. Россия вроде бы выполняет СПС с его несомненным интеграционным потенциалом, а на деле вернулась к сотрудничеству с ЕС в отдельных, пусть и крупных проектах, то есть к концепции, с которой начинал СССР в эпоху Горбачёва. Стратегическое видение будущего двусторонних отношений так и не сформировано, а без этого, как подсказывает здравый смысл, стагнация, а то и регресс неизбежны.
При этом нежелание Москвы идти по пути интеграции в Европу не сопровождается наращиванием ею внешнего влияния. Наоборот, Россия теряет позиции даже в ближайшем зарубежье. Скорее всего, без нового поворота российской политики в сторону Европы России следует ожидать дальнейшего сокращения своего международного ресурса. В целях сохранения своей роли в Европе и мире России следовало бы отказаться от статуса внешнего по отношению к ЕС игрока и сделать ставку на влияние на систему изнутри, как это делают другие ведущие европейские державы, и всерьез задуматься о принятии интеграционной парадигмы развития отношений с ЕС.
СВОЙ – ЧУЖОЙ
Системная, качественная утрата Россией своих позиций в Европе сегодня идет по двум относительно новым направлениям. Первое из них связано с формированием имиджа России как государства слабого, недемократического, не способного и не желающего эффективно реформироваться. Беслан, демонстрации против монетизации льгот, «дело ЮКОСа», критическая зависимость экономики от экспорта нефти и массовая коррупция в последние годы воссоздали потускневший было образ России как принципиально чуждого Европе феномена (Europe’s Other).
Распространение подобного рода представлений имеет прямые политические последствия. Если исходить из того, что Россия навсегда останется внешним, чуждым для Европы государством – сибирской Нигерией или Алжиром, то в значительной степени логичным становится проведение по отношению к ней эгоистичной политики, сводящейся к получению доступа к ее источникам сырья и транзитным путям, лишению страны естественных конкурентных преимуществ и одновременным мерам по ограждению себя от возможных рисков в сфере «мягкой безопасности». Все это может с успехом прикрываться дипломатической обходительностью, проявляемой в ходе саммитов.
Между тем, если бы Россия была готова к сближению с ЕС на системной основе, она могла бы рассчитывать на более сбалансированный ответ со стороны Европы. Стремление же России остаться в рамках модели избирательного взаимодействия приводит к тому, что и европейцы начинают придерживаться тактики «сбора вишен» (cherry-picking), причем делают это весьма эффективно. В последние годы практически все серьезные споры между Москвой и Брюсселем разрешались на условиях последнего. Этот вывод относится, в частности, к калининградскому транзиту, распространению действия СПС на новые страны – члены Евросоюза, ратификации Россией Киотского протокола. Нет убежденности в том, что даже подписание Россией договора о реадмиссии с ЕС привело бы к демонтажу шенгенской визовой стены в отношении российских граждан, а не оказалось бы разменено на либерализацию выдачи виз, мало что означающую на практике для большинства людей.
Заметным негативным последствием распространения представлений о «чуждости» России (otherness of Russia) для Европы является также то, что страны – члены ЕС, имеющие с Россией сложные отношения, получили возможность целенаправленно использовать это обстоятельство для усиления собственных позиций внутри ЕС. В 1995 году отношения между Россией и странами Балтии были не менее болезненными, чем в 2005-м, Европа столь же чувствительно относилась к войне в Чечне, уже стоял на повестке дня вопрос о расширении НАТО, и тем не менее тема «оккупации» Прибалтики Советским Союзом занимала в европейских СМИ несопоставимо меньше места. Но за прошедшие 10 лет балтийцы окончательно стали «своими», то есть априори правыми и достойными поддержки. Россия же, по мнению европейцев, наоборот, утратила или отвергла шанс на общее будущее. Можно и необходимо возмущаться двойными стандартами и максимально жестко реагировать на откровенные провокационные жесты и заявления некоторых балтийских деятелей, но это не отменит преимущества статуса «своего» по сравнению с «чужим».
ОБЩИЕ СОСЕДИ – С КЕМ ОНИ?
Другой вектор потери влияния связан с переориентацией – хотя пока и в различной степени – европейской части СНГ в сторону Евросоюза, освоением странами региона новой системы координат. Постсоветское пространство, как ареал, в котором Россия по определению является самым сильным игроком, в своей западной части, по сути, перестало существовать и превратилось в новую «промежуточную» Европу. Расширение Европейского союза в 2004 году послужило формальным катализатором этого процесса, но предпосылки начали вызревать раньше. В силу неоднородных причин (свертывание демократии, утрата лидерства в СНГ по темпам и качеству экономического роста, размах терроризма и др.) Россия стала постепенно терять притягательность в глазах различных социально и политически активных слоев общества. Европа же, как зона стабильности и экономического процветания, напротив, становилась все более привлекательной. В какой-то момент значительная часть населения соответствующих стран осознала, что выбор существует.
Наиболее далеко по пути переориентации на ЕС (это следует подчеркнуть, так как натовская опция пользуется поддержкой меньшинства. – А.М.) продвинулась Украина, где люди уверены: идти по европейскому пути не только выгодно, но и абсолютно возможно. На протяжении нескольких лет 50–60 % участников различных опросов высказывались за вхождение Украины в Евросоюз, в то время как примерно лишь 10 % выступали против. Не менее характерно и то, что, по результатам апрельского (2005 г.) опроса Киевского международного института социологии (КМИС), 48,6 % жителей Украины не сомневались, что страну примут в Европейский союз, а доля пессимистов составила только 23,1 %. По данным киевского Центра Разумкова, при определении главного внешнеполитического приоритета Украины предпочтения ее населения разделились поровну между Россией и ЕС (весной 2005-го ЕС опережал Россию, но в прошлые годы тенденции неоднократно менялись). Однако ситуация выглядит иначе, если учесть возрастной состав респондентов: выбор в пользу России делают люди старше 50 лет, а 18–39-летние однозначно отдают преимущество Европе (44–46 % против 30 –33 % в феврале 2005-го).
Подобные настроения обусловлены прежде всего двумя обстоятельствами. Во-первых, большое число людей, имеющих либо тесные контакты в странах Центральной Европы, либо опыт трудовой миграции в «старой Европе», сформировали собственное положительное мнение о европейских реалиях. В силу своей высокой трудовой и социальной мобильности эти люди, как правило, убеждены в способности всей Украины соответствовать критериям членства. Во-вторых, уже до своего расширения Евросоюз превратился в ведущего партнера Украины по экспорту. У украинского бизнеса развился вкус к ведению дел в Европе, предприниматели начали ценить стабильность правил игры.
Поэтому курс администрации Виктора Ющенко на вступление в Европейский союз абсолютно закономерен. Не исключено, что нынешняя попытка закончится неудачей (прежде всего по внутриполитическим причинам) и Украину ожидает зигзагообразное развитие, но трудно представить себе, что европейская идея утратит здесь завоеванные позиции.
Сходные процессы идут и в других странах. Как же должны были измениться настроения в такой стране, как Молдавия, если ее президент Владимир Воронин, четыре года назад позиционировавший себя как пророссийский политик, решился использовать конфликтные отношения с Москвой в качестве платформы для своего переизбрания на второй срок (безотносительно к способностям Брюсселя разрешить проблему Приднестровья)!
Даже в Белоруссии, намного более информационно изолированной от Европы, ситуация давно уже не выглядит однозначной. По данным минского Независимого института социально-экономических и политических исследований, доля сторонников вступления Белоруссии в Евросоюз не опускалась начиная с 2002 года ниже отметки 50 % (весной 2005-го 52,8 % – за и 44,4 % – против). За аморфную интеграцию с Россией, то есть сохранение сегодняшней модели, высказываются чуть менее половины опрошенных, но за создание единого государства – лишь 14–15 %. Почти половина населения не поддерживает введение российского рубля, а число сторонников этой меры колеблется вокруг 30–35 %. Весьма вероятно, что в ближайшие годы популярность европейского выбора Белоруссии возрастет под воздействием событий в Украине, а еще в большей степени – польской трансформации, и не исключено, что Белоруссия после ухода Александра Лукашенко захочет последовать украинскому примеру.
Пусть не так остро и совсем в иных формах, но вопрос об усилении европейской составляющей в собственной политической жизни встал и перед странами Кавказа. Грузия, Армения и Азербайджан оказались адресатами так называемой Европейской политики соседства ЕС. В краткосрочной перспективе этот факт, скорее всего, не будет иметь серьезных последствий, но в будущем все может измениться, если учесть вероятность вступления Турции в Европейский союз в конце следующего десятилетия.
АЛЬТЕРНАТИВА ИГРЕ С НУЛЕВОЙ СУММОЙ
Трудно согласиться с теорией заговоров, согласно которой Евросоюз целенаправленно вытесняет Россию из западной части постсоветского пространства. Экономические интересы большинства государств – членов ЕС здесь (пока?) незначительны, очевидно и то, что интеграция региона потребует колоссальных затрат; кроме того, ряд стран – лидеров Европейского союза по-прежнему отдают приоритет России и не хотят вступать с ней в конфликты (вспомним звонок германского канцлера Герхарда Шрёдера Владимиру Путину в разгар «оранжевой революции» в Киеве). Поэтому Брюссель так настойчиво ищет для региона всевозможные промежуточные статусы и не желает открывать перед ним перспективу членства в Евросоюзе. Тем не менее продвижение ЕС все равно происходит – и под давлением новых членов, у которых в этом вопросе свои интересы и чью коллективную способность формировать линию поведения всего сообщества не стоит недооценивать, и в силу настойчивости самих «новых соседей», осознавших себя в качестве субъектов, а не объектов политики.
Россия стремится предотвратить появление новых разделительных линий на континенте – условно говоря, на восточной границе Украины, – пытаясь сохранить старые на ее западных рубежах. В том числе и поэтому Москва активно вмешивалась в избирательные кампании 2004–2005 годов в Украине и Молдавии и, не исключено, сделает то же самое на украинских парламентских выборах-2006. Но ее способность проводить на данном направлении результативную политику вызывает большие сомнения. У России нет сегодня привлекательного «проекта» (такого, какой имелся у СССР: мировая коммунистическая идеология, или у Российской империи: гарантии безопасности, панславизм, православие). Российский «пряник», по-видимому, недостаточно велик, с точки зрения его потенциальных получателей. Неясно, что еще Москва могла бы сегодня прибавить к тому, чтЧ она когда-то предлагала (но тщетно) бывшим республикам СССР в обмен на реинтеграцию. Что касается «кнута», то Россия, безусловно, способна всерьез осложнить функционирование режимов и жизнь населения в соседних государствах. Однако не факт, что экономические санкции окажутся результативными (ведь блокада абхазской границы в декабре 2004-го не привела поддерживаемого Москвой Рауля Хаджимбу в президентское кресло) или вообще возможными (вспомним, кто контролирует транзитные трубопроводы). Удар же по карману простого человека вызовет, естественно, не симпатии, а резко негативное отношение к России и выльется в дальнейшее дистанцирование от нее.
При этом у проблемы есть и другое решение. Линию раздела между интегрируемым и неинтегрируемым пространствами Европы – эту пресловутую линию «свой – чужой» – нужно перенести на восточные границы России. В противном случае размывание цивилизационно-культурного единства с Украиной и позднее с Белоруссией окажется почти неизбежным, не говоря уже о риске остаться один на один с дестабилизирующимся Югом и крепнущим Китаем.
Пойти «в Европу вместе с Украиной» вполне возможно. Киев не заинтересован в том, чтобы в стране возникла ситуация жесткого выбора, способного подвергнуть ее испытанию на разрыв. В отличие от стран Балтии носители антироссийских настроений в Украине маргинализованы, и здесь повсеместно господствует прагматизм. По данным того же опроса КМИС, даже в западных областях Украины только 18,4 % опрошенных высказались за полный выход из Единого экономического пространства. Однако акценты в украинской политике расставлены четко: страна собирается интегрироваться в Европу и сотрудничать с Россией, а не наоборот. Игру с нулевой суммой Россия в Украине не выиграет.
НАС НЕ ВОЗЬМУТ?
В России господствует убеждение в том, что Европа не готова строить с нашей страной интеграционные отношения. Это веский и во многом справедливый тезис. Однако в нем содержится не вся правда, поскольку у Европы до сих пор не было необходимости определяться по этому вопросу прямо и однозначно. Парадоксально, но в европейской дискуссии ответ на вопрос о возможности членства России в ЕС зачастую сводится к констатации того, что Россия этого не хочет. Скорее всего, до тех пор пока Россия четко не заявит о желании интегрироваться, не спровоцирует таким образом европейцев и не докажет свою способность двигаться по одному с ними пути, настоящего ответа Европы мы не узнаем.
При этом существует несколько императивов европейской политики, которым больше всего соответствуют именно интеграционные отношения с Россией. Во-первых, только интеграция России позволяет завершить так называемый «европейский проект». Во всех остальных случаях речь будет идти лишь о перемещении границ Европы к востоку. Перспектива принятия в Европейский союз Турции уже сделала несостоятельным аргумент о невозможности интеграции стран, бЧльшая часть территории которых находится в Азии (и одновременно – о «слишком большой» численности российского населения; по этому показателю Россия через несколько десятилетий будет уступать Турции). Во всех остальных отношениях Россия – европейская страна. Большинство ее населения составляют славяне, выросшие в традициях православной культуры, а процент мусульманского населения не превышает показателей Франции. Российская «европейская идентичность» не совпадает с принятой в ЕС, но попытки определить ее по-другому, как азиатскую например, будут попросту неуместными. В соответствии с существующими нормами европейского законодательства Россия однозначно имела бы право на подачу заявки на членство.
Во-вторых, история Евросоюза научила европейцев, что интеграция на базе системной трансформации дает гораздо более весомые гарантии предсказуемого и дружественного характера поведения государств, в особенности крупных, чем любая экономическая взаимозависимость. В-третьих, Европейский союз постепенно превращается в глобального игрока не только в экономике. В этом контексте Европа, объединив свой потенциал с российским, качественно усилила бы свои позиции и на азиатском, и на атлантическом флангах. В-четвертых, интеграция создала бы для европейцев более благоприятные условия доступа к российским энергоносителям.
Вероятность получения негативного ответа (к слову, до сих пор была формально отклонена только одна заявка на членство, поданная Марокко, чья неевропейская идентичность не нуждается в доказательствах) снижается и в связи с тем, что Россия может пока нацеливаться не на вступление в ЕС, а на интеграцию в Европу в рамках какого-то специального формата, что не одно и то же. Европейское понимание демократии и верховенства закона, то есть пресловутых «ценностей», России в этом варианте придется принять целиком, а acquis communautaire (вся совокупность права Евросоюза и европейских сообществ. – Ред.) – не полностью и в любом случае не на ранних стадиях процесса. Это позволило бы нейтрализовать нынешнее (естественное после крупнейшего в истории роста числа стран – членов Евросоюза в 2004-м) негативное отношение старых участников этой организации к ее дальнейшему расширению.
ЧТО ДЕЛАТЬ?
Первое и главное, что нужно сделать России в сфере ее отношений с Европейским союзом, – это наконец определиться со стратегическим выбором. Стратегической целью должна считаться в конечном итоге интеграция России в Европу, достигаемая через постепенную горизонтальную (секторальную) интеграцию и повышение уровня участия России в процессе принятия политических решений ЕС. Поскольку в силу несопоставимости экономических потенциалов да и по другим причинам Россия не может иметь с Евросоюзом отношений, аналогичных форматам ЕС – США, ЕС – Китай, ЕС – Япония, альтернативой интеграции является сегодняшняя модель. А она, как показывает практика, не гарантирует от конфликтов, не обеспечивает должного влияния на Брюссель и напрямую увеличивает для России риск в одиночку бороться с вызовами XXI века.
Непреодолимых препятствий для движения в интеграционном направлении нет. Необходимо лишь осознать, что политическая демократия, верховенство закона и права человека – это не просто слова и тем более не инструменты, которыми европейские переговорщики пользуются для получения уступок от России, а неотъемлемые слагаемые успеха в современном мире.
Приоритетом на ближайшие 10–15 лет должно стать осуществление проектов, способных дать непосредственный интеграционный эффект, то есть привести к возникновению сообществ экономических или социальных субъектов. Только так можно на деле преодолеть разделение по линии «свой – чужой». Особо следует подчеркнуть важность инфраструктурных проектов во всех сферах – от транспортной до таможенной, средств коммуникации и туризма, а также стимулирования обмена в области образования. «Дорожные карты» обладают в этом контексте определенным потенциалом, и было бы очень важно, чтобы они превратились в нечто большее, чем просто декларации.
Приоритет приоритетов – переход в отношениях с Европейским союзом на безвизовый режим, то есть закрепление права граждан на краткосрочное свободное посещение друг друга, не подразумевающее разрешение на работу. Ничто не может сегодня столь же быстро создать российско-европейскую общность, как устранение необходимости для простых людей проходить визовые формальности. В Европе эта проблема иногда приобретает искаженное звучание: у людей создается впечатление, что речь идет чуть ли не о включении России в шенгенскую зону, а не о простом переносе процедуры проверки паспортов из консульств на границу (кстати, при современных средствах контроля это позволяет сэкономить на консулатах). Достаточно желающих поэксплуатировать такие темы, как наплыв рабочей силы и вал преступности. Однако шансы договориться есть. Европа заинтересована в реадмиссионных соглашениях и усилении контроля на восточных и южных границах России, и при условии повышения качества российских паспортов и реальной борьбы с коррупцией в правоохранительной системе безвизовый режим видится достижимым. Украина, к слову, может оказаться пионером в согласовании режима, на деле близкого к безвизовому.
Уже в среднесрочном будущем следует определиться с юридическим форматом интеграции и начать соответствующие переговоры. В ближайшее десятилетие отношения могут регулироваться каким-то юридически обязывающим документом, органически вытекающим из СПС, – например, предлагавшимся экспертами договором о стратегическом партнерстве, который должен четко фиксировать в преамбуле намерения перейти в перспективе к отношениям интеграции. Позднее Россия могла бы заключить с ЕС договор об ассоциации или вступить в Европейское экономическое пространство (European Economic Area).
Последний вариант сегодня не считается в России приемлемым, поскольку даже страны, представляющие это пространство, прежде всего Швейцария и Норвегия, фактически не имеют возможности участвовать в разработке законодательства, которое им приходится впоследствии исполнять. Но, во-первых, формула участия в этом пространстве все-таки индивидуальна. Норвегия, например, при своем вступлении в него определенные рычаги влияния получила. Россия в принципе может рассчитывать на большее – в зависимости от параметров, перспектив и значимости ее экономики для Европы. Во-вторых, Евросоюз может предпочесть именно эту формулу интеграции России и готов будет в ответ расширить поле компромисса. В-третьих, само Европейское экономическое пространство может расширяться, эволюционировать (в частности, за счет вступления в него той же Украины) и укрепляться относительно Брюсселя.
Если же высокая фактическая степень интеграции, обеспечивающая России доступ к принятию решений, будет достигнута, то, с одной стороны, необходимость добиваться формального членства понизится. С другой же – переход к членству в этих условиях не потребует чрезмерных усилий.
В своих отношениях с Европой Россия напоминает сегодня сказочного витязя на распутье, мучительно решающего, продолжать ли ему путь. Движение вперед, к интеграции может быть чревато для России очень болезненными последствиями, и оно же способно оказаться весьма выгодным для нее. Но европейская интеграция практически повсеместно порождает ситуации обоюдного выигрыша (win-win situations) – в противном случае она бы не состоялась. А вот если мы будем топтаться на месте, то выиграть нам точно ничего не удастся.
